Угроза правам и свободам граждан Российской Федерации

Аналитическая справка по законопроекту № 922869-7

«Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций

В Российской Федерации»

14 марта 2020 года в Государственную Думу РФ внесен проект федерального закона № 922869-7 «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/922869-7). Проект данного федерального закона представляет угрозу территориальной целостности РФ ее конституционному строю, единому правовому и экономическому пространству, правам и свободам граждан, а также может иметь негативное влияние на все сферы жизнедеятельности общества.

Угроза территориальной целостности и конституционному строю Российской Федерации.

Как прямо заявляют авторы ПФЗ в пояснительной записке, целью предлагаемого законопроекта является «придание гибкости механизму правового регулирования указанной выше сферы общественных отношений (применения цифровых инноваций – М.С.) посредством наделения Правительства Российской Федерации полномочием устанавливать изъятия из отдельных требований законодательства, перечень которых будет определяться федеральными законами по мере выявления требований, препятствующих появлению и внедрению цифровых инноваций» (Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации», л. 1).

Именно в изъятии отдельных отношений из действующего законодательства видят сущность предлагаемой правовой конструкции и некоторые правоведы. Так, например, М.В. Залоило данный аспект «экспериментального правового режима» рассматривает в качестве отличия от правового эксперимента: «Таким образом, если правовой эксперимент заключается в создании специальных норм права, действующих на определенной территории в течении определенного временного промежутка, то экспериментальный правовой режим заключается в установлении исключений из действующих правовых норм. В условиях цифровизации общественных отношений механизм регуляторных песочниц, применяемый в инновационных областях, имеет тенденции к расширению». (Залоило М.В. Фрагментация как современная тенденция развития правового пространства // Право. 2020. № 1. С. 45).

Подобная фрагментация ведет к пробельности и противоречивости правового регулирования, снижает эффективность и качество действующего законодательства, постепенно разрушая его изнутри и потенциально может являться коррупциогенным фактором. Сознавая подобную потенциальную опасность, авторы Конституции Российской Федерации в п. 2 ст. 4 определили, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. П. 1. ст. 15 Конституции устанавливает, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Эти положения являются частью конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией (п. 1 ст. 16 Конституции РФ).

Единство правового пространства является одной из важнейших черт государства, обеспечивающее целостность его территории и независимость. Хотя определение «единства правового пространства» в Конституции Российской Федерации отсутствует, однако факт его наличия в Российской Федерации вытекает из ч. 2 ст. 4 Конституции. Само это понятие используется в действующем законодательстве РФ (см., например, Указ Президента РФ от 10.08.2000 N 1486 (ред. от 26.12.2016) "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации").

И.Н. Барциц определил правовое пространство как область регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, компонентов государства, а также граждан в границах территории конкретного государства и исторического времени (Барциц И.Н. Правовое пространство России: понятие, ресурсы, признаки // Политическая наука. 2003. № 3. С. 40-63). Наделение Правительства Российской Федерации, а также Центральный банк Российской Федерации правом устанавливать изъятия из отдельных требований законодательства (п. 3 ст. 2 ПФЗ) ведет к нарушению единства правового пространства РФ.

Кроме того, согласно п. 4 ст. 14 ПФЗ решение об установлении экспериментального правового режима и утверждении его программы принимается Правительством Российской Федерации, а в ряде случаев – Банком России, путем издания акта об установлении экспериментального правового режима и утверждении программы экспериментального правового режима. Тем самым Правительство РФ и Банк России наделяются огромными полномочиями, получая власть устанавливать экспериментальные правовые режимы в различных сферах и на различных территориях, т.е. фактически бесконтрольно менять действующее законодательство по своему усмотрению. Таким образом, уничтожается принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ. Попрание одного из базовых принципов Конституции по сути является антиконституционным переворотом. Наделение же субъектов Российской Федерации правом установления экспериментального правового режима на своей территории (п.2 ст. 5 ПФЗ) потенциально может способствовать сепаратизму и представляет угрозу территориальному единству РФ.

Угроза правам и свободам граждан Российской Федерации.

Предложенный законопроект пытается узаконить в отечественном законодательстве т.н. регуляторные «песочницы», которые в ряде стран используются для тестирования возможности создания и внедрения цифровых инноваций в отсутствие их правового регулирования. Как признают сами авторы пояснительной записки, большая часть подобных зарубежных экспериментов до сих пор относится к финансовой сфере (Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в РФ», л. 4-5). Вопреки существующему на данный момент мировому опыту в данной сфере, законопроект предлагает распространить разработки и апробации цифровых инноваций в экспериментальных правовых режимах на все сферы жизнедеятельности человека: области медицинской деятельности, в том числе телемедицинские технологии и технологии сбора и обработки сведений о состоянии здоровья и диагнозах граждан, фармацевтической деятельности; проектирования, производства и эксплуатацию транспортных средств, в том числе высокоавтоматизированных транспортных средств и беспилотных воздушных судов; электронного обучения и дистанционных образовательных технологий; финансовый рынок; продажу товаров, работ, услуг дистанционным способом; архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, снос объектов капитального строительства, эксплуатацию зданий, сооружений; предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; промышленность (п.2 ст. 1 ПФЗ).

То обстоятельство, что экспериментальные правовые режимы хотят распространить не только на сферу финансовых отношений, но и на медицинскую деятельность, образование, строительство, промышленность, транспорт, а также осуществление государственного и муниципального контроля, создает непосредственную угрозу не только правам и свободам человека и гражданина, но и самой его жизни и здоровью.

В этом отношении ПФЗ вновь вступает в явное противоречие с Конституцией Российской Федерации, которая в п. 2 ст. 21 устанавливает, что никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам. Чтобы обойти это требование Конституции, в п. 3 ст. 19 ПФЗ было сформулировано положение, что вступление по сути дела любого лица в правоотношения с субъектом экспериментального правового режима в рамках реализации экспериментального правового режима после информирования, предусмотренного частью 2 этой статьи, «означает согласие данного лица на применение к таким правоотношениям специального регулирования и признание данного лица участником экспериментального правового режима».

Как показывает практика, подобное информирование может быть проведено весьма формально, либо же человек может быть поставлен в такие условия, когда он будет вынужден согласиться с тем, что он проинформирован и даже подписать соответствующий документ. Поскольку сам факт вступления человека в правоотношения с субъектом экспериментального правового режима ПФЗ трактуется как его согласие, то благодаря этому появляется возможность проведения над людьми медицинских и иных опытов как в индивидуальном, так и в коллективном порядке, а прямой запрет Конституции РФ грубо нарушается. В свете этого не иначе как циничной издевкой является провозглашение принципами экспериментального правового режима «недопустимость ограничения гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав и свобод человека и гражданина, возложения на граждан и организации дополнительных обязанностей, нарушения единства экономического пространства РФ» и «обеспечение безопасности личности, общества и государства» (пп. 1-2 ст. 4 ПФЗ). Анализ содержания законопроекта показывает, что последствия его применения будут прямо противоположными заявленным в данной статье принципам.  

Распространение действия ПФЗ на сферу государственного и муниципального контроля при том, что в экспериментальном правовом режиме могут работать государственные и муниципальные органы, создает риск установления тоталитарного режима на территории всего государства либо его части. Правда, п. 4 ст. 19 ПФЗ предусматривает, что если экспериментальный правовой режим реализуется в сфере предоставления государственных или муниципальных услуг, то должна быть указана возможность и способы предоставления соответствующих услуг вне экспериментального правового режима, однако и это положение при желании может быть сравнительно легко обойдено и население на определенной территории может быть принуждено дать согласие на участие в экспериментальном правовом режиме. П. 6 ст. 5 ПФЗ указывает, что «федеральными законами могут быть предусмотрены дополнительные гарантии защиты прав лиц, вступающих в правоотношения с субъектом экспериментального правового режима, в том числе в части их информирования о специальном регулировании, о возможности отказа от вступления в указанные правоотношения». Однако это является весьма слабым утешением, поскольку ПФЗ хотят принять уже в ближайшее время, а содержащие эти дополнительные гарантии федеральные законы лишь обещают принять в неопределенном будущем.

Анализ текста ПФЗ показывает, что его авторы отдают себе отчет, что принятие данного закона способно нанести вред как отдельному человеку, так и государству в целом. Так, в п. 9 ст. 2 указывается, что инициативное предложение об установлении экспериментального правового режима должно включать «описание мер, направленных на снижение рисков причинения вреда жизни и здоровью человека, обороне страны и безопасности государства, иным охраняемым федеральным законом ценностям». Обращает на себя внимание, что речь идет не об исключении, а лишь о снижении рисков причинения вреда. Поскольку далее в п. 5 ст. 5 зафиксировано, что «предметом специального регулирования не могут быть правоотношения в сферах деятельности, связанной с высоким риском нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства», из этого можно сделать вывод, что средний уровень риска для личности и государства представляется разработчикам ПФЗ вполне приемлемым. Однако такие понятия, как высокий или средний уровень риска, носят субъективный оценочный характер, что открывает простор для произвольного толкования законодательства, а, точнее, того, что от него останется в случае внедрения этого эксперимента.

Предыдущий пункт данной статьи устанавливает, что «специальное регулирование не должно затруднять обеспечение государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, иных лиц, подлежащих государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации». Разделение населения Российской Федерации на две категории, одну из которых не должны затронуть последствия введения экспериментального правового режима, а вторая может подвергаться риску нанесения ущерба в результате этих мероприятий, что грубо попирает основные принципы Конституции РФ, в частности – равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его должностного положения (ст. 19) и признания человека, его права и свободы высшей ценностью, а их соблюдение и защиту – обязанностью государства (ст. 2).

Далее, в п. 2 ст. 17 ПФЗ в качестве одного из оснований прекращения действия экспериментального правового режима указывается выявление «непредвиденных рисков, влекущих за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда интересам государства, в том числе риски нарушения надежного и устойчивого функционирования объектов обеспечения жизнедеятельности населения, транспортной инфраструктуры, электроэнергетической системы, сетей связи, критической информационной инфраструктуры, которые не могут быть устранены субъектом экспериментального правового режима в течение срока реализации такого режима». Из рассмотрения этих положений законопроекта в совокупности следует, что разработчики ПФЗ ради внедрения экспериментального правового режима сознательно идут на риск нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства, при условии, что он не будет высоким и не затронет отдельные категории лиц, подлежащих государственной защите в соответствии с законодательством РФ.

О том, насколько пренебрегают авторы законопроекта возможными негативными последствиями внедрения экспериментального правового режима, свидетельствует тот факт, что в ПФЗ они даже не предусмотрели требования предоставления банковской гарантии инициатором, хотя подобное положение широко используется в действующем законодательстве в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или аукционе для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 44 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ). Лишь в п. 3 ст. 5 ПФЗ говорится, что «программа экспериментального правового режима может предусматривать требование к субъекту экспериментального правового режима о необходимости страхования гражданской ответственности указанного субъекта за причинение вреда при реализации экспериментального правового режима». Однако из этого текста следует, что она вполне может и не предусматривать подобного требования. 

Естественно возникает вопрос о том, во имя чего авторы ПФЗ ставят под угрозу благополучие и даже жизнь остальных граждан РФ и стабильность всего государства в целом. В качестве целей экспериментального правового режима ст. 3 ПФЗ называет: формирование по результатам реализации экспериментального правового режима новых видов экономической деятельности; развитие конкуренции; расширение состава, качества или доступности товаров, работ и услуг; повышение эффективности государственного или муниципального управления; обеспечение развития науки и социальной сферы; совершенствование общего регулирования по результатам реализации экспериментального правового режима. В качестве условий установления экспериментального правового режима п. 2 ст. 10 ПФЗ определяет критерий, что внедрение цифровых инноваций может привести к достижению одного или нескольких из следующих результатов:

а) формирование новых видов экономической деятельности;

б) расширение состава, повышение качества и (или) доступности товаров, работ, услуг;

в) увеличение прибыли от предпринимательской деятельности и снижение издержек предпринимательской деятельности;

г) повышение эффективности государственного и (или) муниципального управления;

д) повышение качества инвестиций в основной капитал и увеличение их объема;

е) повышение производительности труда;

ж) иное положительное влияние на развитие экономики страны и (или) социальной сферы.

Создается впечатление, что инициаторов законопроекта более всего интересует подпункт «в» из данного перечня, в жертву которому приносится безопасность как отдельной личности, так и всего государства. Для сравнения отметим, что в Методических рекомендациях о применении режима регуляторных песочниц в Сингапуре прямо сказано, что решение по вопросу применения режима регуляторной песочницы принимается уполномоченными органами по согласованию с общественными организациями в интересах общества в целом, а не отдельных его слоев (Громова Е. А. К вопросу об экспериментальных правовых режимах создания цифровых инноваций (регуляторных песочниц) // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». 2019. Т. 19, № 3, с. 38). Весьма показательно, что в ПФЗ места для подобной формулировки не нашлось.

Из открытых источников известна по крайней мере часть заинтересованных в принятии данного ПФЗ лиц. Согласно замминистру экономического развития С. Шипову, в разработке данного законопроекта участвовали фонд «Сколково» и Центр стратегических разработок. Методика и критерии оценки эффективности «песочниц», по его словам, будут разработаны при подготовке подзаконной базы. ЦБ запустил аналогичную​«песочницу» для новых финансовых технологий и услуг уже в апреле 2018 года. (Законы для избранных: кого пустят в «регуляторные песочницы» // https://www.rbc.ru/economics/11/01/2019/5c371c399a794765e779a32b) Центральный банк должен будет определить «организацию предпринимательского сообщества», представляющую предпринимательское сообщество по вопросам экспериментальных правовых режимов. Скорее всего, полагает А. В. Маслов, будет выбрана Ассоциация Финтех, в которой ЦБ участвует как один из ее членов. (Маслов А. В. Как государство экспериментирует с правовым регулированием // https://asros.ru/news/opinions/as-the-state-experiments-with-legal-regulation/).

Вся эта информация наводит на мысли о материальной заинтересованности достаточно узкого круга лиц, которые ради получения выгоды готовы подвергнуть риску все остальное общество и государство в целом. Их же заявления о стремлении таким путем способствовать развитию новых видов экономической деятельности; развитию конкуренции; расширению состава, качества или доступности товаров, работ и услуг; повышения эффективности государственного или муниципального управления; обеспечения развития науки и социальной сферы не выдерживают никакой критики. Как показывает исторический опыт как нашей страны, так и США, Японии и европейских стран, достижению этих официально заявленных целей нисколько не мешают традиционные правовые системы.

В пояснительной записке целью ПФЗ указывается «создание правовых условий для ускоренного появления и внедрения новых продуктов и услуг в сферах применения цифровых инноваций (с использованием таких цифровых технологий, как искусственный интеллект, распределенный реестр, нейротехнологии, квантовые технологии и прочих по перечню, определяемому Правительством РФ)» (Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации», л. 1). Как следует из записки, сам этот перечень является открытым, что допускает возможность его произвольного расширения. Однако даже при действующем законодательстве РФ возможность злоупотреблений такими указанными технологиями как искусственный интеллект, распределенный реестр и нейротехнологии уже в настоящий момент вызывают серьезную тревогу у общественности. Если еще более ослабить уровень законодательного регулирования в сфере применения этих технологий, что фактически и предлагают авторы законопроекта об экспериментальных правовых режимах, то угроза злоупотреблений ими возрастет многократно.