Регулирование использования земли в публичных интересах

 

Во времена Уильяма Блэкстоуна право делало акцент на правах владельца земли. Однако сегодня эта ситуация изменилась. Право собственности является исключительным, но оно никогда не было абсолютным правом, оно не было правом без каких-либо ограничений. Существует различие между исключительным и абсолютным правом. Однако ранее общее право концентрировало свое внимание в большей степени на правах землевладельца, чем на его обязанностях в отношении его соседей и общества. Если существуют две стороны права частной собственности: индивидуальная и социальная стороны, то первая из названных доминировала в земельном праве XIX столетия и ранее*(495).

В США применяется комплекс правовых инструментов, регламентирующих использование реального имущества, находящегося в частной собственности. На местном уровне регулирование использования земель представляет собой процесс разработки и утверждения исчерпывающих планов и официальных карт, зонирование, регулирование раздела земельных участков для застройки и др. Главная цель такого регулирования - устранение условий для создания неудобств в использовании имущества и обеспечение порядка в сфере застройки.

Правовыми формами планирования использования земель являются исчерпывающие планы и официальные карты.

Исчерпывающие планы отражают все общественные нужды, связанные с использованием земель, они подтверждены предшествующими исследованиями, которые обосновывают намерения местных властей действовать в интересах защиты здоровья населения, безопасности и общего благополучия.

Официальная карта специально указывает расположение будущих улиц, парков, дренажных систем и других публичных сооружений на свободных землях на территории муниципалитета. Официальные карты утверждаются местными представительными органами в качестве ордонансов или резолюций, которые действуют в течение определенного времени. Должна быть соблюдена специальная процедура одобрения официальной карты, которая предусматривает уведомление землевладельцев и застройщиков о том, что муниципалитет намеревается приобрести определенную землю для публичного использования в будущем. Устанавливаются запреты на улучшения или строительство зданий в районах, которые зарезервированы и в которых в будущем реальное имущество предполагается выкупить. Суды характеризуют официальную карту как "особый инструмент планирования, отличающийся от зонирования"*(496). На уровне штатов также могут использоваться официальные карты, или "карты резервирования", для определения размещения будущей публичной инфраструктуры таких объектов, как автострады и главные улицы.

Сущность модели планирования использования земель выражает идеалы, цели, намерения; оценку существующих ресурсов, прогнозирование будущих направлений развития; предложения, касающиеся достижения целей развития общества; рекомендации по осуществлению стратегических направлений и постоянную переоценку и ревизию планов*(497). Этот широкий подход представляет собой противоположность муниципальному зонированию, суть которого состоит в том, что зонирование имеет дело с конкретными участками земли в данном месте и в настоящее время. Несмотря на то что некоторые аспекты прогнозирования также проявляются в ордонансах по зонированию, тем не менее суды обычно рассматривают планирование использования земель и зонирование как отдельные функции*(498). Планирование использования земель и зонирование являются разными примерами осуществления суверенной власти*(499).

Планы разрабатываются для того, чтобы прямо контролировать использование земли и застройку на территории округа или муниципалитета и служить своего рода "конструкцией" для всего будущего развития в пределах данной юрисдикции*(500). Зонирование с другой стороны рассматривается скорее как средство, чем как цель. Его задача - применить план для будущего развития общества*(501).

Уполномочивающий штаты стандартный Акт о зонировании, который был разработан Департаментом торговли США в 1924 г., до сих пор используется как модель закона, который уполномочивает штаты. Этот Акт признает важность совместного планирования и зонирования и пытается предусмотреть, что зонирование должно осуществляться в соответствии с исчерпывающим планом. Однако в этом Акте не удалось определить, что является планом, как он разрабатывается и какова должна быть взаимосвязь планирования и зонирования.

Дилемма необходимости "взаимности" была соединена с молчаливым согласием судов с общей муниципальной практикой зонирования без исчерпывающего плана. Суды постоянно выносили решения о том, что при отсутствии особых законодательных полномочий план не обязательно должен быть документом в письменной форме, представлять собой единый документ. Исчерпывающий план, как считали суды, мог содержаться в ордонансах по зонированию или даже в поправках к правилам о зонировании.

Законы некоторых штатов требуют, чтобы планы были разработаны отдельно, и необязательно был предусмотрен контроль планирования над зонированием. В штатах, где планирование не предусмотрено законом, и местные органы не связаны ни с каким процессом исчерпывающего планирования, когда они издают правила по использованию земли, планы не рассматриваются в качестве регулятивных инструментов. Суды признают планы как путеводители, в качестве не более чем общих идей о возможности в будущем использования земель*(502). Иски о том, что особое указание на конкретное имущество собственника земли в местном исчерпывающем плане представляет собой изъятие, суды обычно не удовлетворяют*(503). Как правило, суды не удовлетворяют также иски собственников, возражающих об изъятии у них имущества, только на основании того, что изменения в зонирование земли не соответствуют муниципальному плану.

В некоторых штатах законы требуют соответствия зонирования использования земель планам, когда планы действительно устанавливают контроль за зонированием, предусматривают требования о получении особых разрешений, зонирование допускает условные виды использования земель, требуется утверждение планов земельных участков и получение разрешений на строительство. В этих штатах ордонансы о зонировании должны соответствовать исчерпывающему плану.

Особую роль в регулировании использования земель играет зонирование. Первоначальная цель зонирования состояла в том, чтобы выделить виды использования реального имущества, которые признаны несовместимыми, т.е. регулировать вопросы, связанные с устранением причинения неудобств. Однако на практике зонирование используется как система разрешений для предотвращения причинения вреда в результате застройки уже существующим объектам реального имущества и жителям. В годы, предшествовавшие началу распространения практики зонирования, использование земли регулировалось не только путем предъявления исков о возмещении вреда вследствие причинения неудобств, но также кодексами о строительстве, правилами пожарной безопасности, устанавливались также минимальные требования в строительстве.

Еще до того, как стали предъявляться иски по поводу законов о зонировании в начале 1990-х гг., Верховный суд США признал, что на основании police power*(504) (полицейских полномочий) допускается осуществление контроля за использованием частного имущества: "Владение всеми видами имущества в этой стране предполагает обязанность владельца так его использовать, чтобы не причинять вред обществу"*(505). В этом решении суд признал, что штат может предъявить требования о признании деятельности пивоваренного завода как причинение неудобств. Этот принцип был применен Верховным судом Виргинии в 1926 г., когда в решении было отмечено, что представительный орган, осуществляя полицейские полномочия, ограничил личные и имущественные права в интересах охраны здоровья, безопасности населения и для обеспечения всеобщего благополучия*(506).

Таким образом, полномочия местных органов по регулированию использования земель путем зонирования и применения других правил основаны на местных полицейских полномочиях. Некоторые местные органы приняли правила о регулировании размеров зданий и об ограничении их высоты к 1900 г., а город Лос-Анджелес установил правила использования городских районов. Первые правила исчерпывающего зонирования в Нью-Йорке были приняты в 1916 г. Они регулировали высоту зданий, вопросы конфликтных видов использования недвижимости, света и воздушного пространства.

В 1926 г. Верховный суд США признал законным ордонанс о зонировании, принятый в деревне Евклид, пригороде Кливленда в штате Огайо в решении по делу Village Euclid v. Ambler Realty Co.*(507) Поэтому в настоящее время широко используется термин "евклидово зонирование" для обозначения обычных схем зонирования.

Ордонанс и карта, одобренные деревней Евклид, определили несколько видов допустимого использования земли, высоту зданий и участки земли, отнесенные к соответствующим зонам в пределах территории деревни. Истец был владельцев 68 акров земли в деревне и планировал использовать землю для промышленных целей. Истец утверждал, что цена земли для этих целей была приблизительно 10 тыс. долл. за акр, но если она будет использоваться для жилищного строительства, то цена уменьшится до 2,5 тыс. долл. за акр. Владелец также утверждал, что ордонанс ограничивает и контролирует законные виды использования его земли, что приводит к экспроприации его имущества, и соответственно является неконституционным. Истец требовал вынесения судебного решения, которое бы препятствовало исполнению ордонанса.

Признавая законность ордонанса по зонированию, суд в решении установил несколько принципов, которые применяются и в настоящее время. В частности, суд признал, что полицейские полномочия штата и местных властей должны быть гибкими, чтобы позволять изменять условия использования земель. Суд пришел к выводу о законности ордонанса, который исключил определенные виды использования земли в районах зонирования, хотя они и не представляли собой опасности. Были признаны законными также положения ордонанса, утвердившие правила, которые исключили возможность размещения многоквартирных домов, офисов, розничных магазинов, отелей и других подобных объектов в районах, предназначенных для размещения семейных домов.

Зонирование - это процесс подразделения земель на местности на районы и установления для каждого района правил, касающихся строительства, расположения сооружений, их внешнего вида и определения целей, для которых земля, здания и сооружения могут быть использованы.

Зонирование преследует достижение нескольких целей: препятствовать использованию земель в целях, вредных для общества, и тем самым уменьшить число случаев причинения неудобств; увеличить стоимость реального имущества главным образом путем уменьшения конфликтов в сфере использования земли и увеличить налогооблагаемую базу; направить застройку на те участки, которые в большей степени будут отвечать социальным потребностям; уменьшить застройку земель, прилегающих к населенным пунктам, чтобы сохранить окружающую среду; снизить уровень загрязнения от автомобильных выбросов. Зонирование обычно осуществляется на местном уровне в соответствии с полномочиями, которыми штат наделяет местные органы власти на основании закона штата. Зонирование должно соответствовать уполномочивающему закону штата, конституции штата, Конституции США и всем иным законам штата и федеральным законам, которые ограничивают полномочия по зонированию.

Обычно территория зонируется для определенных целей использования. Зонирование может включать регулирование следующих видов деятельности, которые допускаются на конкретных земельных участках: сохранение открытого пространства; проживание людей (малоэтажные жилые дома, дома, предназначенные для проживания одной семьи); использование земель для ведения сельского хозяйства; использование земель с коммерческими или промышленными целями. Определяются расстояния, на которых такие виды деятельности могут осуществляться; плотность застройки; высота зданий и их пространственные параметры; расположение зданий на земельном участке; размеры земельных участков, парковочных стоянок.

Некоторые законы о зонировании имеют определенную целевую направленность, означающую, что на территории, подлежащей зонированию, допускается выполнение всех разрешенных видов использования земель, но на территории, на которой уже осуществлено зонирование для определенных целей, использование земель допускается только для уже определенных целей. Другие законы о зонировании могут иметь исключительный характер, т.е. они могут запрещать использование земель для определенных целей. Исключительные виды использования разрешаются законами о зонировании путем применения гибких критериев, предусмотренных в этих законах.

Законы о зонировании ограничивают или запрещают некоторые из ранее существовавших видов использования земель. Для того чтобы избежать предъявления исков, новые правила регулирования, законы о зонировании обычно разрешают некоторые несоответствующие новым требованиям виды использования реального имущества в течение конкретного периода. Как правило, законы о зонировании предоставляют определенную степень усмотрения органу по зонированию. Допускаются изменения в зонировании, которые бы в ином случае запрещали использование имущества или отклонения в плотности застройки в контролируемой зоне. Внесение изменений в документы зонирования связано с проблемами зонирования в конкретных местах. Поправки вносятся для того, чтобы дать возможность с пользой использовать тот или иной участок земли, но без какой-либо пользы для общества, и часто это не соответствует исчерпывающему плану, который предполагается осуществить в результате зонирования.

Могут быть выделены так называемые плавающие зоны, которые связаны с целями использования земель, которые не привязаны к особой зоне. Орган зонирования решает, когда использование станет приемлемым для того места, в отношении которого этот вид использования следует установить. Договорное или условное зонирование касается изменений в зонировании, обусловленное необходимостью установления сервитутов, которые ограничивают использование земель для определенных целей в публичных интересах.

Конституция США и законы о зонировании определяют пределы зонирования. Зонирование для эстетических целей в целом разрешается, особенно тогда, когда оно увеличивает стоимость имущества. Зонирование, которое запрещает возможность людей проживать вместе в зависимости от национальности, считается недействительным согласно Конституции США. В соответствии с конституциями некоторых штатов зонирование, которое делает невозможным проживание людей с низкими доходами, также считается незаконным. Штаты обязывают местные органы применять законы о зонировании, которые создают условия для проживания, доступные для людей с разными экономическими возможностями.

В решении суда по делу Village of Belle Terre v. Boraas*(508) Верховный суд США признал законность ордонанса по зонированию деревни Белле Терре, к которой был предъявлен иск по поводу того, что правила зонирования ограничили возможное использование жилых помещений, предназначенных для проживания одной семьи, и запретили проживание в жилом помещении более двух лиц, не являющихся семьей, допуская при этом проживание любого числа лиц, связанных узами родства или брака. Суд дал определение понятия "надлежащая правовая процедура" в широком смысле, позволяющее создание в обществе условий, которые бы были привлекательными для жизни и работы.

В настоящее время являются общепризнанными полномочия местных органов применять инструменты контроля за использованием земли, чтобы противостоять все усиливающемуся вторжению урбанизации в условия жизни людей. Как пишет Брехем Бойс Кетчем, "евклидово", т.е. обычное, зонирование не является в полной мере успешным. Это зонирование, будучи наследником доктрины предотвращения создания неудобств, может достичь успешных результатов для защиты здоровья населения, безопасности и благополучия. Однако оно не может служить эффективным инструментом планирования для создания условий сбалансированного развития общества, привлекательного облика городов, красивых городских ландшафтов или доступного жилья. Результатом обычного зонирования является смесь "лоскутных ковриков" - районов, где допускается только один вид использования земель и частных анклавов, имеющих минимальные связи общественного транспорта, минимальные пешеходные и визуальные связи с прилегающими зонами. Обычное зонирование подвергается критике, потому что разграничивает виды использования земель, уменьшает плотность застройки и увеличивает площадь земли, предназначенной для проезда автомобилей*(509).

Евклидово зонирование отдает предпочтение строгому разграничению земли на районы низкоэтажной застройки, которые используются для единственной цели. Такие ограничения по использованию земли представляют собой существенное отклонение от способа, на основе которого строились города в начале XX в., и который широко применялся. В результате американский ландшафт стал фрагментарным, разделенным границами районов зонирования, а места, где люди живут и где работают, находятся далеко друг от друга.

Евклидово зонирование, которое было попыткой примирить вступающие в противоречие между собой, конкурирующие виды использования земель в городах, в действительности обострило такого рода проблемы. В связи с этим сейчас предпринимаются попытки выработать принципы новой урбанистической политики, которая акцентирует свое внимание на внешнем облике и архитектурном качестве городской и пригородной окружающей среды.

Особое значение имеет eminent domain - право изъятия частной собственности для публичного использования. Пятая поправка к Конституции США гласит: "Частная собственность не может быть изъята в целях публичного использования без справедливой компенсации". Право eminent domain принадлежит каждому независимому государству. Оно не требует конституционного признания, оно является атрибутом суверенитета*(510).

В решении по делу Kohl v. United States*(511) суд признал, что это право является необходимым как для деятельности национального Правительства, так и для каждого штата. Возможность использования данного права ограничена полномочиями, предоставляемыми Конституцией США. Прерогатива национального Правительства не может быть ни расширена, ни сужена штатом. Если возникает необходимость использования земель для публичных целей в штате, то Конгресс может узаконить такое изъятие путем принятия решений судами штата с его согласия или федеральными судами без какого-либо согласия штата или с ним*(512). Сначала утверждение о том, что норма о due process*(513) (надлежащей правовой процедуре) наделила собственников такими же мерами защиты против штатов, как и пятая поправка в отношении федерального Правительства, было отвергнуто*(514). Однако позднее суды не согласились с положением о том, что размер компенсации в случае изъятия имущества штатом является исключительно вопросом, регулируемым законодательством штата.

Право изъятия частной собственности для публичного использования является неотъемлемым полномочием органов власти, оно может осуществляться только на основе законодательства или путем делегирования статутных полномочий другому органу власти. Это право может быть также делегировано частным корпорациям, занимающимся строительством публичных коммерческих сооружений, железных дорог, мостов.

Требование о справедливой компенсации является необходимым условием изъятия частной собственности для использования ее в публичных целях. Суды давно признали принцип, согласно которому лишение кого-либо имущества является нарушением этой гарантии, если штат изымает собственность для какой-либо иной цели, чем для публичного использования*(515).

Современная концепция понятия "публичного использования" приравнивает ее к полицейским полномочиям (police power), связанным с публичными интересами. В 1945 г. Конгресс США принял Акт "О перестройке старых районов Округа Колумбия", целью которого было определить и перестроить пришедшие в упадок районы в Вашингтон, для того чтобы сделать город красивым. Было образовано Земельное агентство по перестройке старых районов округа Колумбия, которое было наделено полномочиями изъятия земель для целей публичного использования.

В решении Верховного суда США по делу Berman v. Parker*(516) был отклонен иск Бермана - владельца магазина в доме, который был предназначен к сносу, о признании незаконным плана перестройки старых районов в округе Колумбия на основании того, что округ использовал право изъятия частной собственности с нарушением принципов надлежащей правовой процедуры и just compensation (справедливой компенсации). Суд пришел к выводу о том, что пятая поправка к Конституции США не ограничивает полномочия Конгресса по изъятию частной собственности за справедливую компенсацию для определенных целей: "Если те, кто управляет округом Колумбия, решают, что столица нации должна быть красивой и безопасной, то в пятой поправке нет ничего такого, что могло бы этому препятствовать". В решении суда также было отмечено: нельзя определить сферу или ограничения полномочия police power, потому что такое определение является естественным результатом законотворчества, связанного с целями деятельности органов власти. Общественная безопасность, охрана здоровья населения, мораль, мир и спокойствие, право и порядок - это традиционные сферы и цели применения данного полномочия. Право изъятия частной собственности непосредственно является целью и средством решения этих вопросов.

Вопрос о том, является ли предполагаемое использование изъятого имущества использованием в публичных целях, этот очень важный вопрос, который решает суд. Первоначально суды считали, что термин "публичное использование" было синонимом термина "использование имущества обществом". Если на лицо, в интересах которого изымалось имущество, не возлагалась обязанность предоставить обществу непосредственно право пользоваться и извлекать пользу от изъятого имущества, то такое изъятие считалось незаконным. Но такая точка зрения была отвергнута*(517).

Основной спор по поводу понятия "публичное использование" в пятой поправке к Конституции США заключается в том, когда и при каких обстоятельствах государство может использовать право изъятия частной собственности в интересах частного лица в качестве публичного использования. Есть точка зрения, согласно которой изъятие требует признания публичного права собственности на изъятое имущество или публичного доступа к этому имуществу, например в случаях строительства почтового отделения, аэропорта, автомагистрали. Традиционно право изъятия использовалось, чтобы содействовать развитию транспорта, водоснабжения и тому подобным целям, созданию общественных парков, охране мест, представляющих исторический интерес, и др.

Противоположное мнение заключается в том, что изъятие может быть справедливым для любого частного использования, когда изъятие служит общей публичной пользе. Согласно этому мнению, изъятие может быть законным в случае наделения частного лица правом изъятия для того, чтобы осуществить застройку земли, построить фабрику или даже казино. Считается, что термины "публичный интерес", "публичное благополучие" более правильны, чем "публичное использование".

Такой подход был применен в решении суда по делу Hawaii Housing Authority v. Midkliff*(518). В 1967 г. был принят Акт "О земельной реформе штата Гавайи". Принятие этого Акта было связано с тем, что федеральное Правительство и Правительство штата владели около 49% всех земель, а около 47% земель штата находилось в собственности 72 частных землевладельцев. Законодательный орган штата принял этот Акт, для того чтобы уменьшить концентрацию земельной собственности у этих землевладельцев, а затем продать эти земли их арендаторам. Акт применил метод перераспределения права собственности на землю, который предусматривал изъятие титула у арендодателей - собственников земли и передачу его арендаторам. Суд вынес решение, что принцип публичного использования не препятствует штату Гавайи изъять земли за справедливую компенсацию в целях уменьшения монопольного владения землей. Отметив, что Акт штата Гавайи был обоснованно связан с публичными целями, суд аргументировал свою позицию тем, что "споры относительно мудрости изъятия" были обоснованы законодательным органом, а не федеральными судами. Суд также пришел к выводу, что передача изъятого имущества частным лицам не противоречит закону.

В соответствии с этой точкой зрения Верховный суд США, как и нижестоящие федеральные суды и суды штатов признали большое число частных проектов соответствующими требованию публичного использования, позволяя тем самым частным застройщикам получать прибыль от изъятия*(519). Результатом этого явилось резкое увеличение числа случаев изъятия в интересах частных лиц. Например, в штате Флорида на Ривьере Бич в результате проекта перестройки жилых кварталов стоимостью 1 млрд. 250 млн. долл. были снесены 1,7 тыс. домов, в которых проживали 5 тыс. человек и находились 300 офисных зданий. В городе Сан Хосе в штате Калифорния одна десятая часть общей территории города, на которой проживала треть населения города, подлежала изъятию.

Грубейшим нарушением закона был случай, когда дом одной семьи был изъят для строительства гольф-клуба. Вместо того чтобы снести дом этой семьи, его реконструировали. В нем были размещены квартиры для проживания управляющих гольф-клуба. Такое решение суд признал в качестве публичного использования*(520).

Poletown Neighbourhood v. City of Detroit*(521) является одним из самых важных судебных дел, рассмотренных судами штатов, в котором дается определение понятия "публичное использование" в настоящее время. Город Детройт использовал право изъятия частной собственности, чтобы изъять имущество в целом районе для строительства нового завода компании "Дженерал Моторс". Домовладельцы, предъявив иск, аргументировали свою позицию тем, что такое изъятие представляет собой неконституционное частное изъятие, потому что непосредственным и главным получателем выгоды от этого была компания "Дженерал Моторс". Верховный суд штата Мичиган, однако, признал законным изъятие, прейдя к выводу, что понятия "публичное использование" и "публичная цель" могут использоваться взаимозаменяемо. Суд решил, что "даже несмотря на то что пользу от изъятия получает только частное лицо", использование муниципалитетом права eminent domain, для того чтобы снизить уровень безработицы и оживить местную экономику, представляют собой две "существенные публичные цели".

Несколько позднее Верховный суд штата Мичиган вынес иное решение по делу County of Wayne v. Hathcock*(522). Охарактеризовав решение по делу Poletown как "радикальное отступление от конституционных принципов", суд отверг утверждения, что "намерения частного юридического лица получить прибыль было "публичным использованием" как основание для конституционного изъятия, поскольку стремление юридического лица максимально увеличить свою прибыль содействует оздоровлению экономики". В результате суд вынес решение, что изъятие 1,3 тыс. акров частных земель для строительства бизнес и технологического парков, которыми будут владеть и контролировать частные лица, было не соответствующим Конституции штата Мичиган.

Возможность Верховного суда США оценить принцип "публичного использования" представилась в деле Kelo v. City of New London*(523). Город Нью-Лондон*(524) делегировал свои полномочия по изъятию частной собственности строительной компании, которая обязалась оживить экономику города и его прибрежные районы. Строительная компания решила снести более 90 домов и небольших офисных зданий, с тем чтобы на их месте построить частные офисные здания и отель на берегу реки. После того, как семь домовладельцев отказались продать свое имущество, корпорация приобрела титул на землю на основании делегированного ей права eminent domain. Городские власти утверждали, что изъятие было законным, так как город переживал экономический спад уже в течение 30 лет, были сокращены 1,9 тыс. бюджетных рабочих мест и нет иных способов увеличить сбор налогов, необходимых для содержания школ и работы городских служб. Итогом судебного разбирательства стало решение Верховного суда США, который признал законным решение нижестоящих судов об изъятии, поскольку изъятие земли для целей экономического развития соответствует принципу публичного использования.

При осуществлении права изъятия лицу, чье имущество изъято, должна быть выплачена адекватная компенсация. Пятая поправка к Конституции США гарантирует, что частная собственность не может быть изъята для публичного использования без справедливой компенсации. Поправка ограничивает правительство заставлять отдельных людей нести публичное бремя, которое по справедливости должно возлагаться на общество в целом*(525). Справедливой компенсацией, которую требует Конституция, является то, что составляет полный и исчерпывающий эквивалент изъятого имущества*(526). Таким общим эквивалентом является рыночная стоимость имущества, т.е. сколько покупатель, желающий купить, заплатил бы продавцу, который хочет продать*(527). В решении по делу United States v. 50 Acres of Land Верховный суд США указал, что справедливая компенсация обычно должна определяться "рыночной стоимостью имущества в момент изъятия, и она должна быть одновременно выплачена в денежном выражении"*(528).