1. Административно-территориальное деление и административно-территориальное устройство субъектов РФ: понятие и принципы
2. Виды административно-территориальных единиц. Закрытые
административно-территориальные образования. Административно-территориальные единицы с особым статусом.
3. Порядок изменения административно-территориального деления субъектов РФ.
4. Правовое регулирование географических наименований в РФ.
Административно-территориальное устройство – один из немногих институтов отечественного конституционного права, переживающих «кризис становления», с большим трудом отыскивающих себе место в правовой системе и политической практике. Традиционно под административно–территориальным делением (базовым понятием для
института административно-территориального устройства) в отечественной науке государственного права понималось разделение территории государства на составные части, служащие территориальными пределами юрисдикции для местных органов власти общей компетенции.
|
|
В советский период административно-территориальные единицы являлись территориальными пределами юрисдикции для местных органов государственной власти и управления – местных Советов и исполнительных комитетов Советов.
Законом СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», создавшим правовую основу для местного самоуправления, было установлено, что местное
самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц (часть 2 статьи 2). Изменениями, внесенными III Съездом народных депутатов РСФСР в статьи 137 и 138 Конституции РСФСР, местные Советы народных депутатов – районные, городские, районные в городе, сельские, поселковые – были выведены из единой
системы органов государственной власти. Таким образом,
административно-территориальные единицы, за исключением непосредственно входящих в состав РСФСР (краев, областей, автономных областей, автономных округов), стали являться территориальными пределами юрисдикции для органов местного самоуправления. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» сохранил это положение.
Принятие Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало новому периоду развития института административно-территориального устройства. Это связано с тем, что для обозначения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, вместо ранее применяемого термина «административно-
|
|
территориальное образование» стал использоваться термин
«муниципальное образование», а вместо конкретных видов административно-территориальных единиц – районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов – введены городские, сельские поселения и иные виды муниципальных образований.
В связи с этим перед региональным законодателем, к ведению которого были отнесены как вопросы административно-территориального устройства, так и территориальной организации местного самоуправления, встала задача поиска их верного соотношения.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» проблема определения места института административно-территориального устройства в правовой системе Российской Федерации встала еще более остро.
Федеральный законодатель детально урегулировал вопросы территориальной организации местного самоуправления, отнеся к компетенции субъектов Федерации только применение законодательства.
Практически одновременно с принятием Закона проводилась административная реформа, одним из направлений которой было разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате данного разграничения в ведение субъектов Федерации было отнесено ограниченное число полномочий, характер которых не предполагает создания территориальных органов на местах. В условиях существования двухуровневой системы организации местного самоуправления и допустимости делегирования государственных полномочий муниципальным образованиям, непосредственно входящим в состав субъекта Федерации – муниципальным районам и городским округам – практически исчезли основания для создания таких органов государственной власти. Следовательно, возможность проведения в законодательстве субъекта Федерации идеи территориального разведения
административно-территориального устройства и территориальной
организации местного самоуправления стала носить скорее гипотетический, нежели реальный характер.
Однако в ряде субъектов Федерации от данного варианта соотношения рассматриваемых институтов полностью не отказались. Так,
в Белгородской области выделяется административно-территориальное устройство Белгородской области и административно-территориальное устройство муниципальных образований Белгородской области. Административно-территориальные единицы Белгородской области – это части территории Белгородской области, в пределах которых могут быть
созданы территориальные органы исполнительных органов государственной власти Белгородской области и иных государственных органов Белгородской области, а также посредством указания на границы которых осуществляются функции федеральных органов государственной власти, в том числе определяется юрисдикция районных судов, осуществляется кадастровое деление территории Российской Федерации, определяется место нахождения объектов недвижимого имущества, место жительства или пребывания физических лиц, место нахождения
юридических лиц. Административно-территориальные единицы муниципального образования – это части территории муниципального образования, в пределах которых функционируют территориальные органы администрации соответствующего муниципального образования в соответствии со структурой его администрации. Таким образом,
административно–территориальное деление несводимо к муниципально-территориальному, каждый вид устанавливает пределы юрисдикции для разных органов власти. При этом, однако, не исключено совпадение границ административно-территориальных единиц области с границами муниципальных образований, а фактически именно это и происходит (исключение лишь – административно-территориальные единицы муниципальных образований).
|
|
В Красноярском крае в законодательстве об административно-территориальном устройстве заложены сходные положения о предназначении административно-территориального устройства для эффективного функционирования государственного управления, в отличие от муниципально-территориального деления, предназначенного для целей
осуществления местного самоуправления. Однако при этом территориальная связь одного территориального деления с другим обозначена явно: административно- территориальное устройство основано на принципе взаимосвязи административно-территориального устройства с муниципально-территориальным делением края. Это выражается в том, что в отношении административно-территориальных единиц установлено соответствие административных границ границам соответствующих им муниципальных образований (исключение – городские районы в краевых городах, которые, по сути, являются административно-территориальными единицами муниципальных образований – городских округов).
В большинстве же субъектов Федерации административно-
территориальное деление прямо сведено к муниципально-территориальному. Например, в Амурской области административно-
территориальная единица определяется как | муниципальное | образование | ||
области, | имеющее | установленные | нормативными | правовыми |
актами | название, статус, границы и | административный центр. | ||
Другой вариант – в законодательстве дается широкое понятие административно-территориального устройства, предполагающее его использование для целей государственного управления и осуществления
|
|
местного самоуправления. Например, в Республике Тыва административно-территориальное устройство – это территориальная организация Республики Тыва, представляющая собой систему административно-территориальных единиц Республики Тыва и территориальных единиц Республики Тыва, установленная для осуществления функций государственного управления и местного
самоуправления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры. При этом границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований
единые, поскольку административно-территориальное устройство устанавливается и изменяется с учетом муниципально-территориального деления республики.
Таким образом, в настоящий момент существует три основных
подхода (с некоторыми вариациями) к позиционированию административно-территориального устройства в системе права, но в конечном итоге все они предполагают совпадение границ муниципальных образований и соответствующих им административно-территориальных образований. В связи с этой тождественностью территорий возникают закономерные вопросы: есть ли в существующем нормативном разведении институтов, регламентирующих вопросы территориального деления
субъектов Федерации, практическое значение и допустимо ли использование в нормативных конструкциях идеи несводимости административно-территориального устройства к территориальной организации местного самоуправления. Студентам предлагается подумать над этими вопросами и совместно обсудить проблемы поиска оптимальной модели соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления на семинарском занятии.
При изучении второго и третьего вопросов следует обратиться к законодательству субъектов Федерации: Конституциям (Уставам) и законам об административно-территориальном устройстве (в частности, к Уставу Красноярского края и Закону края «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края», а также изучить Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».
По последнему вопросу необходимо ознакомиться с Федеральным
законом от 18 декабря 1997 г. № | 152-ФЗ | «О наименованиях |
географических объектов». |
Задания для самостоятельного выполнения и последующего разбора на семинарском занятии:
1. Сравните понятие и принципы административно-территориального устройства по законодательству Красноярского края, республики Тыва и Амурской области.
2. Сравните элементы статуса административно-территориальных единиц с особым статусом по Уставам Красноярского края, Иркутской области, Пермского края, Забайкальского края и Камчатского края.
Юридические источники:
1. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ.
2. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007)
3. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской
области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ.
4. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ.
5. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006).
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2010).
7. О наименованиях географических объектов: Федеральный закон от 18.12.1997 № 152-ФЗ (ред. от 27.10.2008).
130
8. О закрытом административно-территориальном образовании: Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 (ред. 27.12.2009).
9. Устав Иркутской области от 17.04.2009 г. // http://constitution.garant.ru/region/ustav_irkut/.
10. Устав Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 11.02.2009 № 125-ЗЗК // http://constitution.garant.ru/region/ustav_zabaikal/.
11. Устав Камчатского края от 04.12.2008 № 141 // http://constitution.garant.ru/region/ustav_kamchat/.
12. Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (ред. от
10.06.2010).
13. Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК // http://constitution.garant.ru/region/ustav_perm/.
14. Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва: Конституционный закон Республики Тыва от 12.12.2010 № 1054 ВХ-I // http://docs.cntd.ru/document/453114348.
15. О государственной поддержке развития поселка городского типа Агинское - административного центра Агинского Бурятского округа Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 11.03.2010 № 472-ЗЗК.
16. Об административно-территориальном устройстве Красноярского края: Закон Красноярского края от 10.06.2010 № 10-4763.
17. О перечне административно-территориальных единиц и территориальных единиц Красноярского края: Закон Красноярского края от 10.06.2010 № 10-4765.
18. Закон Пермского края от 07.10.2009 № 502-ПК О гербе Коми-Пермяцкого округа Пермского края.
19. Закон Пермского края от 07.10.2009 № 501-ПК О флаге Коми-Пермяцкого округа Пермского края.
20. Об административно-территориальном устройстве Белгородской области: Закон Белгородской области от 15.12.2008 № 248.
21. О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области: Закон Амурской области от 23.12.2005 № 127–ОЗ (ред. от 04.03.2009).
22. Об образовании Собрания представителей Агинского
Бурятского округа: Постановление Законодательного Собрания
Забайкальского края от 15.04.2009 № 128.
23. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (утратил силу).
24. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (принята ВС РСФСР 12.04.1978) (утратила силу).
25. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 09.04.1990 (утратил силу).
26. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: Закон РСФСР от 24.05.1991 № 1329-1 (утратил силу).
27. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 (утратил силу).
Дополнительная научная литература:
1. Гейн Е.А., Матейкович М.С. Проблемы конституционно-правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов. – Тюмень, 2009.
2. Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. – Омск. 2001.
3. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. – М., 2005.
4. Саламаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. – Челябинск, 1996.
5. Саламаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). – М.,
1995.