Контрольные вопросы и задания

1. Назовите основные функции законодательных органов.

2. Каков порядок формирования Совета Федерации?

3. Каков порядок формирования Государственной Думы?

4. Какие изменения произошли в порядке проведения выборов Государственной Думы в 2007 г. и в 2016 г.?

5. Кто может быть членом Совета Федерации?

6. Кто может быть депутатом Государственной Думы?

7. Какова структура Совета Федерации?

8. Какова структура Государственной Думы?

9. Назовите основные полномочия Совета Федерации, основные полномочия Государственной Думы.

Тема 15. Законодательный процесс и статус депутатов в России

Учебные цели: Уяснение сущности и содержания законодательногопроцесса, особенностей принятия различных видов федеральных законов.конституционно-правового статуса депутатов, форм и гарантий их деятельности.

 

План

15. 1. Законодательный процесс в Российской Федерации

15. 2. Конституционно-правовой статус депутатов

 

15. 1. Законодательный процесс в Российской Федерации

 

Законодательный процесс — это форма государственной деятельности специально предназначенных органов государственной власти по возведению общеобязательной воли народа в закон. Порядок законодательного процесса в Российской Федерации закреплен в Конституции Российской Федерации, регламентах палат Федерального Собрания, в соответствующих федеральных законах. Результатом законодательной деятельности могут быть различные виды законодательных актов.

Законы в широком смысле слова — это нормативные правовые акты, установленные государством общеобязательные правила поведения. В узком смысле слова или в юридическом смысле закон — это нормативный акт, принятый высшим представительным (законодательным) органом государственной власти или в порядке референдума и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

В Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, федеральные законы, в том числе кодексы, законы Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию, законы субъектов Федерации, а также продолжают действовать некоторые законы СССР, РСФСР и Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Силу закона приобретают также договоры, ратифицированные законодательным органом.

Федеральные законы принимаются и одобряются палатами Федерального Собрания, подписываются и обнародуются Президентом Российской Федерации и выражают волю всего народа Российской Федерации.

К основным стадиям законодательного процесса относятся: реализация права законодательной инициативы; предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах Государственной Думы; рассмотрение законопроекта Думой в трех чтениях и его принятие; рассмотрение и одобрение принятого Думой закона Советом Федерации; особая стадия — преодоление разногласий, возникающих между Советом Федерации и Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятого Думой закона; подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации; особая стадия — повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом, в Думе и Совете Федерации.

1-я стадия. Законодательный процесс начинается с реализации конституционного права законодательной инициативы. Оно принадлежит: Президенту Российской Федерации; Совету Федерации; сенаторам Российской Федерации; депутатам Государственной Думы; Правительству Российской Федерации; законодательным органам субъектов Российской Федерации, а также высшим судам Российской Федерации по вопросам их ведения.

2-я стадия. Совет Государственной Думы направляет законопроект в один или несколько комитетов для предварительного рассмотрения. Один из них назначается ответственным. Законопроект направляется также для подготовки и представления отзывов, предложенийи замечаний в комитеты, комиссии и депутатские объединения Государственной Думы, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, Общественную палату, в высшие суды РФ (по вопросам их ведения), в субъекты Российской Федерации (по предметам совместного ведения).

Субъект права законодательной инициативы имеет право изменить текст законопроекта или отозвать его.

В итоге законопроект направляется в Совет Государственной Думы, который может вернуть его на доработку, направить в другой комитет или вынести на пленарное заседание Думы.

3-я стадия. Государственная Дума рассматривает законопроект поочередно в трех чтениях.

В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка его концепции. Возможные решения: принять закон в первом чтении и направить его в Совет Федерации (минуя второе и третье чтения); отклонить законопроект; принять законопроект и продолжить над ним работу в Думе во втором и третьем чтениях.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет Думы изучает и обобщает все поправки и предложения к законопроекту в виде таблицы поправок с рекомендациями принять поправку или отклонить.

Во втором чтении обсуждаются внесённые поправки, возможно обсуждение каждой поправки в отдельности и постатейное голосование. В результате голосования Дума принимает законопроект во втором чтении или отклоняет его. Принятый законопроект снова направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления аппарата Думы возможных внутренних противоречий и редакционной правки.

Совет Государственной Думы выносит отредактированный законопроект на рассмотрение в третьем чтении, в котором не допускаются внесение поправок и обсуждение отдельных его частей. Законопроект принимается большинством голосов от общего числа депутатов или отклоняется. как исключение, закон по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, может быть возвращен к процедуре второго чтения.

4-я стадия — рассмотрение законопроекта в Совете Федерации. Текст закона, принятого Думой, в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. Обязательному рассмотрению вСовете Федерации подлежат принятые Думой законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира; все федеральные конституционные законы, а также (по Регламенту СФ) законы по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов[13].

Совет Федерации большинством голосов принимает решение: одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения решение также принимается большинством голосов: одобрить или отклонить закон, принятый Думой.

Если же закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, то Председатель Совета Федерации принимает решение не вносить закон на рассмотрение палаты, и закон считается одобренным. Но Председатель может и включить в повестку дня закон на рассмотрение палаты. Это решение может быть обусловлено требованием Президента, Правительства или, по крайней мере, двух членов палаты, представляющих один субъект Российской Федерации.

При рассмотрении такого закона Советом Федерации решение также принимается большинством голосов: или одобрить закон, или отклонить его. При этом Совет Федерации должен предложить свою редакцию отклоненных частей закона.

Закон, одобренный Советом Федерации, а также закон, не рассмотренный Советом Федерации в течение 14 дней и считающийся одобренным Советом Федерации, направляется в течение пяти дней Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Если закон отклонен, то постановление направляется в Думу, и с этого момента начинается особая стадия законодательного процесса по преодолению разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой. Возражения Совета Федерации рассматриваются в соответствующем комитете Думы. Для преодоления разногласий может быть создана согласительная комиссия, которая вырабатывает взаимоприемлемый текст закона для повторного рассмотрения на заседании Думы. Если Дума принимает большинством голосов закон в редакции согласительной комиссии, закон снова направляется в Совет Федерации.

Если же Дума не приняла предложения согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, то она может поставить на голосование закон в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Думы. Принятый в таком порядке закон в течение пяти дней, минуя Совет Федерации, направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Государственная Дума большинством голосов может снять с повторного рассмотрения закон и вернуть его авторам.

На 5-й стадии все федеральные законы, принятые Федеральным Собранием, для вступления их в силу должны быть подписаны Президентом Российской Федерации в течение 14 дней. Все федеральные законы в течение 7 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию. Официальным опубликованием федеральных законов считается первая публикация их полных текстов в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). 

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, или в законе может быть предусмотрен иной порядок: со дня официального опубликования; с конкретной даты, указанной в законе. Причем отдельные части закона могут иметь разные сроки вступления их в силу. Рассматриваемая стадия принятия закона является завершающей, если Президент подписал закон.

Но Президент Российской Федерации имеет право отлагательного вето [14]. В случае отклонения закона Президентом Российской Федерации начинается особая стадия — повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом Российской Федерации.

Закон направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет или специально созданную комиссию для выработки рекомендаций. В результате Дума может принять решение: согласиться с предложением Президента и одобрить закон в редакции, предложенной Президентом, или согласиться с Президентом о нецелесообразности принятия закона; преодолеть вето Президента — принять повторно закон в ранее принятой редакции большинством в две трети голосов[15]. Однако, если предложения Президента оказались неприемлемыми для депутатов Думы и сенаторов Российской Федерации, и в то же время закон не смог собрать требуемых двух третей голосов, закон считается отклоненным Президентом РФ

Но если федеральный закон, отклоненный Президентом, при повторном рассмотрении в прежней редакции будет принят Думой и одобрен Советом Федерации двумя третями голосов, то он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. Однако поправка к статье 107 Конституции РФ дает Президенту РФ еще один шанс окончательно отклонить этот закон.

Если Президент РФ в течение семи дней обратится в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности законопроекта, не подписанного Президентом РФ и соответственно не обнародованного, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом. В этом случае, если Конституционный Суд подтвердит конституционность этого законопроекта, то Президент РФ подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом соответствующего решения. Если же Конституционный Суд не подтвердит его конституционность, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания (и далее – автору).

 Президент Российской Федерации в соответствии с постановлением Конституционного Суда может возвращать законы по процедурным мотивам, при этом они не считаются отклоненными Президентом.

Федеральные конституционные законы принимаются в том же порядке, что и все федеральные законы, но с определенной спецификой. Федеральный конституционный закон может быть принят только по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации: о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта; об изменении статуса субъекта Российской Федерации; о чрезвычайном и военном положении; о государственных флаге, гербе, гимне; о референдуме; об Уполномоченном по правам человека; о Правительстве Российской Федерации; о судебной системе; о высших судах; о Конституционном Собрании. Закон считается одобренным Государственной Думой, если за него проголосовало не менее двух третей депутатов. А для одобрения его Советом Федерации необходимо три четверти голосов. После этого закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Президент при этом не имеет права отлагательного вето. Однако и в данном случае Президент РФ до подписания и обнародования законопроекта имеет право обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого документа. И также, если Конституционный Суд не подтвердит его конституционность, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания.

В порядке принятия федерального конституционного закона принимается и закон Российской Федерации о поправках к главам 3–8 Конституции Российской Федерации. При этом порядок принятия закона дополняется процедурой одобрения его законодательными органами не менее двух третей субъектов Федерации. Принятие Закона «О поправке к Конституции Российской Федерации», в 2020 г., было дополнено процедурой всенародного голосования (не референдума!), которое состоялось 1 июля 2020 г., что, естественно, повысило легитимность этого закона.

Таким образом, Конституция РФ и регламенты Совета Федерации и Государственной Думы чётко определяют порядок принятия федеральных законов, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации. В законодательном процессе принимают непосредственное участие палаты Федерального Собрания, их комитеты, Президент РФ, а также Правительство РФ и другие субъекты права законодательной инициативы.

15.2. Конституционно-правовой
статус депутатов

 Статус депутатов Государственной Думы и сенаторов Российской Федерации одинаков и определяется Конституцией Российской Федерации и федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ, ред. от 03.07.2016, Рос. газ. от 06.07.1999 г.

Статус депутата Государственной Думы (а также сенатора Российской Федерации) — это правовое положение депутата, совокупность его прав, обязанностей и ответственности, а также гарантий его деятельности, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными актами.

Депутат Государственной Думы — это избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия. Депутат — главная фигура в представительном органе власти. Депутаты обладают специальной правоспособностью, установленной законодательством. В советский период депутатский мандат носил императивный характер, т.е. депутат обязан был выполнять волю народа, выраженную в наказах избирателей и нести ответственность за свои действия. Он мог быть досрочно отозван своими избирателями. В Российской Федерации депутат Государственной Думы обладает свободным мандатом, в своей деятельности он руководствуется общегосударственными интересами с учетом запросов населения избирательного округа и интересов партии или депутатского объединения, в котором он состоит. Однако в 2005 г. в федеральный закон была введена норма о том, что в случае выхода депутата из состава фракции (или его исключения из состава фракции), его полномочия прекращаются досрочно. В этой ситуации «свобода» мандата была урезана. В последнее время в практике депутатской деятельности всё чаще используются наказы избирателей, которые также урезают «свободу» мандата.

Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом, и прекращаются со дня начала работы Государственной Думы нового созыва.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях: письменного заявления о сложении своих полномочий; несоблюдения требований Федерального закона о статусе депутата (утрата российского гражданства; приобретение иностранного гражданства; открытия (наличия) счетов (вкладов) в иностранных банках, в т.ч. членами семьи; занятие предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности); вступления в законную силу обвинительного приговора суда; а также в связи с роспуском Государственной Думы и др.

Решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий.

Сенатор Российской Федерации —

- это назначенный (избранный) представитель от субъекта Российской Федерации,

- Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки,

- а также назначенный Президентом Российской Федерации представитель Российской Федерации, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия.

В отличие от депутата сенатор Российской Федерации избирается (назначается) конкретным органом государственной власти. Формально он обязан руководствоваться интересами своего региона и нести ответственность за нарушение этих интересов, в т.ч. в форме досрочного прекращения его полномочий. Так в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации…» была статья о том, что полномочия члена Совета Федерации могли быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществлялось его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Однако в 2012 г. эта норма была исключена из закона. В то же время в 2014 г. в Конституцию РФ была внесена поправка, в соответствии с которой Президент РФ «назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации».

 Решение о прекращении полномочий сенатора Российской Федерации оформляется постановлением Совета Федерации, в котором определяется день прекращения его полномочий.

Формы депутатской деятельности определяются правами и обязанностями депутата, которые служат средством выполнения поставленных перед ним задач. В представительном органе — это участие в заседаниях палаты; участие в совместных заседаниях палат; участие в работе комитетов и комиссий; участие в работе депутатских объединений; участие в парламентских слушаниях; участие в выполнении поручений палаты; внесение законопроектов; внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации (в составе группы численностью не менее одной пятой депутатов Государственной Думы); внесение парламентского, депутатского запросов; обращение с вопросом к члену Правительства; обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан; другие формы, предусмотренные Конституцией, законами, регламентами. Участие депутата в заседаниях палаты является его правом и одновременно обязанностью.

Депутат Государственной Думы имеет право избирать и быть избранным в различные комитеты и комиссии, образуемые палатой; предлагать вопросы для рассмотрения, вносить предложения по повестке дня, порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов; участвовать в прениях, задавать вопросы, давать справки, вносить проекты решений, поправки к ним; вносить предложения по персональному составу создаваемых палатой комитетов и комиссий, по кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Государственной Думой, присутствовать на любом заседании Совета Федерации. Аналогичные права имеют сенаторы Российской Федерации.

Парламентский запрос принимается от имени Государственной Думы на заседании палаты большинством голосов. В отличие от него депутатский запрос направляется от имени депутата (группы депутатов) самостоятельно и не требует его оглашения на заседании палаты.

Формы работы депутатов с избирателями: для работы с избирателями депутатам ежемесячно в соответствии с Регламентом предоставляется время. Как правило, для этого предназначается одна неделя каждого месяца во время сессии, а в период проведения выборов Думы нового созыва – две недели каждого месяца. Для выполнения депутатских полномочий в субъекте Российской Федерации ему предоставляется служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, связью, а также служебный транспорт.

Депутаты поддерживают связь с избирателями своего региона в субъекте (или субъектах) Российской Федерации, от которого они были избраны в Думу; рассматривают обращения избирателей; ведут прием граждан; вносят предложения в соответствующие органы государственной власти, местного самоуправления и общественные объединения; информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними и через СМИ.

Депутаты Думы на территории региональной группы, от которой они избраны, вправе участвовать с совещательным голосом в работе местных представительных органов, а в некоторых регионах они имеют право законодательной инициативы.

В период заседаний Государственной Думы депутаты рассматривают поступающие предложения, заявления и жалобы избирателей, могут осуществлять прием избирателей в приемной Государственной Думы.

Сенаторы Российской Федерации, избранные (назначенные) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, также имеют возможность работать в своем субъекте Федерации, для чего им ежемесячно предоставляется до 10 дней, но закон «О статусе…» не регламентирует формы их работы с населением субъекта РФ.

Возлагая на депутатов сложные обязанности по управлению государством, закон наделяет их специальной правоспособностью и предоставляет необходимые для этого условия, что является важнейшими гарантиями их депутатской деятельности.

Гарантиями деятельности депутатов, во-первых, являются упомянутые выше права, связанные с деятельностью в представительном органе. Важнейшей гарантией является депутатская неприкосновенность в течение всего срока полномочий: депутаты Государственной Думы и сенаторы Российской Федерации не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, они не несут ответственности за политические позиции и высказывания. Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, транспортные средства, переписку, средства связи, документы. Однако в соответствии с постановлением Конституционного Суда и положениями федерального закона это касается лишь действий, связанных с осуществлением ими своих полномочий депутата Думы. В случае возбуждения уголовного дела Генеральный прокурор обязан внести в Думу представление о лишении депутата неприкосновенности. Без согласия Думы дело не может быть передано в суд. Депутатская неприкосновенность распространяется также на всех сенаторов Российской Федерации. Вопрос о лишении неприкосновенности сенатора также по представлению Генерального прокурора решает Совет Федерации.

Важными условиями для осуществления депутатских полномочий являются социальные гарантии. Депутаты Государственной Думы и сенаторы Российской Федерации работают на профессиональной постоянной основе и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. В связи с этим они имеют материальное обеспечение и социальные гарантии на уровне федеральных министров. Во-первых, это — ежемесячная зарплата и иные денежные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере двухмесячной зарплаты. При уходе на пенсию депутаты и сенаторы получают ежемесячную доплату к государственной пенсии в таком размере, чтобы общая сумма пенсии не превышала 75 % депутатского оклада. Они имеют право на государственное страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу, а также страхование на случай заболевания или потери трудоспособности. Депутаты имеют гарантии трудовых прав: по окончании депутатских полномочий им предоставляется прежняя работа или, с их согласия, равноценная. В случае роспуска Думы депутат получает единовременное пособие в размере трехмесячного оклада. Работа в Государственной Думе засчитывается в стаж федеральной государственной службы. Депутатам и членам их семей предоставляется медицинское и санаторно-курортное обслуживание, а для депутатов, не имеющих жилой площади в Москве, предусматривается жилищно-бытовое обеспечение и возмещение расходов, связанных с переездом в Москву.

Материально-техническое обеспечение депутатской деятельности: депутатам и сенаторам предоставляется служебное помещение с необходимой оргтехникой в Москве и в избирательном округе; служебная квартира в Москве; служебный транспорт и бесплатный проезд на всех видах транспорта (кроме такси); право бесплатного пользования правительственной и другими видами связи; право внеочередного поселения в гостиницу. Депутатам и сенаторам выдается дипломатический паспорт на весь срок их полномочий; ежемесячно возмещаются дополнительные расходы, связанные с осуществлением ими своих полномочий, в сумме пяти минимальных размеров оплаты труда (МРОТ).

Депутаты вправе иметь до пяти помощников, работающих по контракту, на содержание которых выделяется 165 064 руб. (без учёта территориальных надбавок и индексации в связи с инфляцией), а также до 40 помощников на общественных началах (без оплаты их услуг).

Таким образом, вопреки статье 19 Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что «все равны перед законом и судом», сенаторы Российской Федерации и депутаты Государственной Думы обладают специальной правоспособностью, включая депутатскую неприкосновенность, в соответствии с федеральным законом.