Государственные заказы как антикризисный инструмент поддержки бизнеса

Для выполнения политических и экономических функций государства, обеспечения непрерывности функционирования экономики в критических ситуациях (войн, катастроф, кризисов) и социальной поддержки населения необходима аккумуляция финансовых ресурсов государством на макроуровне и их эффективное использование. Эту важнейшую экономическую функцию государство выполняет на основе реализации адекватной фискальной политики. В условиях развивающегося кризиса в сфере налоговой составляющей фискальной политики с целью поддержки бизнеса реализуется стратегия снижения налогового бремени. Так, с 1 января 2009г. снижен на 4 % налог на прибыль, экспортная пошлина на нефть приведена в соответствие с отрицательной динамикой мировых цен. На региональном уровне также предпринимаются аналогичные меры – в Ростовской области снижен на 5% налог на вмененный доход для малых предприятий. Эти меры, к тому же дополняемые снижением экономической активности, вследствие чего прогнозируемый на 2009г. ВВП снижен с 51 до 41 трлн. руб., обусловливают дефицитное финансирование возросших по сравнению с 2008г. бюджетных расходов.

Экономический кризис требует не только корректировки механизмов мобилизации денежных средств в бюджет (повышается роль налоговых и др. государственных служб в увеличении собираемости различного рода штрафных санкций, например, на одно из оставшихся 6 работающих производственных предприятий Пролетарского района г. Ростова-на-Дону наложен штраф в размере 400тыс. руб. в связи с тем, что сведения о принятом на работу мигранте были представлены в течение не 3, а 14 дней), но и выбора направлений использования ограничивающихся бюджетных средств.

Современная экономика Россия, как и мировая экономика в целом, находится на кризисном этапе, обусловленном схлопыванием фондового рынка, прежде всего, рынка ипотечного кредитования в США. Политика бюджетных расходов в России строится на основе посткейнсианских идей, согласно которым государство играет активную роль в регулировании экономики, используя как бюджетные, так и кредитно-денежные регуляторы для борьбы с инфляцией и обеспечения долгосрочной сбалансированности экономики. В кейнсианской теории государственные расходы обладают мультипликационным воздействием на национальное производство, т.е. на рост ВВП (рисунок 1).

Рисунок 1 - Влияние государственных расходов на ВВП

Причем, государственные расходы обладают мультипликационным (множительным) эффектом:

(1), где

m _g - мультипликатор госрасходов, с - предельная склонность к потреблению, ∆G – прирост государственных расходов.

Величина мультипликатора госрасходов растет при наличии встроенных стабилизаторов (например, прогрессивного налогообложения):

m_g =1/1-с*(1-t) (2),

где t – налоговая ставка.

Государственные закупки оказывают значительное воздействие как на государственный бюджет и конечных потребителей, так и на развитие национального производства в целом. Особое значение государственные закупки приобретают в тех отраслях промышленности, которые находятся на полном государственном субсидировании, например, военно-космическая промышленность. С одной стороны, такие отрасли являются закрытыми от внешних воздействий, но при этом они крайне нуждаются в рыночных механизмах для более успешного и интенсивного развития. Поэтому организация госзаказа основе транспарентности и конкуренции является, например, единственным способом инновационного развития военно-космической отрасли, и других дотационных отраслей[75].

Поскольку «государственное антикризисное регулирование экономики – это процесс, посредством которого осуществляется воздействие государства на экономику с целью сокращения сроков и уменьшения глубины кризиса, а также преодоление его отрицательных социально-экономических последствий»[76], то в период экономического спада стимулирующая политика бюджетных расходов, как важнейший инструмент антикризисного регулирования, обеспечивается:

- увеличением государственных расходов;

- снижением налогов;

- сочетанием роста государственных расходов со снижением налогов.

В условиях современного финансового кризиса обострились следующие задачи бюджетной политики, потребовавшие принятия быстрых решений:

- стабилизация ситуации на финансовом рынке страны;

- решение острых социальных проблем поддержки занятости и малообеспеченных слоев населения;

- поддержка реального сектора в условиях рецессии[77].

Но в целом та или иная концепция бюджетных расходов определяется выбором общей стратегии развития. Из предлагаемых вариантов («Инерция» - стабильность механизмов и объемов перераспределения ресурсов с помощью государственного бюджета; «Рантье» - перераспределение с помощью государственного бюджета ресурсов для повышения жизненного уровня населения вне связи с динамикой факторов материального производства; «Мобилизация» - перераспределение ресурсов посредством государственного бюджета в пользу развития отраслей, позволяющих отвечать на различные угрозы)[78] наиболее вероятным представляется вариант «Мобилизация», поскольку в условиях кризиса государство мобилизует все ресурсы для стабилизации финансового, реального секторов экономики и обеспечения социальной защиты населения.

Бюджетный дефицит, с которым неизбежно столкнулись все государства мира, является, по словам Р. Коуза, обоюдоострой проблемой: его финансирование на основе денежной эмиссии неизбежно ведет к инфляции, с помощью неэмиссионных средств – к росту государственного долга. Наиболее опасной формой бюджетного дефицита является необеспеченное доходами финансирование антикризисных мер[79], что требуется принятия не только срочных экономических мер, но и соответствующих политических решений.

Следует отметить, что государственные бюджеты стран с развитой рыночной экономикой и до кризиса были дефицитными. Так, в 2007 г. бюджетный дефицит в США достиг 4,2% ВВП, Италии – 4,2 %, Японии – 6% ВВП. Из стран G8 профицит наблюдался лишь у России и Канады[80]. В условиях расширения мирового финансового кризиса в 2008-2009гг. дефициты госбюджетов развитых стран (первая волна кризиса), развивающихся (вторая волна) и слаборазвитых (третья волна) растут[81].

В России начальный этап рыночно-трансформационных преобразований, разрушивших командно-административную систему государственного управления доходами и расходами, обусловил стремительный рост бюджетного дефицита. В 1991 г. дефицит бюджета бывшего СССР достиг почти 20% ВВП. Когда в 1999 г. стало ясно, что основные задачи рыночных реформ решены, встали новые задачи – модернизации экономики, демократизации политической системы. Причем, речь идет о модернизации не только экономики, но и всего общества[82]. Кроме того, модернизация вынуждается императивами глобализированной, непрерывно изменяющейся мировой экономики. Как подчеркивается в Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009г., «кризис - не повод отказаться от долгосрочных приоритетов модернизации страны. Такая работа будет активизирована и ускорена. Главная модернизационная задача Правительства - смена сложившейся модели экономического роста»[83].

Предпринятые в последние годы меры по совершенствованию бюджетной политики в стране привели к росту ее эффективности, о чем свидетельствует, в частности, рост доходной части консолидированного бюджета, прежде всего за счет налоговых поступлений, безусловно, определяемых также высокой конъюнктурой мировых рынков нефти до почти конца 2008г. В силу этого с 2000 г. бюджет России являлся профицитным. В 2007 г. профицит федерального бюджета составил 1796,1 млрд. руб. (планировалось 1507 млрд. руб.). В 2007-2008 гг. в условиях благоприятной мировой конъюнктуры государство быстро наращивало бюджетные расходы, форсировало экономический рост за счет ослабления бюджетного баланса, т.е. началась масштабная бюджетная экспансия (рисунок 2).

Рисунок 2 - Темпы прироста расходов бюджета расширенного правительства РФ в реальном выражении, в % к предыдущему году[84]

Весной 2007 г. было принято решение о наращивании бюджетных расходов по сравнению с утвержденным Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год» их уровнем более чем на 1 трлн. руб., значительный объем дополнительных бюджетных средств направляется на социальные и инфраструктурные проекты, а также на капитализацию государственных корпораций и институтов развития (Банка развития, Инвестиционного фонда, Российской корпорации нанотехнологий, Фонда содействия реформе ЖКХ и др.). С точки зрения формальной сбалансированности ослабление бюджетных ограничений не должно было привести к бюджетному дефициту в трехлетней перспективе при сохранении текущих прогнозов цен на нефть. Однако подобного рода действия дали сигнал экономическим агентам, которые соответствующим образом скорректировали свою ценовую политику, что обусловило ускорение инфляции.

В структуре расходов 2007г. приоритет отдавался финансированию выполнения традиционных и общеадминистративных функций государства по поддержанию общественного порядка (69,4% всех расходов федерального бюджета, в развитых странах в среднем за 1990-2002 гг. — 17,0%), а также широкого спектра социальных функций государства (15%, в развитых странах — 70,3%^[85]). Крупнейшими направлениями расходов прогнозируемого до кризиса трехлетнего федерального бюджета на 2008-2010 гг. планировались трансферты государственным внебюджетным фондам на цели социального и пенсионного обеспечения (20,4%), трансферты региональным бюджетам (14,0%), национальная оборона (14,6%) и национальная безопасность (11,7%). На национальную экономику выделялось 10,9% расходов бюджета, большая часть которых направлялась на развитие инфраструктуры и поддержку стратегических отраслей.

В 2008г. продолжалась реализация приоритетных национальных проектов. На реализацию приоритетного национального проекта «Образование» в 2008 г. было направлено 45,49 млрд. руб., проекта «Здоровье» и демографическую политику – 145,8 млрд. руб., проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» - 32,4 млрд. руб. Также планировалось увеличение средств на развитие АПК и на программу газификации регионов РФ[86]. Национальные проекты, запущенные в 2005 г., позволили осуществить поддержку наиболее проблемных областей социальной сферы. Однако, на наш взгляд, национальные проекты как институциональные инновации нацелены на получение краткосрочных результатов, в то время как социальная сфера нуждается в долгосрочной стратегии развития и системных изменениях. В целом «бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов»[87]. Эта цель конкретизировалась, в частности, в необходимости применения механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению эффективности бюджетных расходов.

В 2008г. сохранились высокие темпы прироста расходов бюджета - 6,57трлн. руб., на 2009г. они планировались при цене нефти 95 долл. за баррель в размере 9,024 трлн. руб. при ВВП 51трлн. руб. Но расширяющийся финансовый кризис обусловил сокращение прогнозируемого ВВП до 41,5трлн. руб., и формирование доходов бюджета на уровне 6,713 трлн. руб., расходов - 9,692 (рост на 667,5 трлн. руб.), дефицита бюджета – 2,979трлн. руб. (7,4% ВВП)[88].

В условиях кризиса накопленные в стабилизационных фондах доходы от нефти и газа стали важным резервом (подушкой безопасности), компенсирующим его негативное воздействие и стремительное падение цен на нефть. Кризис еще раз показал значимость инновационного развития. Поэтому перспективы посткризисной модернизации определяются стимулируемым кризисом переходом не просто к инновационной экономике, а к экономике, основанной на знаниях (неоэкономике)[89]. Между тем важнейшей статьей экономии бюджетных расходов при втором 15 %-м секвестировании принятого федерального бюджета на 2009г. стали затраты на фундаментальные исследования и науку.

Таким образом, государственные расходы являются эффективным инструментом демпфирования кризиса, а рынок бюджетных заказов как системы ограниченных совокупностью формальных и неформальных правил взаимоотношений его субъектов (госзаказчиков как покупателей, персонифицирующих общественные потребности, - федеральные, региональные, муниципальные органы власти и организации, продавцов – поставщиков товаров и услуг, специализированных и саморегулируемых организаций) по поводу распределения бюджетного заказа) как эффективного инструмента антикризисной поддержки бизнеса обеспечивается: повышением доступности бюджетных заказов для субъектов малого бизнеса через законодательное требование дробления лотов (до 20% каждого заказа); своевременным финансированием государственных контрактов со стороны государства и муниципальных органов власти; увеличением объемов бюджетных заказов как альтернативы прямой бюджетной поддержки отдельных хозяйствующих субъектов, отбор которых в условиях ограниченности бюджетных средств является коррупционогенным. Таким образом, начало периода стабилизации и модернизации российской экономики ознаменовалось сменой приоритетов бюджетных расходов в сторону повышения качества жизни населения. Однако целевым ориентиром бюджетной политики на 2009г. стали в основном антикризисные меры.

Безусловно, антикризисные возможности как политики снижения налогов, так и политики экспансии бюджетных расходов объективно ограничены дефицитом федерального бюджета 2009г. и его ожидаемой несбалансированностью в последующие годы (в 2010г. дефицит не должен превысить 5% ВВП, а в 2011г. – вернуться к установленному в Налоговом кодексе пределу в 3% ВВП), что требует более жесткого подхода к обоснованию направлений государственных расходов и значительного повышения их эффективности. В целом российская экономика в рамках реализации антикризисных бюджетно-налоговых мер может получить более 2 трлн. руб. (таблица 2). Кроме того, в 2009г. на государственные гарантии предприятиям реального сектора экономики выделяется 300 млрд. руб.

Таблица 2 -Мероприятия налогово-бюджетной политики по преодолению последствий мирового финансового кризиса

млрд. эквивалент руб. в млрд. долл. %ВВП

1. Мероприятия налогово-бюджетной политики 2045,3- 61,2 – 64,2 5,2 – 5,4 2145,3

2. Мероприятия налоговой политики, всего900 - 1000 26,9 – 29,9 2,3 – 2,5 Снижение налога на прибыль на 4 пункта 400 – 500 12 – 15 1,0 – 1,3 Увеличение амортизационных отчислений с 10 до 30% 150,0 4,5 0,40 Изменение порядка взимания вывозной пошлины на нефть 250,0 7,5 0,60 Прочие, в том числе увеличение имущества вычета для граждан при приобретении жилья, снижение ставки налога 100,0 3,0 0,30 на малый бизнес, поддержка рыболовства

3. Мероприятия бюджетной политики, всего 1145,43 34,3 2,90 Пополнение уставных капиталов, всего 439,0 13,1 1,10 увеличение уставного капитала «Россельхозбанка» 75,0 2,2 0,20 увеличение уставного капитала ОАО «Росагролизинг» 29,0 0,9 0,10 увеличение уставного капитала ОАО АИЖК 60,0 1,8 0,20 увеличение уставного капитала «Внешэкономбанка» 75,0 2,2 0,20 имущественный взнос в ГКО «Агентство по страхованию вкладов» 200,0 6,0 0,50 Субординированные кредиты, предоставленные: 450,0 13,5 1,13 «Внешторгбанку» 200,0 6,0 0,50 «Россельхозбанка» 25,0 0,7 0,06 иным банкам 225,0 6,7 0,57 Субсидирование процентных ставок для предприятий агропромышленного комплекса 18,07 0,5 0,05 Поддержка авиакомпаний 32,0 1,0 0,08 Поддержка отрасли автомобилестроения 39,0 1,2 0,10 Поддержка экспорта промышленной продукции 6,0 0,2 0,02 Развитие малого и среднего бизнеса 6,2 0,2 0,02 На проведение активной политики на рынке труда 43,7 1,3 0,11 и содействие занятости Увеличение пособия по безработице 35,0 1,0 0,09 Оборонно-промышленный комплекс 50,0 1,5 0,13 Предоставление возможности использования средств материнского капитала на погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам, в том числе ипотечным, на приобретение или строительство жилья 26,3 0,8 0,07

Существенную поддержку предпринимательству обеспечит также изменение объемов и принципов залога, под который банки могли бы предоставлять кредиты крупным бизнес-структурам. На наш взгляд, таким залогом могли бы стать не собственность заемщика, а госконтракты, специально выпущенные облигации или выручка. Поддержку бизнеса может обеспечить также введение 50%-го авансирования субъектов предпринимательства, выполняющих федеральные программы или госзаказ, поскольку эти средства могут стать субститутом длинным кредитным деньгам.

Малый бизнес может получить в 2009г. госзаказов почти на 1 трлн. руб. Поскольку всегда остро стоящая для малого предпринимательства проблема доступа к финансовым ресурсам в условиях кризиса лишь обостряется, то фактическое квотирование госзаказа на 1 трлн. руб. лишь для малого бизнеса обеспечит его существенную финансовую поддержку. Но для этого целесообразно увеличить максимальный размера лота при торгах среди субъектов малого предпринимательства до 15-17 млн. руб., а также расширить номенклатуру товаров и услуг, которые позволят размещать до 60% госзаказа среди малых предприятий.

Кроме того, целесообразно в таком же порядке квотировать для малого бизнеса заказы естественных монополий. Для этого необходимы соответствующие поправки в законодательство о госзакупках, поскольку в настоящее время, например "Газпром" не подпадает под действие закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и может заказывать продукцию по своему усмотрению.

Рост квоты малого бизнеса в бюджетном заказе объективно требует повышения эффективности и прозрачности бюджетных расходов, направляемых на финансирование госзаказа. Особую значимость эффективность бюджетных закупок приобретает в условиях расширяющегося кризиса, с одной стороны, вследствие ограниченности бюджетных ресурсов, а с другой, по причине мультипликационного воздействия государственных расходов на производство. Это требует достижения эффективности бюджетных закупок через:

- рост доли более транспарентных способов их проведения,

- повышение квалификации госслужащих,

- обеспечение доступа малого бизнеса к бюджетному заказу.

Эти меры в отличие от осуществляемой раздачи финансовых ресурсов, прежде всего, афиллированным предпринимательским структурам будут способствовать более эффективной поддержке предпринимательства государством в сложной кризисной ситуации.