Важным шагом по направлению к модернизации государственных финансов и демократизации финансовых отношений стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Это привело к принципиальным изменениям в бюджетной системе России и ее бюджетном устройстве.
Бюджетная система сегодня представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность бюджетов всех уровней. Бюджетная система РФ, в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ, есть основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В статье 10 Бюджетного Кодекса дана структура бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: первый уровень — федеральный бюджет н бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень — местные бюджеты.
При этом важно отметить, что Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
Государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим Кодексом.
Целевой бюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ).
Взаимосвязь между отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством. Следовательно, бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, основанная на принципах ее построения.
Бюджетная система России базируется на определенных принципах, которые сформулированы в статье 28 Бюджетного кодекса РФ.
Первым из принципов, содержащихся в Бюджетном кодексе, назван принцип единства бюджетной системы РФ. Он обусловлен единством правовой базы страны, единством денежной системы, форм бюджетной документации, исходных положений бюджетного процесса, единообразными мерами юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Помимо этого единство бюджетной системы вытекает из единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ является одним из главных, определяющих для формирования межбюджетных отношений. Статья 30 Бюджетного кодекса РФ определяет содержанием этого принципа порядок закрепления доходов в соответствующих полномочий по осуществлению расходов между органами государственной власти федерального и регионального уровнями, а также муниципалитетами. В настоящее время идут серьезные дискуссии вокруг проблемы относительно пропорций разделения объема бюджетных полномочий, о которых будет сказано ниже.
Содержанием другого принципа, констатирующего самостоятельность бюджетов. Бюджетный кодекс называет наличие прав у законодательных органов государственной и муниципальной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
Как мера обеспечения самостоятельности бюджетов называется наличие у каждого уровня бюджета собственных источников доходов. В целом не вызывает возражений положение Бюджетного кодекса о том, что режим установления закрепленных доходов определяется федеральным законодательством. Возражение вызывает то, что не содержит Бюджетный кодекс — недостаточность собственных доходных источников бюджетов регионального и местного уровней. Помимо собственных источников доходов бюджетов также называются регулирующие доходы и предоставление полномочий получать другие доходы в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством.
Принцип самостоятельности бюджетов реализуется через права органов власти всех уровней на основе положений Бюджетного кодекса самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов.
Следующим принципом функционирования бюджетной системы называется принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и внебюджетных фондов. По своему содержанию он означает то, что ие должны оставаться вне доходных или расходных статей бюджетов или внебюджетных фондов никакие другие доходы или расходы. Должны учитываться даже налоговые отсрочки и рассрочки, за исключением случаев предоставления таких отсрочек в рамках текущего финансового годя. Таким образом, сои )В 1У Ю д- л-,и, : в |
согласно принципу полноты бюджетная система должна быть всеобъемлющей, объединяющей все деньги государства или муниципалитетов. В то же время не следует забывать, что деньги государства, закрепленные за Центральным банком, не входят в бюджетную систему государства.
Большое значение для современной действительности имеет принцип сбалансированности бюджета, предполагающий соответствие расходов суммарному объему доходов. При этом очень важно знать понятия дефицит и Профицит.
Дефицит бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами.
Профицит бюджета — превышение доходов бюджета над его расходами.
Близкий к принципу сбалансированности является принцип общего (совокупного) покрытия расходов, означающий обязательное покрытие всех расходов общей суммой доходов и поступлений из других источников. Одновременно он означает, что доходы бюджета не должны жестко увязываться с определенными расходами по своим источникам. Оба названные выше принципа: сбалансированности бюджета и общего покрытия расходов служат тому, чтобы правительство имело столько средств, сколько получит от результатов своей политики.
Чисто экономическое значение имеет принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, предполагающий необходимость соблюдения требования обязательного достижения заданных результатов при минимальных затратах в процессе составления и исполнения бюджетов.
Принцип экономности следовало бы осуществлять также в политике предоставления налоговых льгот, где существует уже давно полноводная река оттока средств от государства, С помощью льгот (чаще всего бесполезных) фактически создаются налоговые лазейки для тех, кто может и обязан платить налоги. Кое-что уже делается. Так предполагается отменить или приостановить ряд статей отдельных законодательных актов, предусматривающих предоставление налоговых и таможенных льгот, поскольку политика предоставления таких льгот противоречит действующему налоговому законодательству и единому подходу к финансово-бюджетным отношениям.
Среди принципов, определяющих бюджетное законодательство, назван принцип гласности, означающий обязательную публикацию сведений о бюджетах, отчетов об их исполнении, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и др. Этот принцип в целом служит обеспечению доступности сведений о состоянии бюджетных отношений.
Замыкает перечень принципов бюджетной системы принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, исполнение которого обязывает выделять бюджетные средства только в распоряжение конкретных получателей и обозначать при этом конкретные пели финансирования.
Согласно статьи 39 Бюджетного Кодекса доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.
В статье 6 Бюджетного Кодекса дано понятие доходов бюджета. Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
В Бюджетном Кодексе в статье 41 определены виды доходов бюджетов. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета.
К неналоговым доходам относятся:
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
!-• доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
— доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися 'в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия;
— доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Финансовая помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств.
Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;
Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
В свою очередь доходы бюджетов можно классифицировать на два вида. Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. К собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РоссийскойФедерации, неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.
Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда.
Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.
Теперь хотелось бы остановиться на понятии расходы бюджетов. В статье 6 Бюджетного Кодекса дано определение расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
В статье 65 Бюджетного Кодекса РФ указаны формы расходов бюджетов. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.
Минимальная бюджетная обеспеченность— минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Минимальные государственные социальные стандарты — государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации;
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.
Расходы бюджетов согласно статьи 66 Бюджетного кодекса РФ в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы.
Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Текущие расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
В статье 69 даны основные формы расходов бюджетов. Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах: - ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
— средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;
— трансфертов населению, включающих в себя:
— ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных1 органов местного самоуправлении;
— ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
— ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
— бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);
— субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;
— инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
— бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;
— кредитов иностранным государствам;
— средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий бюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Бюджетный кодекс РФ называет две группы субъектов, которые от имени государства или муниципалитетов осуществляют бюджетный процесс. Это — органы, обладающие бюджетными полномочиями, объединенные в систему, и участники бюджетного процесса. Понятие участников бюджетного процесса шире, чем система органов, обладающих бюджетными полномочиями.
В группу участников бюджетного процесса входят Президент РФ, органы законодательной и исполнительной власти всех уровней. Б категории участников от исполнительной власти помимо высших должностных лиц субъектов РФ и муниципалитетов названы финансовые органы, а также налоговые и таможенные структуры и другие уполномоченные органы. Отдельно упоминаются: Центральный банк как орган денежно-кредитного регулирования, органы государственного или муниципального контроля, а также государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и просто распорядители бюджетных средств, и прочие участники, имеющие возложенные на них какие-либо бюджетные, налоговые или иные полномочия, и получатели бюджетных средств. Сюда же относятся кредитные организации, если они имеют возможность осуществлять отдельные операции с бюджетными средствами.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, включены финансовые органы (прежде всего - министерства финансов), Центральный банк России, органы государственного или муниципального финансового контроля. На федеральном уровне в случаях определенных законодательством допускается возможность возложения некоторых задач по осуществлению бюджетных полномочий на иные органы исполнительной власти. Федеральный уровень названной системы государственных органов определяется указами Президента страны. Региональный уровень системы органов создается в соответствии с законодательством субъектов РФ.
Правовое регулирование государственного и муниципального кредита.
Государственный и муниципальный кредит представляет собой одну из форм мобилизации денежных средств государством и муниципальными образованиями для выполнения своих функций.
Основными формами государственного и муниципального кредита являются государственный и муниципальный заем.
Государственный и муниципальный заем – это передача в собственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые РФ, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента. В этих правоотношениях РФ, субъект РФ или муниципальные образования выступают в роли должника, заемщика, гаранта.
Государственный кредит может быть внутренним и внешним.
Государственным долгом РФ являются обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ. Долговые обязательства РФ могут существовать в форме:
- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, как заемщика, с кредитными организациями и иностранными государствами;
- государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
- Договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней;
- договоров о предоставлении РФ государственных гарантий;
- соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации ее долговых обязательств прошлых лет.
Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от1 до 5 лет) и долгосрочными (от5 до 30лет).