2021-07-31
123
Юридические и организационные антикоррупционные меры: сравнительное исследование / А.С. Автономов, Н.А. Голованова, В.В. Гриб и др.; отв. ред. А.С. Автономов. М.: Юрист, 2017. 132 с.
А.С. АВТОНОМОВ, Н.А. ГОЛОВАНОВА, В.В. ГРИБ, О.И. СЕМЫКИНА
Ответственный редактор
А.С. АВТОНОМОВ
Введение
Коррупция в современном мире представляет собой один из вызовов практически любому государству и стабильному развитию общества. Коррупция размывает административные связи, подрывает целостность государственного управления, перекрывает каналы прямого и обратного взаимодействия общественных институтов, граждан и органов власти.
Противодействие коррупции, преодоление созданных ею трудностей требуют вдумчивого и грамотного подхода к делу, который невозможен без осмысления происходящего в окружающей нас действительности. Изучение опыта разных стран позволяет лучше разобраться в современных тенденциях развития законодательства, обеспечивающего борьбу с коррупцией, оценить эффективность принимаемых для этого мер, отыскать наиболее подходящие для конкретной страны в данных обстоятельствах средства и способы для кардинального решения насущных проблем.
|
|
|
Вместе с тем коррупция сегодня представляет собой трансграничное явление, что повышает ценность сравнительных исследований, позволяет лучше подготовиться к тому, что уже происходит у соседей и может прийти в нашу страну в ближайшем будущем.
Книга не претендует на всеобъемлющий охват всех аспектов противодействия коррупции во всем мире, однако позволяет выявить основные современные тенденции такой борьбы на основе достаточно большого, но, надеемся, не излишнего иллюстративного материала, что позволяет лучше понять нынешнее состояние дел и четче разглядеть перспективу.
Глава I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР
§ 1. Общая характеристика современного антикоррупционного законодательства
Предварительные замечания. Коррупция представляет собой одну из самых острых проблем современности практически повсеместно в мире. Как известно, международная финансовая преступность во многом зависит от коррупции, существуют также хорошо известные связи между коррупцией и терроризмом. Коррупция, будучи сама одним или несколькими взаимосвязанными противоправными деяниями, создает благоприятную среду для процветания организованной преступности, торговли людьми и контрабанды наркотиков и иной преступной деятельности. Коррупция подрывает основы жизнедеятельности общества и государства, нарушает управляемость политическими, экономическими и социальными процессами, поэтому противодействие коррупции и преодоление ее являются приоритетными для любого государства, ослабление же борьбы с ней будет означать десятилетия нищеты, неравенства, невосполнимый ущерб репутации государства и бизнеса за рубежом, массовое снижение иностранных инвестиций и подрыв экономики огромного потенциала.
|
|
|
Противодействие коррупции осуществляется различными методами как карательного, так и профилактического характера. Изменчивость коррупции, ее приспособляемость к разным политическим и экономическим условиям вызывают необходимость в совершенствовании законодательного подхода с тем, чтобы быстро и действенно отвечать на преступные вызовы. Карательные, уголовно-правовые методы, применяемые во всех государствах мира для борьбы с разными проявлениями коррупция, стары как мир, но тем не менее они не утрачивают своей актуальности, о чем свидетельствует законодательный опыт зарубежных государств последних лет. Однако не менее важную роль в противодействии коррупции играют профилактика коррупционной деятельности в публичной и частной сферах, формирование антикоррупционной культуры в обществе <1>.
--------------------------------
<1> Counteraction Corruption: New Challenges: Monograph / S.B. Ivanov, Yu.A. Tchikhantchin [et al.]; Chief editor T.Y. Khabrieva. M.: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation. 2017. C. 318.
Итак, в настоящее время в мире антикоррупционное законодательство нацелено на юридическое обеспечение решения таких задач, как профилактика (первичная и вторичная), создание обстановки, максимально некомфортной для действий коррупционного характера, наказание, отвечающее особенностям коррупции как противоправного деяния (совокупности деяний).
Главные пласты современного антикоррупционного законодательства. Особое внимание к разработке законодательства антикоррупционной направленности в мире связано в первую очередь с целым рядом конвенций и иных международных документов, нацеленных на борьбу с коррупцией <1>. Хотя массив антикоррупционного законодательства чрезвычайно велик и, естественно, варьируется от государства к государству, все же в нем можно выделить несколько пластов отраслевых антикоррупционных актов.
--------------------------------
<1> См., например: Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств - членов ЕС, 1997 г. // URL: http://docs.cntd.ru/document/901914053; Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций 1997 г.; Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.; Конвенция Совета Европы об ответственности за коррупцию 1999 г.; Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.; Конвенция ООН против коррупции 2003 г. // СПС "КонсультантПлюс"; различные директивы и рамочные решения ЕС: Council Framework Decision 2001/500/JHA of 26 June 2001 on Money Laundering, the Identification, Tracing, Freezing, Seizing and Confiscation of Instrumentalities and the Proceeds of Crime // OJ. L 182 of 05.07.2001. P. 1; Council Framework Decision 2003/577/JHA of 22 July 2003 on the Execution in the European Union of Orders Freezing Property and Evidence // OJ. L 96 of 02.08.2003. P. 45; Council Framework Decision 2005/212/JHA of 24 February 2005 on Confiscation of Crime-Related Proceeds, Instrumentalities and Property // OJ. L 68 of 15.03.2005. P. 16; Council Framework Decision 2006/783/JHA of 6 October 2006 on the Application of Mutual Recognition to Confiscation Orders // OJ. L 328 of 24.11.2006; Directive 2014/42/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014 on the freezing and confiscation of instrumentalities and proceeds of crime in the European Union 29.04.2014 // OJ. L 127/39. P. 59 // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32001F050).
Во-первых, в настоящее время все более заметную роль в правовом обеспечении противодействия коррупции играют международные акты, в первую очередь международные конвенции универсального и регионального характера <1>, создающие условия для сотрудничества государств в данной сфере и для гармонизации национального антикоррупционного законодательства.
|
|
|
--------------------------------
<1> См. подробнее: Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / Т.Я. Хабриева, О.И. Тиунов, В.П. Кашепов и др.; Отв. ред. О.И. Тиунов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИД "Юриспруденция", 2012.
Во-вторых, по-прежнему видное место в борьбе с коррупцией занимает развивающееся в соответствии с требованиями времени уголовное законодательство (уголовные кодексы), которое включает нормы об ответственности физических и юридических лиц за активное и пассивное взяточничество, подкуп иностранных должностных лиц, торговлю влиянием, отмывание преступных доходов и т.п., а также отдельные уголовно-правовые акты, издаваемые наряду с кодексами (Россия, Германия, Италия, Австралия, Канада, США, Франция и др.) или без таковых (Великобритания, Ирландия). Например, британский Закон о взяточничестве 2010 г. <1> оказался абсолютно новаторским, особенно в части уголовной ответственности юридических лиц, и по своим требованиям признан гораздо более строгим, чем Конвенция ОЭСР по борьбе со взяточничеством, поскольку он не предусматривает срока давности привлечения к уголовной ответственности и не содержит каких-либо предписаний об иммунитете от уголовного преследования ни для членов парламента, ни для судей или прокуроров <2>.
--------------------------------
<1> Bribery Act 2010. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/contents (дата обращения: 10.04.2017).
<2> Report from the Commission to the Council and the European Parliament EU Anticorruption Report. Brussels, 3.2.2014 COM(2014) 38 final. URL: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf (дата обращения: 10.04.2017).
В-третьих, существенное внимание в современных условиях уделяется законодательству, регулирующему сферу частного права и включающему в том числе санкции за коррупционные правонарушения, связанные с аудитом, корпоративной этикой и т.п. (Великобритания, США, Австралия, Канада, Италия, Словения, Россия и др.).
|
|
|
В-четвертых, активно, в особенности в последние десятилетия, развивается законодательство, регулирующее взаимодействие органов государственной власти и негосударственных институтов, в частности лоббирование и различные формы социального контроля (США, Канада, Великобритания, Франция, Россия и др.).
В-пятых, продолжает развиваться законодательство, регулирующее вопросы публичной сферы, в частности избирательного права, государственной службы, конфликта интересов и прочее (Россия, США, Австралия, Молдавия, Чехия, Республика Корея, Франция и др.). Часто действие этих законов распространяется непосредственно не только на государственных служащих, но и на высшее звено руководителей компаний с государственным участием. Так, согласно Закону Французской Республики о прозрачности публичной жизни от 11 октября 2013 г. <1> председатели и руководители публичных учреждений промышленного и торгового характера обязаны ежегодно представлять в Высший орган по прозрачности публичной жизни декларацию о конфликте интересов и имущественном состоянии, которая включает доходы и расходы за отчетный период. Данное требование распространяется и на акционерные общества с мажоритарным участием государства и местных коллективов.
--------------------------------
<1> Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique (rectificatif). URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000028266747&fastPos=1&fastReqId=908075337&categorieLien=id&oldAction=rechTexte (дата обращения: 10.04.2017).
В-шестых, еще один пласт составляет законодательство о противодействии отмыванию средств, полученных преступных путем, которое также успешно применяется в отношении доходов, полученных от международной и национальной коррупции. Анализ зарубежного законодательства дает основания для вывода о том, что в последние годы не только государства, принадлежащие к семье общего права, но и страны, традиционно относящиеся к континентальной системе права, используют нормы уголовного, уголовно-процессуального и гражданского процессуального законодательства в целях замораживания, ареста и конфискации доходов, полученных от отмывания коррупционных доходов. Роль этих институтов значительно возросла в последние годы, и таким образом межгосударственные границы перестали быть спасательным кругом как для коррумпированных политиков, чьи незаконные доходы в свое время перекочевали в другие страны, так и для представителей организованной преступности. Это в первую очередь связано с тем, что многие государства меняют свое законодательство в данной области в целях его унификации для облегчения дальнейшего использования в поиске, замораживании и конфискации коррупционных доходов. При этом воздействие на формирование европейского законодательства в данной области оказал и продолжает оказывать подход, выработанный в англо-американской теории, повлиявшей, несомненно, и на формулирование стандартов, закрепленных в международных конвенциях и договорах, особенно в части, касающейся использования института гражданской конфискации.
В-седьмых, особое место среди антикоррупционных актов занимает законодательство о защите и поощрении лиц, сообщающих о фактах коррупции, которое в отдельных государствах уже прочно вошло в арсенал мер, направленных на предотвращение коррупции (законы Сарбейнса - Оксли и Додда - Франка США, а также законы Румынии, Республики Корея), а в других только начинает формироваться (Беларусь, Казахстан).
Множественность и комплексность актов. В некоторых странах разрабатывают и принимают специализированные законы, нацеленные на борьбу с коррупцией, а также включают те или иные антикоррупционные положения в другие законы. Например, в России такими специализированными актами являются Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> (с последующими изменениями и дополнениями), N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <2>, N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <3>. В то же время положения, нацеленные на борьбу с коррупцией, содержатся в Уголовном кодексе РФ и еще во многих десятках федеральных законов (например, в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <4> (с последующими изменениями и дополнениями), Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <5>, Федеральном законе от 4 мая 2011 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" <6>, Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" <7> и др.), указах Президента Российской Федерации (к примеру, в Указе Президента РФ от 27 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" <8>, Указе Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" <9>, Указе Президента РФ от 8 марта 2015 г. N 120 "О некоторых вопросах противодействия коррупции" <10>, Указе Президента РФ от 15 июля 2015 г. N 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции" <11> и др.), постановлениях Правительства России (например, в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <12> (вместе с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов)).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
<2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6229.
<3> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235.
<4> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
<5> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
<6> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2714.
<7> СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.
<8> СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4070.
<9> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1671.
<10> СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1506.
<11> СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. II). Ст. 4477.
<12> Российская газета. Федеральный выпуск N 5125(46). 2010. 5 марта.
Перечислить все российские правовые акты, в той или иной степени направленные на противодействие коррупции, довольно сложно. Впрочем, Россия в таком подходе не одинока, антикоррупционное законодательство многих государств характеризуется множественностью актов. Е.И. Спектор и А.М. Цирин полагают, что "идея принятия антикоррупционного кодекса или основ законодательства о противодействии коррупции, возглавляющих систему взаимосвязанных нормативных актов и заменяющих прежнее регулирование, приводящих его в единую систему, вряд ли может быть реализована ввиду разнородности общественных отношений, составляющих предмет его регулирования" <1>. Они отмечают, что "для зарубежного законодательства также нехарактерно принятие кодифицированных актов по борьбе с коррупцией" <2>. Тем не менее они полагают, что "консолидация как одно из приоритетных направлений упорядочения и совершенствования российского законодательства, направленное на сведение в единый акт десятков разрозненных нормативных предписаний, позволит решить задачу систематизации антикоррупционного законодательства" <3>.
--------------------------------
<1> Противодействие коррупции: новые вызовы / С.Б. Иванов, Т.Я. Хабриева, Ю.А. Чиханчин и др.; Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2017. С. 109.
<2> Там же. С. 110.
<3> Там же. С. 111.
Вместе с тем обращает на себя внимание издание в ряде государств комплексных актов всеобъемлющего характера, в которых законодатель максимально постарался охватить публичную и частную сферы государственной жизни. К таким комплексным актам относятся итальянские законы - Закон о предотвращении коррупции и борьбе с беззаконием в государственной администрации 2012 г. и Закон о преступлениях против государственного управления, объединениях мафиозного типа и ложной отчетности 2015 г. <1>; словенский Закон о неподкупности и предотвращении коррупции 2011 г. <2> (действует с последующими изменениями <3>); законы государств - участников ЕАЭС - Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. N 305-З "О борьбе с коррупцией" <4>, Закон Республики Казахстан от 18 ноября 2015 г. N 410-V ЗРК "О противодействии коррупции" <5> и др.
--------------------------------
<1> Legge n. 190 di 6 novembre 2012. Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalita' nella pubblica amministrazione. (12G0213) // (GU n.265 del 13-11-2012); Legge n. 69 di 27 maggio 2015. Disposizioni in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio. (15G00083) (GU Serie Generale n.124 del 30-5-2015). URL: http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2015/05/30/15G00083/sg (дата обращения: 23.06.2017).
<2> Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije (uradno precisceno besedilo) (ZIntPK-UPB2) (Ur. l. RS, st. 69/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-B) (Ur. l. RS, st. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-B) (Ur. l. RS, st. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-A) (Ur. l. RS, st. 26/2011); Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije (Ur. l. RS, st. 45/2010).
<3> Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije (uradno precisceno besedilo) (ZIntPK-UPB2) (Ur.l. RS, st. 69/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-B) (Ur. l. RS, st. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-B) (Ur. l. RS, st. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-A) (Ur. l. RS, st. 26/2011); Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije (Ur. l. RS, st. 45/2010).
<4> За исключением мер по реализации предписаний этого Закона (ст. 49) и положений о вступлении его в силу (ст. 50), все иные нормы Закона (ст. 1 - 48) вступили в силу в январе 2016 г. // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь [Сайт]. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=12551&p0=H11500305&p1=1&p5=0.
<5> Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан [Сайт]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000410.
Во Франции 30 марта 2016 г. был опубликован подготовленный Правительством проект нового Закона о прозрачности, борьбе с коррупцией и модернизации экономики <1>. И уже в декабре 2016 г. Закон N 2016-1691 "О прозрачности, борьбе с коррупцией и модернизации экономики" <2> вступил в силу, хотя ряд статей одобренного первоначального проекта в результате осуществления предварительного абстрактного контроля Конституционным Советом <3> был признан не соответствующим Конституции Франции и потому исключен из окончательного текста. Данный Закон предусматривает создание специальной службы, ответственной за предотвращение коррупции и оказание помощи в ее выявлении Французского антикоррупционного агентства (Agence francaise anticorruption) при Министерстве юстиции; создание реестра представителей интересов; защиту и финансирование информаторов (так называемых поднимающих тревогу - lanceurs d'alerte) и пр. Кроме того, Закон вносит изменения в иные законодательные акты (Уголовно-процессуальный кодекс, Финансовый и Валютный кодекс, Кодекс потребителя и пр.). Некоторые положения Закона для введения в действие в полной мере нуждаются в регламентирующих актах, сроки издания которых установлены в самом Законе.
--------------------------------
<1> Projet de loi relatif a la transparence, a la lutte contre la corruption et a la modernisation de la vie economique. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/14/projets/p13623.asp (дата обращения: 12.10.2016).
<2> Loi n° 2016-1691 du 9 decembre 2016 relative a la transparence, a la lutte contre la corruption et a la modernisation de la vie economique // JORF n°0287 du 10 decembre 2016. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000033558528&categorieLien=id (дата обращения: 21.07.2017).
<3> Decision n° 2016-741 DC du 8 decembre 2016. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2016/2016-741-dc/decision-n-2016-741-dc-du-8-decembre-2016.148310.html (дата обращения: 24.07.2017).
