2021-07-31
484
Вступительные замечания. Очевидно, что победить коррупцию, глубоко пустившую корни и в силу этого вросшую в систему социальных, экономических, политических институтов, невозможно исключительно "отловом" и наказанием взяточников (учитывая также и то, что коррупция не сводится лишь к банальному взяточничеству), но требуется создавать, внедрять и совершенствовать механизмы и процедуры, которые бы способствовали созданию условий для самоочищения упомянутых институтов, и только в этом случае методы уголовного преследования могли бы стать эффективным дополнительным элементом в системе антикоррупционных мер. В этой связи представляется интересным и важным рассмотреть правовое регулирование одной из форм взаимодействия органов государственной власти и частных организаций, каковой является лоббирование.
Между тем до сих пор в разных странах распространено мнение, связывающее само понятие лоббирования с коррупцией. А в Индии лоббистская деятельность непосредственно приравнена к одной из форм коррупции <1>. Однако в США, стране, которая является зачинателем правового регулирования лоббистской деятельности, в Законе о федеральном регулировании лоббирования 1946 г. установлено (Закон сохраняет юридическую силу и сейчас, хотя в него вносились поправки): "Положения настоящего Закона не применяются к фактам или деятельности, предусмотренным Федеральным законом о коррупции, и не должны толковаться как отменяющие какое-либо положение Федерального закона о коррупции" <2>. Таким образом, в США на законодательном уровне зафиксировано принципиальное различие законной лоббистской деятельности и коррупции.
--------------------------------
<1> Концепция правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации. М.: б/изд. Международная ассоциация бизнес-коммуникаторов, 2009. С. 12.
<2> Federal Regulation of Lobbying Act, 2 U.S.C.A. §§ 261, 261 note, 262 - 270 [1946].
В других странах, где имеется законодательство о лоббистской деятельности, как правило, прямо не указывается на принципиальное различие лоббирования как такового и коррупции, но такое различие презюмируется. Другое дело, что кто-то из лоббистов, возможно, пожелает в своей деятельности опереться на аморальные и незаконные методы. Более того, есть вероятность, что он будет схвачен при этом за руку, что и происходит время от времени в странах, где лоббизм легален и уже давно и активно развивается. Но в этом случае человек, нарушивший закон, является правонарушителем или даже преступником, но это не значит, что вся легальная профессиональная деятельность, которой занимается не только он, но и многие другие, не нарушавшие закон, является противоправной. Точно так же, если конкретный предприниматель использует мошеннические схемы и незаконно увеличивает свою прибыль, это не означает, что после разоблачения такой противоправной деятельности и осуждения преступника любое предпринимательство будет рассматриваться как незаконная деятельность. Собственно, легализация лоббирования и его правовое регулирование нацелены как раз на избежание противоправности в такой деятельности. А сам по себе лоббизм естественен постольку, поскольку естественны существование структурированного общества и наличие разных интересов у различных социальных групп.
Прозрачность. Гласное и открытое, построенное в рамках действующего законодательства лоббирование (речь идет как раз о системе лоббирования, а не обо всех без исключения контактах и встречах, некоторые из которых могут носить конфиденциальный характер), в котором принимают участие представители разнообразных интересов, создает антикоррупционные условия для функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. А это уже вопрос государственной важности, национальной безопасности, который волнует большинство населения практически в любой стране, в том числе в России. Открытый плюралистичный лоббизм помогает преодолеть коррупцию, поскольку дает возможность проявляться различным интересам в ходе взаимодействия властных органов и институтов гражданского общества, получить дополнительную информацию о состоянии дел, рассмотреть тот или иной вопрос с разных сторон до вынесения окончательного решения. Однако это возможно при более или менее нейтральном отношении лоббируемых к лоббистам. Однако если лицо, принимающее решения, тесно связано только с одной из лоббирующих организаций, осознает и ведет себя как ее представитель, то такие отношения лоббируемого и лоббиста уже носят во многом коррупционный характер.
Именно поэтому в большинстве стран, где лоббирование легализовано, независимо от того, используются ли термины "лоббизм", "лоббирование", "лоббист" в законодательстве (США, Канада, Великобритания, Германия, Перу, Польша и др.), предусмотрены, с одной стороны, регистрация в той или иной форме представителей групповых интересов и их периодическая отчетность, а с другой стороны, установлены ограничения для представителей власти по получению подарков или иных выгод, по занятию той или иной деятельностью, по замещению каких-либо должностей (даже неоплачиваемых) в негосударственных организациях. В этом плане важна гласность в представительстве лоббистами определенных групповых интересов. Именно с этой целью в США, например, в 1995 г. был принят Закон "О раскрытии лоббистской деятельности" <1>.
--------------------------------
<1> U.S.C.S. Public Law 104-65 (S. 1060 - Lobbying Disclosure Act of 1995) Chap. 24(a).
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии. Один из недавно вступивших в силу законов в этой области - Закон Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии "О прозрачности лоббирования, непартийных кампаний и управления профессиональными союзами" 2014 г. <1> - содержит положения о регистрации, о гласности и пр. Кстати, в данном Законе впервые в Великобритании используются термины "лоббирование" (lobbying) и "консультант-лоббист" (consultant lobbyist). До указанного Закона данные термины и производные от них в законодательстве Великобритании не употреблялись, хотя представительство интересов некоторым образом регулировалось, а сам термин "лоббирование" появился также в Великобритании, хотя и не использовался в официальных документах. Первая же статья данного Закона запрещает лоббистскую деятельность кому бы то ни было, за исключением зарегистрированных консультантов-лоббистов. Закон довольно подробно прописывает требования для регистрации в качестве консультанта-лоббиста или лоббирующего консультанта (lobbying consultant). Закон содержит оба термина, и они применяются равнозначно.
--------------------------------
<1> Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union Administration Act 2014.
Шотландия. Если Закон Великобритании посвящен, наряду с лоббированием, также другим вопросам, то Закон Шотландии 2016 г. <1> - уже исключительно лоббированию и так и именуется - "О лоббировании". Правда, он посвящен только понятию лица, занимающегося лоббированием, вопросам регистрации таких лиц и мониторингу со стороны Клерка (по сути, руководителя аппарата) Шотландского парламента за соблюдением такими лицами указанного Закона. Примечательно, что такие лица именуются в Законе не лоббистами, а именно "лицами, занимающимися регулируемым лоббированием" (persons engaged in regulated lobbying).
--------------------------------
<1> Lobbying (Scotland) Act 2016 (asp 16).
Словения. Примечательно, что Закон Словении о целостности и противодействии коррупции 2010 г. <1> (действует с позднейшими поправками) изначально связывает легальное лоббирование (lobiranje) с противодействием коррупции, поэтому содержит раздел VIII, который так и называется - "Лоббирование". Данный раздел также предусматривает регистрацию лоббистов и периодическую их отчетность о деятельности.
--------------------------------
<1> Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije. Uradni list RS, st. 45/10 z dne 04.06.2010; st. 26/11 z dne 08.04.2011; st. 43/11 z dne 03.06.2011; st. 69/11 z dne 02.09.2011.
Франция. Уже цитировавшийся французский Закон N 2016-1691 от 9 декабря 2016 г. "О прозрачности, борьбе с коррупцией и модернизации экономики", хотя и не содержит терминов "лоббист" или "лоббирование", регулирует в ст. 25 - 33 (т.е. весь титул II "О прозрачности отношений представителей интересов и органов публичной власти") некоторые аспекты деятельности представителей интересов (representants d'interets), которые, по сути, и являются лоббистами, в их взаимодействии с органами публичной власти. Невозможно не обратить внимание на то, что взаимоотношения представителей интересов с органами публичной власти регулируются именно Законом, который направлен на борьбу с коррупцией (что следует уже из его названия).
Множественность источников информации. Имеется еще одна проблема. Коррупционность можно обнаружить также в избирательности доступа лоббистов к органам власти и должностным лицам. Такие лоббисты предоставляют всяческую "правильную информацию", отражающую точку зрения только одной группы интересов или ограниченного круга групп интересов. Но однобокая информация (речь не идет о заведомо ложных сведениях) сработает только в том случае, если "пробиться" к должностному лицу способны представители одной-двух групп интересов, в то время как принимаемое решение должно затронуть гораздо больший круг лиц с разнообразными интересами. А если доступ в органы власти открыт практически для всех и лоббированием занимаются различные группы, то и представители органов власти получают разнообразную информацию, а из разных сведений, поступающих от многочисленных групп, можно получить целостное видение происходящего. Для этого нужны четкие и ясные правила осуществления лоббистской деятельности, а самим лоббистам, конечно, не помешают умение и навыки.
Законодательство многих стран (Канады, Великобритании, США, Польши, Словении и др.) предусматривает равный доступ лоббистов в органы власти и к должностным лицам, а путем ясной и прозрачной процедуры регистрации предоставляется возможность для различных заинтересованных групп иметь своих лоббистов. Датский ученый О. Хассельбальх видит проблему в том, что в условиях отсутствия законодательства, регулирующего лоббирование в Дании, может сложиться такая ситуация, что лоббисты не будут допущены в органы власти и к должностным лицам или будут допущены лишь некоторые лоббисты, вследствие чего информация, полученная органами власти, окажется неполной и однобокой, в результате чего принятые решения, основанные на такой информации, будут неэффективными и даже, возможно, вредными, а это повлечет за собой подрыв нормального функционирования органов власти и расшатывание всей политической системы страны <1>.
--------------------------------
<1> Hasselbalch O. Corruption and Lobbyism: the Danish Experience // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. N 5(54). С. 861 - 862.
Заключение
Подытоживая опыт современного законодательного обеспечения борьбы с коррупцией, предотвращения и преодоления деяний коррупционного характера, обратимся к основным наблюдаемым тенденциям и сделаем некоторые выводы. Прежде всего, привлекает внимание расширение и углубление международного сотрудничества в борьбе с коррупцией, результатом чего стало заключение двусторонних и многосторонних международных договоров, которые с разной степенью подробности регулируют разнообразные отношения в данной сфере. Причин тому несколько.
Во-первых, значительная часть преступлений коррупционного характера (по крайней мере по объему финансовых средств) и связанных с ними преступлений, таких как легализация ("отмывание") денег, полученных преступным путем, торговля людьми и т.п., в современных условиях приобрели трансграничный характер. Некоторые страны (США) в связи с этим провозгласили так называемую универсальную юрисдикцию в отношении коррупционных преступлений, что предполагает право привлечения к ответственности лиц за соответствующие деяния компетентными органами такой страны вне зависимости от места их совершения. Однако действия в рамках так называемой универсальной юрисдикции подрывают суверенитет других государств. Кроме того, неизбежны коллизии универсальных юрисдикций разных государств. В связи с этим ряд государств предпочитают прилагать совместные усилия, направленные против коррупции, на основе многосторонних международных договоров.
Во-вторых, коррупция, к сожалению, проникла в международные межправительственные организации, о чем свидетельствуют периодически разражающиеся скандалы. А бороться с коррупцией в международных организациях можно только с использованием международных механизмов, опирающихся на международные акты.
В-третьих, эффективность борьбы с коррупцией сегодня во многом зависит от одинаковости подходов к данному негативному явлению, схожести антикоррупционных мер, включая основания для привлечения к ответственности и наказания, от гармоничности (если, конечно, не достигнута унификация) законодательства. В этом случае преступник-коррупционер из одной страны не сможет укрыться в другом государстве, а неотвратимость наказания служит одним из условий эффективной борьбы с преступностью.
В настоящее время прослеживается тенденция постоянного развития антикоррупционного законодательства. При этом законодательство не сводится лишь к принятию и совершенствованию уголовно-правовых норм, а охватывает широкий круг сфер регулирования как в области частного, так и в области публичного права. Такое разнообразие юридического регулирования вызвано пониманием невозможности справиться с коррупцией исключительно путем уголовного преследования. Ясно, как это и следует из представленного выше зарубежного опыта, что для предотвращения коррупционных деяний, заглаживания последствий преступлений коррупционного характера и связанных с коррупцией преступлений, недопущения расширения коррупции и воспрепятствования появлению изощренных коррупционных деяний необходимо правовое обеспечение формирования условий для профилактики коррупционной и смежной преступности, недопущения повторной преступности, в том числе путем прозрачности процедур, избегания конфликта интересов и пр.
Для России сравнительное исследование опыта правового обеспечения борьбы с коррупцией представляет интерес, поскольку дает возможность проще и быстрее находить наиболее эффективные для соответствующих условий решения существующих проблем. В частности, небесполезным было бы в сфере борьбы с коррупцией присмотреться к зарубежному законодательству, устанавливающему уголовную ответственность юридических лиц, предусматривающему конфискацию, предписывающему регистрацию интересов для соответствующих должностных лиц, регулирующему лоббирование и др.
------------------------------------------------------------------
