Основы управления в правоохранительных органах

Основы управления в правоохранительных органах

ОПОРНЫЙ КОНСПЕКТ ПО ТЕМЕ 2: Организация управления в правоохранительных органах

 

Учебные вопросы:

1. Правоохранительные органы

2. Организация управления в правоохранительных органах

3. Понятие и сущность организационной деятельности

 

Время – 6 часов.

Разработано на основе учебника «Организация управления органами внутренних дел»: учебник, 2-е издание, дополненное и переработанное / под общей редакцией доктора юридических наук, профессора А.М. Кононова и кандидата юридических наук, доцента И.Ю. Захватова. – М.: Академия управления МВД России, 2014. – 484 с.

 

1. Правоохранительные органы

 

Следует отметить, что правоохранительные органы как составная часть системы государственных органов, установленной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314^[1] «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», деятельностью которой руководит Президент Российской Федерации, «вписаны» в систему федеральных органов исполнительной власти^[2]. В этом смысле правоохранительный орган является объектом управления, одновременно выступая субъектом управления по отношению к подчиненным органам, подразделениям и учреждениям.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Высшее руководство в правоохранительной сфере осуществляет Президент Российской Федерации, который определяет основные направления внутренней политики государства, также он формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации – конституционный совещательный орган, осуществляющий подготовку решений по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. По предложению Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности руководителей правоохранительных органов^[3].

Непосредственное выполнение правоохранительных функций возложено на ряд государственных органов:

– Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации общей компетенции, Прокуратуру Российской Федерации – институты, которые осуществляют общее руководство и координацию всей системы поддержания правопорядка и безопасности в стране;

– федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции и их территориальные структуры, решающие наряду со своими основными функциями отдельные задачи по обеспечению общественного порядка и безопасности, такие как Министерство юстиции, Министерство здравоохранения, Федеральная служба исполнения наказаний и др.;

– органы обеспечения безопасности государства, решающие вопросы защиты страны от внешних и внутренних угроз, а именно: Министерство обороны, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и др.;

– специально созданные органы управления в сфере внутренних дел, непосредственно обеспечивающие общественный порядок и общественную безопасность, осуществляющие предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений и иных правонарушений (Министерство внутренних дел).

Другими государственными органами, которые хотя и не являются в узком смысле правоохранительными, но своей деятельностью обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, являются органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральное агентство по рыболовству и др.^[4]

Актуальной проблемой является четкое юридическое закрепление относящихся к правоохранительной сфере предметов ведения различных структур: органов государственной власти различных уровней, отраслевых органов и органов местного самоуправления, а также обеспечение взаимодействия между ними в процессе реализации государственной власти. Она решается на уровне федерального законодательства, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов России.

Взаимодействие в правоохранительной сфере – это согласованная по месту и времени, основанная на законах и подзаконных актах совместная комплексная деятельность субъектов правоохраны, осуществляемая в пределах их компетенции в определенных формах, с использованием имеющихся сил, средств и методов, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, выполнения совместных общих задач, поставленных перед взаимодействующими сторонами. Взаимодействие всегда, в любой социальной системе, содержит ряд обязательных элементов: это взаимный обмен информацией, совместная выработка и принятие управленческих решений, и осуществление этих решений.

К взаимодействию предъявляется ряд требований, соблюдение которых обусловливает совместную деятельность взаимодействующих сторон. Одним из основных таких требований является наличие общих целей, задач, направлений деятельности. Применительно к взаимодействию полиции с иными правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями и организациями таковым, несомненно, выступает обеспечение должного правопорядка и общественной безопасности.

Непременным условием взаимодействия является строгое соблюдение законности, т. е. соответствие совместной согласованной деятельности требованиям законов и подзаконных актов: стороны не могут решать задачи, использовать формы, средства и методы, не предусмотренные законом.

Следующее условие взаимодействия – паритетность и равенство взаимодействующих субъектов, отсутствие их служебной подчиненности друг другу. Это означает, что каждой из сторон предоставлена самостоятельность в выборе дозволенных законом форм и методов деятельности (взаимодействие может носить уголовно-процессуальный, оперативно-разыскной, административно-практический, организационно-управленческий характер), полная ответственность за их результаты. Взаимодействие не должно приводить к соперничеству, тем более к подмене одного органа другим.

К обязательным требованиям взаимодействия часто относят разграничение компетенции субъектов. Применительно к рассматриваемому положению осуществление взаимодействия возможно лишь в пределах предоставленных субъектам полномочий при четком их разграничении между органами полиции и иными правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами.

Важным требованием является взаимное доверие сторон при строгом соблюдении каждой из них государственной и служебной тайны, неразглашении иных сведений, охраняемых законом. Стороны должны обеспечивать конфиденциальность, не допускать разглашения сведений о совместных мероприятиях, используемых силах и средствах, сохранять и в установленном порядке использовать полученную информацию и материалы.

Среди условий взаимодействия следует называть также непрерывность взаимодействия, быстроту, активность и широкое применение научно-технических средств. Это связано со спецификой деятельности правоохранительных органов в целом и полиции в частности. Сторонам целесообразно согласовывать перспективные и текущие планы по конкретным направлениям организации взаимодействия, объектам, фигурантам уголовных дел и т. п.

Практика показывает, что взаимодействие органов с иными правоохранительными органами, государственными и муниципальными структурами возникает, как правило, либо по инициативе правоохранителей, либо инициируется другим государственным органом. Крайне редко такая инициатива возникает одновременно у двух или более субъектов взаимодействия, хотя функционирование правоохранительных органов в большей степени направлено на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, обеспечение общественного порядка и безопасности, защиту общества и государства от преступных проявлений, и поэтому часто предполагает совместную их деятельность.

Указанные обстоятельства обусловливают потребность в совершенствовании организации взаимодействия правоохранительных органов с другими правоохранительными, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.

Актуальными остаются задачи координации действий правоохранительных органов, повышения эффективности их взаимодействия, внушения чувства ответственности за порученное дело как со стороны сотрудников полиции, так и со стороны других правоохранительных структур, государственных, муниципальных органов, общественных объединений, организаций и граждан.

Согласно принципу федерализма осуществление исполнительной власти на территории субъектов Российской Федерации возложено на региональные органы исполнительной власти общей компетенции (региональные правительства, администрации), которые включены в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта федерации обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти с иными органами государственной власти и организует взаимодействие органов исполнительной власти субъекта России с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями^[5].

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» высшие должностные лица субъектов наделяются полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующих субъектов России и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти России. Отнесение этого полномочия к совместному ведению означает принятие на себя как Российской Федерацией, так и каждым из ее субъектов ответственности за состояние дел в этой сфере, обязанности сообща организовывать охрану прав граждан, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие институты защиты прав. Выполнение этих задач достигается через законодательное обеспечение функций государства и его органов по защите прав и свобод, создание условий для нормального функционирования экономики, социальной сферы, исполнение всеми органами власти и самоуправления возложенных на них функций.

В конечном счете деятельность в этой области направлена на обеспечение гражданам достойной жизни, что предполагает создание юридических и иных гарантий, представляющих собой совокупность правовых норм, правил и средств обеспечения прав и свобод, возложение на государственные органы – суды, прокуратуру, правоохранительную систему и иные органы – обязанностей в области защиты прав и свобод, вовлечение в эту деятельность общественных объединений, оказание им поддержки. Этот предмет совместного ведения составляет значительную часть всего объема деятельности органов государства, в том числе осуществляющих международное сотрудничество, и органов местного самоуправления.

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725^[6] утвердило Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов России и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в котором определен порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов МВД, МЧС, Минюста, ФСИН, ФССП России и тех федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации.

Эффективно противостоять проявлениям преступности можно только согласованными действиями всех институтов государства и общества. Обеспечить необходимый уровень согласованности призвана координация.

В правоохранительной сфере координация – это функция прокуратуры России. Надзирая за исполнением законов, прокуратура может выявлять недостатки в деятельности органов, которые осуществляют оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение.

Однако следует отметить, что прокуратура координирует деятельность по борьбе с преступностью лишь правоохранительных органов. За пределами ее полномочий, к сожалению, находится немало структур, обязанных заниматься профилактикой правонарушений. Целые сегменты правоохранительной деятельности – противодействие терроризму, незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, нарушениям пограничного режима и т. д., прежде относившиеся к предмету координации прокуратуры, были переданы в ведение других органов государства. С учетом этого действия государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов правоохраны и общественности должны координироваться не на ведомственной, а на государственной основе, в рамках, установленных законом.

Такой подход, хотя и не в полном объеме, нашел свое нормативное закрепление в Указе Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», где определена организация взаимодействия территориальных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов России и органов местного самоуправления, а также организация взаимодействия указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными коммерческими организациями. Кроме того, в рассматриваемом нормативном правовом акте произведены обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка, дана оценка эффективности деятельности территориальных органов МВД России, территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка, указан ряд мер, направленных на его обеспечение, и обязанность по осуществлению данных мер возложена на высшие должностные лица (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и создаваемые и постоянно действующие координационные совещания.

При решении вопросов местного значения органы местного самоуправления могут осуществлять переданные им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельные государственные полномочия как самостоятельно, так и во взаимодействии с правоохранительными органами, другими государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами^[7]. В сфере обеспечения правопорядка к таковым полномочиям можно отнести участие: в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации или ликвидации последствий их проявлений; в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; в организации охраны общественного порядка; в создании условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка и т. д.^[8]