Основные параметры социальной политики российского государства

2.1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Распад СССР, подготовленный наряду с другими и социальными причинами, повлекший кардинальные изменения политических, экономических и социальных основ, стал исходной точкой нового этапа строительства социального государства в Российской Федерации.

Одним из основных социальных конфликтов второй половины 80-х годов в Советском Союзе было несоответствие социальной политики и экономических возможностей требованию кардинального повышения уровня жизни. Обострению данного конфликта способствовало как реальное снижение уровня жизни в СССР в конце 80-х годов, так и ориентация все большего числа людей на западные стандарты жизни. Цели государства всеобщего благоденствия, так и не достигнутые в Советском Союзе, от которых в условиях экономического кризиса 80-х годов вынуждены были отказаться развитые западные страны, стали важным идеологическим ориентиром демократических движений перестройки и начала строительства новой России. Желание жить как на Западе наряду со стремлением к гражданским свободам стало определяющим мотивом вовлечения широких масс в перестройку.

В связи с этим изначально возникло противоречие, ставшее камнем преткновения всей социальной политики России до сегодняшнего дня. На фоне катастрофического сокращения внутреннего валового продукта (ВВП), экономической разрухи, массовой безработицы и значительного сокращения доходной части государственного бюджета социальные гарантии, закрепленные законодательно, не только не снизились, но и постоянно увеличивались.^[87]

Идеологическая направленность реформируемой России на государственный патернализм и расширение социальной защиты проявилось и в том, что уже весной 1992 г. были приняты законы: «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», «Об улучшении пенсионного обеспечения семей граждан, умерших вследствие заболевания сибирской язвой в г. Свердловске в 1979г.», «О повышении минимального размера оплаты труда», «О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат» и др. Всего в 1991 г. и 1992 г. было принято 25 законов, направленных на социальную защиту граждан.

Важной особенностью многих этих законов являлось то, что они основывались на принципе компенсации ущерба. Одновременная реализация двух разных принципов – компенсация ущерба и солидарность - усугубила противоречивость социальной политики.

Было решение Верховного Совета Российской Федерации об отмене персональных пенсий; были весь этот период в большинстве своем неудачные попытки правительства провести через Государственную Думу отдельные ограничения для различных категорий получателей социальной помощи; при принятии бюджетов на очередной год закладывалось с молчаливого согласия Думы и Правительства недофинансирование социальных расходов, но до 2004 г. публично не ставился вопрос о принципиальном пересмотре социальных гарантий времен СССР.

Несоответствие реальных экономических возможностей современной России в 90-х годах и объемов государственных социальных обязательств усугубляется сложным экономическим положением, сокращением общественных фондов и ростом социально-незащищенных категорий населения, с одной стороны, и ростом социальных обязательств государства в виде различных льгот и пособий для увеличивающегося количества категорий, принятых дополнительно за все годы перестройки, с другой.

Социально-экономические преобразования, проводимые в России после 1991г., привели к радикальным переменам во всех сферах общественной жизни – в экономике, политике, социальной структуре общества.^[88]

Россия сделала принципиальные шаги по переходу к рыночному типу экономики, глубокому формированию всей системы общественных отношений.

Была демонтирована административно-распределительная система. Осуществлена либерализация экономики, финансов, производства и торговли. Произошли значительные перемены в психологии людей с постепенной адаптацией субъектов хозяйствования к рыночным условиям. Активизировалась предпринимательская деятельность граждан.^[89]

Существенно изменилась структура собственности. Ведущую роль в экономике России стали играть частные предприятия, акционерные общества и товарищества. Государственные и муниципальные предприятия в 2000 г. составили лишь 11% субъектов хозяйствования, в том числе в промышленности и строительстве – 5%.

Коренным образом изменилось положение дел на потребительском рынке. Сформировался реальный рынок товаров и услуг. Исчез торговый дефицит.

В сложных экономических условиях начального этапа реформ принимались меры, направленные на смягчение отрицательных последствий инфляции и на частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. В частности, были созданы механизмы защиты доходов пенсионеров и работников бюджетной сферы, социальной поддержки семей с детьми, инвалидов, граждан, потерявших работу.

Для переходного периода характерны активная работа по созданию законодательной базы для социальной защиты наиболее уязвимых групп населения и переход на программно-целевые формы социальной поддержки населения.

Были приняты законы о социальной защите инвалидов, о ветеранах, о детских пособиях, о государственной социальной помощи, о прожиточном минимуме. В России появились новые законы о занятости населения, о коллективных договорах и соглашениях, об основах охраны труда, об основах обязательного социального страхования, Трудовой кодекс и пакет законов по пенсионному обеспечению. Новая законодательная база социальной сферы в течение 10 лет в основном была сформирована.

В стране стали действовать федеральные целевые программы: «Дети России», «Социальная поддержка инвалидов», «Старшее поколение», «Социальная защита инвалидов военной службы», «Содействие занятости населения Российской Федерации», «Улучшение условий и охраны труда».

Вместе с тем переход к рыночной экономике оказался чрезвычайно тяжелым.

Резко снизились основные экономические показатели.^[90] Валовой внутренний продукт сократился в 1999 г. по сравнению с 1991 г. более чем на 40%, объем промышленного производства – на 50, инвестиции в основной капитал – на 74%. Накопился огромный внутренний и внешний долг. Общая сумма задолженности в форме просроченных платежей составила в 1998 г. почти половину ВВП. Постоянно росла и задолженность по заработной плате, достигшая в 1998 г. почти 3% ВВП, что в 3,9 раза превышало фонд заработной платы предприятий, имеющих задолженность. Выдача зарплаты натурой и снижение реальной заработной платы, составившей в 1998 г. 50% уровня 1991 г., стали главным способом приспособления рынка труда к падению реального производства в противовес традиционной количественной адаптации в форме регулирования численности занятых.

Из-за сохраняющейся высокой социальной ориентации постсоветской России, страха власти перед политическими последствиями массовых увольнений и перехода скрытой безработицы в открытую форму снижение занятости значительно отставало от спада производства. Общая занятость уменьшилась с 75 млн. человек в 1990 г. до 64 млн. в 1998 г., в то время как падение ВВП за этот же период составило более 40%. Только в административных отпусках в 1996 г. находилось 15,8% работающих. Сложилась ситуация высокой избыточной занятости рабочей силы.

Снижение экономических показателей, сложности в финансово-бюджетной сфере привели к падению реальных денежных доходов населения, стремительному росту безработицы.

По сравнению с 1991 г. реальные денежные доходы населения в 1999 г. сократились более чем на 60%, реальная заработная плата – на 70%. Произошло резкое расслоение населения по уровню денежных доходов. Если в 1991 г. соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения (коэффициент Джини) составило 4,5 раза, то в 1999 г. оно достигло 28 раз.

Общая численность безработных, рассчитанная по методологии МОТ, выросла с 4 млн. человек в 1992 г. до 9 млн. человек в 1998 г.

В процессе экономических преобразований механизм предоставления традиционных для Советского государства социальных услуг, таких, как обеспечение жильем, местный общественный транспорт, детские дошкольные учреждения, медицинское обслуживание, профессиональная подготовка и обучение, спортивно-оздоровительные структуры, реализуемый советскими государственными предприятиями, был разрушен. Требования конкурентноспособности заставили приватизированные предприятия освободиться от этих высокозатратных социальных функций. Перед работниками стала проблема поиска иных способов обеспечения своих социальных потребностей.

Наиболее драматические события произошли осенью 1998 г. Последствия финансового кризиса для социально-трудовой сферы были катастрофическими. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума увеличилась с 33 млн. до 55 млн. человек (в начале 1999 г. почти 38% населения России имели крайне низкие доходы). Более чем на 2 млн. человек возросла общая безработица.

Снижение реальных доходов населения привело к резкому ухудшению уровня и структуры потребления большинства населения, сокращению розничного товарооборота и регионализации потребительского рынка.

Система социальной помощи, унаследованная от СССР, изначально не была направлена на смягчение бедности, а была рассчитана на предоставление льгот за определенные заслуги номенклатурным категориям населения.

Распределение социальной помощи являлось целиком «плоским», не различающим бедных и тех, кого нельзя отнести к этой категории. Размер социальных пособий был весьма мал, вся система социальной поддержки в среднем по годам составляла только около 4% средств, необходимых для преодоления нищеты. Около 87% малоимущих вообще не получали социальной помощи. Социальная помощь не являлась адресной. По результатам ряда исследований, почти две трети людей, которым оказывалась социальная поддержка, не отвечали критериям для ее предоставления.

О низкой эффективности системы социальной поддержки свидетельствует то, что до нижнего дециля доходит лишь 8% (для сравнения: 20-27% - в Польше, Венгрии, Болгарии и 35% – в Эстонии).

Глубокий финансовый и экономический кризис обнажил серьезные недостатки в управлении сложными социальными процессами, показал недостаточную эффективность социальной политики, проводимой на первых этапах реформирования экономики.

Истоки кризиса были многогранны. Но главное – это отсутствие реальных структурных реформ, прежде всего реформы предприятий, налогово-бюджетной системы, социальной сферы, системы трудовых правоотношений.

Отсутствие реструктуризации предприятий и продолжение поддержки нежизнеспособных предприятий привели к хроническим задолженностям по заработной плате и консервированию ее низкого уровня, что стало аналогом дефицита в советской экономике.

В условиях рыночной экономики одной из важнейших задач государства является формирование производственных отношений, в которых особую роль играет человеческий фактор.

К сожалению, в 90-е годы проблемы человека труда отошли на второй план. В результате резко снизились производительность общественного труда, материальная заинтересованность в эффективной работе, такие важные понятия как «организация и нормирование труда», практически исчезли из лексикона руководителей всех уровней. Работники многих предприятий, особенно в негосударственном секторе, стали беззащитными перед произволом работодателей.

Низкая эффективность социальной политики во многом была связана с тем, что труд был самым дешевым товаром. Заработная плата составляет лишь 30-40% денежных доходов. Доля оплаты труда в валовом внутреннем продукте (без учета «скрытой оплаты труда», определяемой на основе экспертной оценки и отчислений в государственные внебюджетные фонды) снизилась с 44% в 1990 г. до 21% в 1999 г. В 2000-02 гг. произошло ее дальнейшее падение до 20,7%.

Низкий уровень оплаты труда и связанная с этим неудовлетворительная структура расходов населения стали главным тормозом проведения реформ в социальной сфере, привели к сдерживанию покупательного спроса населения, что стало одним из важнейших факторов торможения процесса оздоровления экономики.

Современное состояние социально-трудовой сферы, несмотря на многочисленные попытки улучшить его, остается неудовлетворительным.

Причинами этого являются не только последствия финансового кризиса, но и недостаточная эффективность социальной политики, неотработанность экономических механизмов регулирования многих важнейших процессов труда, занятости и социальной защиты населения.

Масштабы бедности населения остаются значительными.

Минимальные государственные гарантии в социально-трудовой сфере незначительны вследствие чего не выполняют функции социальной защиты населения и не в состоянии обеспечить удовлетворение основных потребностей человека.

Действующая система социальных пособий ежемесячных денежных выплат, социального покета и льгот неэффективна и безадресна. Льготы или их денежный эквивалент предоставляются по категориальному признаку и не учитывают размер доходов, состав семьи, фактор трудоспособности и т.д.

Практически не сокращается необоснованная дифференциация в заработной плате между отраслями, регионами, отдельными предприятиями и категориями работающих. Широкое распространение получили скрытые формы оплаты труда. Отсутствуют принципы и система организации заработной платы.

Действующая система социального партнерства не отвечает современным требованиям. Участие работодателей в системе социального партнерства недостаточно. Еще не выработаны эффективные способы воздействия на стимулирование роста корпоративных интересов предпринимателей в сфере трудовых отношений.

Сохраняется низкая мобильность рабочей силы. Недостаточно развивается инфраструктура рынка труда.

Система социального обслуживания не способна удовлетворить интересы нуждающихся групп населения.

Либеральные преобразования в России, формирование рыночных отношений все 90-е годы шли без изменения социальной политики социалистического Советского Союза, она остается государственной, не встроенной в рынок и не имеющей соответствующей рыночной инфраструктуры.

Выйдя из государства «счастливой нищеты», социальная политика современной России ориентируется на критерии государства всеобщего благоденствия, принятые в СССР как социальные цели еще в 60–80-е годы, игнорируя современный опыт развитых стран. Наше прекрасное социальное прошлое и не реализованные в нем идеалы цепко держат нас, не позволяя двигаться по либеральному пути развития.

Сохранение за государством всей совокупности социальных функций, свойственных тоталитарному государству, в условиях отсутствия командно-административной системы управления и наличия рыночных отношений порождает химеры современной социальной политики. Именно несоответствие декларируемых, зачастую взаимно противоречащих друг другу политических, экономических и социальных целей и отсутствие их практической реализации, невозможность в условиях этих противоречий создать работающие механизмы - основные причины неэффективности социальной политики перестроечного периода.

Рассматривая динамику социальной политики с 1991 г., можно выделить несколько узловых моментов, важных для понимания ситуации со строительством социального государства в Российской Федерации.

Как уже отмечалось, системы социальной защиты, социальной поддержки, социального страхования, пенсионного обеспечения и реабилитации инвалидов практически не претерпели изменений с советских времен. В то же время революционный переход к рынку сразу же потребовал принятия на себя государством новых функций и создания ряда новых механизмов социальной политики. Такими нововведениями стали функция защиты безработных через службу и фонды занятости; медицинское страхование через Фонд обязательного медицинского страхования; передача социального страхования от профсоюзов государству и создание Фонда социального страхования. Важной особенностью всех этих фондов, включая и созданный Пенсионный фонд, стало их относительное отделение от государственного бюджета и формирование их доходной части целевыми взносами от фонда оплаты труда. Существенным было и то, что годовые бюджеты фондов и их исполнение принимались и утверждались Федеральным Собранием. Парламентом (Федеральным Собранием) стали утверждаться и отдельные социальные статьи государственного бюджета – расходы социальных отраслей, финансирование социальных программ и помощь отдельным категориям социально незащищенных.

Важным поворотным моментом в становлении социального государства стало принятие в 1993 г. новой Конституции, провозгласившей в ст. 7, что Российская Федерация является правовым социальным государством.

В соответствии с Конституцией произошло разграничение полномочий в проведении социальной политики между федеральными и региональными органами власти, а с 2006 г. и между муниципальными образованиями.

За федеральным уровнем были закреплены: принятие парламентских актов, регулирующих общие принципы социальной политики; определение единых федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных пособий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разработка и финансирование целевых социальных программ; формирование и управление внебюджетных государственных социальных фондов; определение условий и порядка компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией; финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении.

К компетенции региональных органов власти были отнесены: обеспечение функционирования учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в их ведении; принятие нормативных актов, регламентирующих порядок организации и предоставления социальной помощи населению регионов; определение и реализация обеспечения слабо защищенных слоев населения товарами, продуктами и услугами; разработка и реализация региональных социальных программ. С 2005 г. в их компетенцию было отнесено финансирование льгот ряда категорий (ветераны труда, труженики тыла и др.).

К совместному ведению были отнесены: формирование единого рынка труда; обеспечение занятости; регулирование внутренней и межрегиональной миграции.

После принятия Конституции социальная политика государства начинает развиваться в нескольких направлениях.

Во-первых, это законотворческая работа по реализации положений конституции. Начиная с 1994 г. вводится система индексации пенсий в соответствии с инфляцией; принимаются поправки в закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и ряд законов, совершенствующих пенсионную систему, как, например закон «О персонифицированном учете граждан», предполагающий введение условно накопительных счетов пенсионеров. Вводится понятие страховых периодов, влияющих на начисление пенсий; развивается законодательство о занятости; принимаются законы о прожиточном минимуме в Российской Федерации и адресности социальной помощи; новый закон «О страховании от несчастных случаев на производстве и о возмещении ущерба». Все эти годы вносятся многочисленные поправки в Трудовой кодекс и в 2001 г. принимается его новая редакция.

Во-вторых, это практическая деятельность государства по реализации своих социальных функций - индексация пенсий, создание системы социальной поддержки населения, введение адресной социальной помощи, обеспечение своевременности выплат заработной платы и пенсий, создание рабочих мест и организация общественных работ, реабилитация инвалидов и развитие системы социальных услуг и многое др.

Важной составляющей этой работы в 1994-99 гг. было сдерживание правительством попыток Государственной Думы провести чисто популистские законы.

В-третьих, это разработка широкомасштабных программ социальной политики, призванных реализовать целостную систему взаимосвязанных мер, обеспечивающих повышение эффективности деятельности государства по обеспечению социальных целей.

Так, в 1993 г. принимается концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации, в соответствии с которой произошли отход от принципов социального обеспечения и переход к европейской системе социальной защиты. В основе принципа социальной защиты лежит ответственность государства за устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.

Реализацией этой концепции стало принятие в 1995 г. законов «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации».

Первая широкомасштабная программа была принята в виде Основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год. Главная задача, поставленная в 1994 г. – стабилизация уровня жизни населения.

В этом документе также впервые был сформулирован принцип перехода от государственного патернализма к созданию условий, позволяющих каждому трудоспособному человеку реализовать свой потенциал и защитить себя самостоятельно. Это был серьезный шаг к либеральному социальному государству.

В то же время основные направления социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 г. не являлись концептуальным документом новой социальной политики, обеспечивающим амортизацию негативных последствий перехода к рынку, а представляли собой ряд социальных мероприятий реактивного плана.

В 1994 г. Правительству не удалось достичь поставленных целей и приостановить дальнейшее обнищание населения.

В феврале 1997 г. была принята Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг.

В этой Программе предусматривалась выработка новых механизмов социальной политики, стимулирование высокоэффективного и производительного труда, повышение личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Впервые ставилась цель обеспечить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительного принципа назначения пособий.

Программа предполагала поэтапное достижение поставленных целей. На первом этапе (1996-1997 гг.) планировалось осуществить стабилизацию уровня жизни населения, сокращение масштабов бедности, уменьшение разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущение массовой безработицы, упорядочение действующей системы льгот и компенсаций, формирование системы государственных минимальных социальных стандартов, законодательное закрепление порядка определения и использования показателя величины прожиточного минимума.

На втором этапе (1998-2000 гг.) намечалось повысить минимальные гарантии заработной платы и трудовых пенсий до уровня прожиточного минимума соответствующих групп населения, ввести при оплате труда часовую тарифную ставку, приблизить размер оплаты труда работников бюджетной сферы к уровню заработной платы в производственных отраслях.

В целом данная программа представляла собой комплексный реалистичный документ, обеспечивающий социальную защиту всех категорий и создающий эффективные механизмы развитого социального государства.

Данная программа начала успешно реализовываться. Именно она предопределила всю законотворческую деятельность в социальной сфере до 2001 г. Однако практическая реализация была приостановлена дефолтом 1998 г., после которого вся социальная политика была переориентирована на сохранение минимальных социальных гарантий, обеспечение выплат зарплаты, пенсий, пособий и развитие занятости.

В 2000 г. произошло изменение социальной концепции. Была выдвинута идея субсидиарного государства, как антитеза социальному государству, и начала складываться либеральная концепция социальных реформ, направленная на децентрализацию социальных функций государства, замену страховых принципов социальным налогом и снижение отчислений в социальные фонды.

В рамках этой программы осуществляется переход к новой концепции политики занятости и новой пенсионной реформе.

Новый этап социальных реформ начался в 2003-2005 г.г.

В 2003 г. были приняты законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательный (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За длинными и техническими названиями данных законов была скрыта реформа распределения полномочий и ответственности между уровнями власти изменение структуры и существующих механизмов социальной политики. В частности, основная социальная ответственность перекладывалась на местный уровень управления и субъекты федерации; менялось распределение налоговых поступлений (по факту увеличивалась доля отчислений в федеральную часть бюджета); отменялись единые социальные гарантии на всей территории страны и социальные льготы в натуральной форме, которые заменялись на фиксированные ежемесячные выплаты; упорядочивался перечень категорий льготников и список льгот. В то же время все эти новации не следовали напрямую из текста законов, а существовали в виде отсылочных положений. С этим связано отсутствие в обществе соответствующей реакции. Осознание происшедших изменений произошло при принятии в августе 2004 г. Федерального закона № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Технический закон, целью которого было привести другие законы в соответствие с принятыми год назад вышеупомянутыми двумя законами оказался открытием для депутатов Государственной Думы и общества и вызвал практически у всех негативную реакцию.

Показательно, что наибольшие возражения касались норм закона, объективно направленных на повышение эффективности социальной политики. Например, исключения дублирования некоторых социальных льгот, объединение отдельных категорий получателей льгот в несколько крупных групп, замена натуральных льгот на денежные выплаты и чёткое определение источников финансирования всей совокупности льгот и др.

В то время как принципиальные ошибки предложенной системы, такие как: предоставление социальной поддержки по категориальному принципу без учета реальной нуждаемости; передача финансирования льгот ряда крупных групп льготополучателей, например, таких как ветераны труда и тружеников тыла и жертвы политических репрессий, субъектам федерации, в своем большинстве не имеющим для этого средств, отмена единых социальных гарантий на всей территории страны, практически не обсуждались.

Трагикомизм протесту против Федерального закона № 122-ФЗ придало то, что в процессе принятия данного закона в Государственной Думе, было принято решение о предоставлении получателям льгот права выбирать, получать ли им ежемесячную денежную выплату или «социальный пакет», представляющий собой сохраненные в натуральной форме социальные льготы.

Таким образом, результатом принятия закона № 122-ФЗ стало сохранение системы льгот в натуральной форме; дополнительное весьма значительные финансирование социальной помощи из бюджетов всех уровней; создание новой системы администрирования социальных выплат; существенное изменение системы управления социальной сферой, связанное с заменой сложившихся механизмов новыми, как правило значительно усложненными; широкое недовольство общества данной реформой и повышение зависимости регионов от трансфертов и субвенций из федерального бюджета.

Социальная политика, реализуемая с 2005 г., с полным основанием может быть названа финансовой социальной политикой, поскольку затрагивает прежде всего систему финансирования социальной сферы, предусматривается значительное увеличение социального бюджета и не касаются структурной модернизации. Необходимо отметить, что увеличение социального бюджета в 2005-2006 г.г. и бюджетных проектировок на 2007-2008 г.г. является номинальным и не связано с увеличение доли социальных расходов в федеральных бюджетах.

Главный эффект нового направления социальной политики заключается в изменении системы межбюджетных отношений. В соответствии с принятыми законами предусматривается передача с федерального уровня в адрес субъектов большого количества полномочий по оказанию социальной поддержки. Основой финансового обеспечения социальных полномочий субъектов федерации, большинство из которых являются дотационными, стала финансовая помощь. Основной формой финансовой поддержки являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов из Федерального фонда финансовой поддержки (в 2005 г. – 189,9 млрд. руб.), которые не носят целевого характера и могут быть направлены регионами на реализацию мер по социальной поддержке населения. На принципах софинансирования представляются субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам (в 2005 г. – 6,3 млрд. руб.), на осуществление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (1,7 млрд. руб. в 2005 г.), на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла – 11 млрд. руб. в 2005 г., выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей (4 млрд. руб. в 2005 г.), и поддержку ряда других категорий.

Развитием нового направления в государственной социальной политике России стало провозглашение в сентябре 2005 г. Президентом Российской Федерации В.В.Путиным начала реализации четырех национальных проектов: в сфере здравоохранения, образования, строительства жилья и сельского хозяйства. Выбор данных приоритетов объективно обусловлен требованиями экономического развития страны и сам по себе является важным этапом строительства социального государства в Российской Федерации.

Рамки национальных проектов задали систему координат, в которых должна произойти модернизация социальной политики. И не имеет принципиального значения, что данные направления выбраны достаточно произвольно, что в перечень национальных проектов не вошли повышение уровня жизни всего населения прежде всего за счет роста заработной платы, борьба с нищетой или улучшение экологии. Важно то, что социальная политика приобрела конкретную направленность.

В то же время, реальное значение национальных проектов зависит от того, как определены конкретные цели их реализации, какие механизмы достижения результатов будут предложены и как они будут осуществляться.

К сожалению можно констатировать, что провозглашенные национальные проекты не направлены на институциональную реформу соответствующих сфер, не имеют четких показателей результатов и сводятся к дополнительному финансированию, хронически недофинансированных в прошлом, отдельных сегментов. При отсутствии конкретных целей не предложены и механизмы содержательной модернизации и повышения эффективности.

Таким образом, нет оснований полагать, что социальные инновации последних лет приведут к существенному изменению социальной ситуации в России. Необходимо осознать, что усиленное финансирование не эффективных механизмов, без институциональной модернизации, принципиально изменить ситуацию не может.

Глубокий социально-экономический кризис, в котором оказалась Россия после 1991 г., значительно трансформировал как отдельные структурные элементы социального государства, сложившиеся в СССР, так и его типологические характеристики. Советское социальное государство, представлявшее собой развитое государство социальных услуг, стремящееся к достижению параметров государства всеобщего благоденствия, было разрушено, основной набор социальных функций реально перестал реализовываться. Деструкция коснулась прежде всего механизмов обеспечения функций, частично институтов социальной политики и практически не затронула декларируемые цели и, соответственно, формально принимаемые на себя государством обязательства и функции. Настойчиво напрашивается образ российского социального государства времен перестройки в виде здания, разрушенного внутри, от которого остались одни стены, форма сохранена, а содержание существует только в виде несвязанных фрагментов.

Сохранив за собой такие атрибуты социального государства, как общедоступность социальной поддержки и ее правовой природы, наличие, пусть и ограниченного, социального бюджета, Россия резко количественно снизила уровень предоставления социальных услуг. Социальные услуги перестали быть определяющими в государственной социальной политике как по объему, так и по видам. И даже введение новых важных услуг, например, обеспечение занятости, обустройство беженцев, создание учреждений социальной защиты нового типа и ряда других, не привело к повышению роли государства в удовлетворении потребности людей в социальных услугах.

Формально Российская Федерация сохранила все признаки социального государства социальных услуг, но значительно снизила, а по многим параметрам утратила реальный эффект от реализации соответствующих функций, социальные функции стали имитацией. То есть Россия в отличие от Советского Союза стала формальным социальным государством. Если проводить историческую аналогию, то Россия вернулась по социальным характеристикам в первую половину 20-х годов ХХ в.

Соответственно ни о каком строительстве государства всеобщего благоденствия речь уже не идет.

В связи с этим возникает вопрос: каким должен быть следующий этап строительства социального государства в России при условии крайне низких экономических показателей?

2.2. ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА ТРУДА И ЗАНЯТОСТЬ

Развитие социального государства самым непосредственным образом зависит от политики занятости. В проблеме занятости либеральный и социальный подходы пересекаются, делая это направление социальной политики ключевым для реализации основных свойств и функций социального государства.

Проблеме занятости принадлежит особое место в системе рыночных социальных отношений. Занятость является индикатором, по которому можно судить, насколько социальный компонент присутствует в экономике.

Рынок труда – важная и многоплановая сфера экономической и социально-политической жизни. Здесь получает оценку стоимость рабочей силы, определяются условия ее найма, в том числе величина заработной платы, условия труда, возможности получения образования, профессионального роста, гарантия занятости и т.д. Рынок труда отражает основные тенденции в движении главных количественных и структурных показателей занятости, мобильности рабочей силы, масштабность и динамику безработицы. Таким образом, с одной стороны, рынок труда выступает регулятором использования дальнейшего экономического ресурса – рабочей силы, а с другой, является средоточием множества сложнейших социальных проблем и отношений. В условиях переходной экономики России важность данной сферы многократно возрастает, поскольку от того, насколько эффективен рынок труда, как решаются проблемы в сфере занятости и трудовых отношений, во многом зависят и ход экономических реформ, и социально-политическая стабильность в стране.

Представления, что рынок труда сам отрегулирует проблемы занятости, не имеют под собой ни теоретических, ни практических оснований.

Нарастание напряженности на рынке труда в условиях устойчивого спада производства неизбежно. И то обстоятельство, что темпы снижения занятости ниже темпов экономического спада свидетельствует лишь о специфике ситуации в России.

В этих условиях особое значение приобретает государственное регулирование рынка труда, которое является одним из условий формирования рыночной среды в транзитных экономиках.

В первые пореформенные годы одной из наиболее сложных была задача перераспределения рабочей силы, занятой на несостоятельных предприятиях. В интересах её решения государство отказалось от регулирования уровня заработной платы, отменило гарантии занятости, сняло формальные барьеры, ограничивающие мобильность рабочей силы. Чтобы смягчить негативные последствия ожидавшегося резкого всплеска безработицы, а также снизить неопределенность в сфере занятости, государство начало осуществлять программу защиты от безработицы работающего населения.

В то же время прогнозы крупномасштабного сокращения рабочей силы или резкого роста безработицы не оправдались. Уровень снижения занятости оказался намного ниже уровня падения производства. В соответствии с этим темпы закрытия рабочих мест изначально были низкими и лишь со временем постепенно увеличивались.

Начиная с 1992г. в стране отмечается устойчивый рост не занятого трудовой деятельностью населения. При этом резко сокращается спрос на рабочую силу. Так, при увеличении числа стоящих на учете в службе занятости за 1992г. в 2,1 раза потребность в дополнительных работниках сократилась в 2,7 раза.

Число зарегистрированных безработных не отражает истинного положения в сфере занятости в России. Хотя некоторые пессимистические прогнозы начала 90-х годов о скором росте безработицы до двузначных величин и не оправдались, реальная безработица в стране существенно выше официальной. В частности, статистика не учитывает в составе безработных лиц, отправленных в неоплачиваемые отпуска, переведенных на график неполной рабочей недели. Весьма несовершенны и методы учета лиц, нуждающихся в трудоустройстве. Представляется, что истинная цифра уже сегодняшней безработицы минимум в 3-4 раза выше официально регистрируемой.

Существует так же целый ряд и других особенностей российского рынка труда, непосредственно влияющих на формирование социального государства. Эти особенности условно можно разделить на две группы.

К первой относятся ситуативные характеристики рынка труда, являющиеся следствием специфики российской модернизации, а ко второй группе принадлежат устойчивые социо-культурные особенности рабочей силы.

Примером особенностей первой группы может служить то, что в России до сих пор не решена важнейшая проблема перераспределения рабочей силы, доставшаяся в наследство от социалистической системы. Реструктуризация предприятий проводилась в ограниченных масштабах, а избыток кадров по-прежнему является серьезной проблемой, особенно в некоторых регионах и на градообразующих предприятиях. Ограниченная по своим масштабам реструктуризация занятости и высокие темпы инфляции способствуют снижению реального уровня заработной платы. Несмотря на факты, свидетельствующие о довольно большой мобильности рабочей силы, работники не переходят на эффективные рабочие места, а число вновь создаваемых рабочих мест ограничено.

К данной группе особенностей относится и существование значительной «теневой» занятости, не учитываемой официальной статистикой. Сюда включены, в частности, так называемые челноки, осуществляющие экспортно-импортные операции (по оценкам, до нескольких миллионов человек), люди, занятые внутренней неорганизованной мелкорозничной торговлей, сотрудники незарегистрированных охранных структур, лица, вовлеченные в нелегальный бизнес (проституция, порнография и т.д.) и криминальные структуры. Кроме того, существует немало видов деятельности (консультативные услуги, репетиторство, ремонт жилья и автомобилей, строительство дач и садовых домиков и т.п.), которая нередко осуществляется без какой-либо регистрации и уплаты налогов, и масштабы которой весьма велики. Все это вместе взятое может обеспечить регулярную и нерегулярную занятость для нескольких миллионов человек и таким образом скорректировать существующие оценки безработицы.

Преобладающая в настоящее время безработица вопреки расхожему представлению о ней в основном «синеворотничковая». В 1994 г. 63% безработных составили рабочие. На долю специалистов пришлось 20,5% безработных. Большая часть безработных в 1996 г. имела среднее общее или специальное образование – 70%; 8,3% в составе безработных - лица с высшим образованием, около 20% – не закончили среднюю школу. В то же время спрос на многие дефицитные рабочие профессии во многих отраслях не удовлетворен и сегодня, несмотря на глубокий экономический спад.

Особую остроту приобрел к середине 90-х годов территориальный аспект безработицы: в стране существовал целый ряд регионов (Республика Марий Эл, Дагестан, Чувашия, Адыгея, Мордовия, Псковская, Ярославская, Ивановская области), где при высоком уже реальном уровне безработицы возможности трудоустройства весьма ограничены. В этих регионах на одно вакантное место претендуют несколько десятков человек. Такое положение обусловлено различными причинами, но в первую очередь - односторонней экономической ориентацией регионов, зависимостью от нескольких крупных предприятий, испытывающих производственные трудности в условиях кризиса.

Среди основных факторов растущей безработицы следует назвать:

· сокращение производства, коснувшееся практически всех звеньев экономики;

· потенциальное банкротство многих предприятий в силу их неконкурентоспособности;

· недостаточно организованный процесс конверсии военного производства, составляющего неопределенно высокую долю в экономике;

· недостаточно развитая система подготовки и переподготовки незанятой рабочей силы и организации общественных работ.

Ко второй группе особенностей российского рынка труда следует отнести ряд социо-культурных и психологических характеристик рабочей силы. Наиболее значимыми из них являются ориентация работника на социальный статус работы - рабочее место как и в советские времена остается основным маркером положения человека в обществе; отсутствие навыков активного самостоятельного поиска работы и ориентация на внешнюю организацию трудовой деятельности; завышенные требования к оплате труда при заниженных стандартах качества работы.

Все это создает особые условия рынка труда и регулирования занятости.

Миллионы людей вступали и вступают в отношения найма. Но несомненно и то, что рынок труда был и остается в нашей стране своего рада квазирынком, порождением административной экономики, отягощенным многочисленными диспропорциями.

Главное, что отличает наш рынок от реального рынка труда, - это наличие административных, правовых и экономических ограничений, все еще препятствующих свободной продаже рабочей силы по наиболее выгодным условиям для большинства работников. Это и наличие прописки (хотя официально она отменена), и отсутствие реального рынка жилья при его дефиците, и все еще значительные масштабы государственной и полугосударственной собственности, и неразвитость механизмов государственного регулирования и социальной поддержки в сфере занятости.

Рынок труда в России в значительной степени разбалансирован. Это относится ко всем его срезам – региональному, профессиональному, квалификационному, отраслевому, демографическому.

К главным диспропорциям рынка следует отнести:

Региональные диспропорции. Существуют как трудоизбыточные регионы (юг России, некоторые крупнейшие города), так и регионы, испытывающие нехватку ряда категорий трудовых ресурсов (север России, Дальний Восток и др.).

Отраслевые диспропорции. Вся макроэкономическая структура нашей экономики, ориентированная на тяжелую промышленность и военное производство, усугубляет несбалансированность рынка труда в силу чрезмерной концентрации рабочей силы, в первую очередь высококвалифицированной, в этих секторах экономики.

Профессионально-квалификационные диспропорции. Как уже отмечалось, гораздо более отсталой, чем во многих развитых странах, является в России и качественная структура рабочей силы. При этом ощущается нехватка рабочих и специалистов во многих отраслях экономики при одновременно растущей безработице. Картина будет неполной, если не сказать о низком качестве подготовки многих выпускников наших вузов и других профессиональных учебных заведений, непрофильном использовании многих специалистов и пр.

Очень специфической становится сегментация российского рынка. На нем образовался довольно узкий сегмент высококонкурентных рабочих мест, в основном финансового, бухгалтерского и юридического профиля, повышенный спрос на которые обеспечивают быстро расширяющиеся банковский и страховой сектора, а также торговля. Существует также спрос на некоторые рабочие профессии. Большинство же прочих профессий, особенно требующие высшего образования, не пользуются серьезным спросом на рынке.

Опыт развитых стран показывает, что рынок труда является одной из важнейших составляющих общеэкономического рыночного механизма, позволяющий эффективно использовать трудовой потенциал страны при высоком уровне оплаты рабочей силы. Он создает конкуренцию на рабочее место, способствует росту квалификации кадров, снижению их текучести. Вместе с тем рынок способствует оптимизации профессиональной и отраслевой мобильности рабочей силы, распространению разнообразных форм занятости, в том числе и на неполный рабочий день.

Эффективно функционирующий рынок рабочей силы, однако, требует соблюдения ряда условий. В их числе: продолжение приватизации и равенство форм собственности; как основа для создания конкуренции на рынке труда требуется реальная, а не формальная отмена прописки, препятствующей свободному передвижению рабочей силы; создание рынка жилья на основе его приватизации; организация эффективной системы содействия найму, переквалификации и материальной помощи безработным.

Является ли высокая мобильность рабочей силы показателем динамики рынка труда? С учетом общего экономического положения большинство исследователей дают отрицательный ответ на этот вопрос. Экономика не создает новых рабочих мест, а это говорит о том, что мобильность рабочей силы отражает существенную «хаотичность» рынка труда. Рабочая сила не переходит с менее производительных рабочих мест на более производительные. Результаты недавних исследований позволяют предположить, что это в большой степени объясняется отсутствием реструктуризации. Наличие крупных нереструктурированных производственных предприятий по-прежнему сдерживает рост новых небольших и средних предприятий и препятствует созданию рабочих мест.

Многие данные свидетельствуют также о региональной сегментации рынка труда. Факт ограничения мобильности становится очевидным при сравнении распределения населения между городами в России.

Однако региональные потоки рабочей силы существуют. Это становится очевидным при анализе данных о миграции из бывших республик Советского Союза и потоке рабочей силы из северных регионов, а также данных о миграции между городскими и сельскими районами. Регионы с более высоким уровнем приватизации (в частности, жилья) и торгового оборота на душу населения (как показателя экономической активности) притягательные для населения. Более того, поток населения из сельских районов в города также связан с наличием экономических стимулов.

По большому счету, применение к России термина «гибкий рынок труда» неправомерно. Отечественный рынок труда качественно не соответствует параметрам рынков труда развитых стран, отличающихся высокой эффективностью распределения ресурсов с целью их оптимального использования. Эластичность заработной платы в России является отражением падения доходов от заработной платы и снижением возможностей для производительной занятости в формальном секторе, а также расширения системы неформальной самостоятельной занятости.

Современное положение на рынке труда повышает уровень бедности в стране и может оказаться серьезным препятствием для долгосрочного экономического роста.

Основой государственного управления рынком труда должны были стать принятые правительством Концепция действий на рынке труда на 2003-2005г.г. и план мероприятий по её реализации. Однако к заметным подвижкам это не привело.

Недостаточная действенность упомянутых документов, по-видимому, связана с отсутствием в Концепции четко обозначенной ответственности государства применительно к регулированию рынка труда. На наш взгляд, она должна охватывать:

· обеспечение занятости населения, направленной на повышение гибкости рынка труда, развитие эффективной занятости, создание условий для снижения уровня безработицы и социальную поддержку безработных граждан;

· устранение межрегиональных диспропорций на рынке труда;

· повышение конкурентоспособности рабочей силы;

· поддержку малого предпринимательства;

· регулирование трудовой миграции;

· создание условий для профессиональной подготовки впервые вступающих в трудовую деятельность и развитие профориентации;

· введение трудовых стандартов (разработка общероссийского классификатора профессий, профессиональных стандартов).

Выделение именно этих направлений государственного регулирования диктуется особенностями отечественного рынка труда.

Во-первых, неблагоприятной демографической ситуацией. Предыдущее десятилетие отмечено повышением предложения рабочей силы: численность трудоспособного населения увеличилось с 83,7 млн. человек в 1993 г. до 90,1 млн. человек в 2004 г. Выход на пенсию относительно малочисленного контингента «детей войны» и вхождение в трудоспособный возраст среднего по численности населения, родившегося в 80-е годы, иммиграция из ближнего зарубежья обусловили количественное увеличение трудоспособного населения. 2005 г. стал последним годом роста численности населения трудоспособного возраста. В 2003 г. прирост (максимальный) трудоспособного населения достиг 674 тыс. человек, в 2004 г. – 542 тыс. человек, в 2005 г. – лишь 258 тыс. С 2005 г. началось абсолютное сокращение численности населения трудоспособного возраста (согласно прогнозам, 89,9 млн. человек в 2007 г. и 89,1 млн. – в 2008 г.).

В предыдущие годы существенным фактором увеличения численности населения являлась миграция. Однако в настоящее время она существенно сократилась и составляет только 0,1%.

Снижение иммиграции и вступление в трудоспособный возраст поколения 90-х, которое характеризуется низкой рождаемостью, предопределяет количественное сокращение трудоспособного населения и его качественное ухудшение, связанное с началом старения экономически активной части населения.

Во-вторых, низким качеством национальной рабочей силы. Качественная структура российской рабочей силы в целом уступает западной. Так, в начале 90-х годов соотношение долей занятых преимущественно умственным трудом и преимущественно физическим трудом у нас составляло приблизительно 40:60, тогда как в США, к примеру, 58:42 (1995 г.).

Включение России в мирохозяйственные процессы сделало очевидными низкую культуру отечественного труда, недостаточную профессиональную подготовку (которая адекватна преобладающему в стране технологически устаревшему производству), разрыв между профессиональным образованием, прежде всего высшим, и требованиями рынка труда.

Крайне негативно на качестве рабочей силы сказалось разрушение системы начального профессионального образования (школа, ПТУ) и внутрифирменной переподготовки.

Ярко выраженная тенденция увеличения количество лиц с высшим образованием (доля граждан, имеющих высшее профессиональное образование в экономически активном населении за 1992-2003г.г. повысилась с 17,6% до 25,8%) не связана с экономическим ростом на основе технологической модернизации. То, что более половины выпускников вузов работают не по специальности, свидетельствует о несоответствии предложения спросу на квалифицированные кадры.

Профессиональный уровень значительной части российских работников не отвечает международным стандартам, что делает их неконкурентоспособными на глобальном рынке труда.

Отсутствие прогнозов потребностей рынка труда в специалистах определенных профессий («квалификации») и программ подготовки необходимых экономике специалистов уже сегодня порождает дефицит кадров на локальных рынках труда (судя по всему, он будет расти).

В-третьих, слабой мобильностью рабочей силы. Учитывая масштабы территории, она порождает существенные различия – избыток рабочей силы в одних регионах и нехватку в других.

Такое положение обусловлено различными причинами, но в первую очередь моноспециализацией регионов.

Ограниченность внутренней мобильности рабочей силы, связана с отсутствием доступного рынка жилья и большим количеством поселений с градообразующими предприятиями, военных городков, закрытых административно-территориальных образований (в таких населенных пунктах в настоящее время проживает свыше 24 млн. человек), приводит к неравномерному распределению трудовых ресурсов, высокому уровню неэффективной занятости, усилению напряженности на региональных рынках труда, росту общей регистрируемой безработицы, увеличению нелегальной миграции (по официальным данным – 1,5 млн. человек, по экспертным оценкам – более 4 млн.).

В-четвертых, неэффективной занятостью населения. При сокращении ВВП в 1991-1999г.г. на 41,5% численность занятых уменьшилась всего на 15,3%. Показателем неэффективности занятости является неполная занятость (работающие в течение года неполное рабочее время по инициативе администрации или находящиеся в вынужденных отпусках). Превышавшая в 1995-1999г.г. 12 млн. человек, в настоящее время она снизилась до 3 млн.

Одним из факторов сохранения уровня занятости при серьезном спаде производства явилась «эластичность заработной платы», что характерно для российского рынка труда.

Прямым следствием неэффективности занятости является низкая производительность труда (которая в настоящее время в России в 3 раза ниже, чем в экономически развитых странах), скрытая безработица и фактическое снижение численности работающего населения.

Неэффективная занятость самым непосредственным образом влияет на снижение оплаты труда.

В-пятых, существованием значительного неформального сектора экономики. По оценкам Минздравсоцразвития России, неформальная занятость является единственной для более чем 7,5 млн. человек, а её общие масштабы оцениваются в 10-12 млн. человек.

В-шестых, незначительной долей занятых в малом бизнесе. Мировой опыт свидетельствует, что именно от является главным резервом создания новых рабочих мест и важным источником повышения жизненного уровня населения. В нашей стране только 11% ВВП производится предприятиями малого бизнеса (на Западе этот показатель – не менее 60%).

В-седьмых, ситуацией в сельской местности. Сравнительно более высокие темпы роста численности трудоспособного населения, недостаточное количество создаваемых новых рабочих мест, специфика труда и условий жизни формируют ряд особенностей сельской занятости. Например, 2000-2002г.г. количество сельских безработных, зарегистрированных в органах службы занятости, возросло с 325,3 до 455,9 тыс. человек.

Вместе с тем, если в 1992-1999 г.г. численность занятого сельского населения уменьшилась на 3,1 млн. человек, то в 1999-2004 г.г. она увеличилась более чем на 2 млн. В последние годы отток рабочей силы из села снижается: в 2003 г. – более чем в 2 раза по сравнению с 1992 г.

Наряду с относительно более высокой смертностью и ростом заболеваемости на селе миграция молодежи из деревень (около 5% выбывшего сельского населения) обостряет проблему восполнения трудовых ресурсов.

Система социальной защиты работников, существующая в ограниченных масштабах, направлена либо на стимулирование увольнений и уменьшение страха перед безработицей, либо на решение проблемы увольнений на градообразующих предприятиях, либо на защиту работников от увольнений в долгосрочной перспективе.

В отличие от нас страны Центральной и Восточной Европы провели относительно серьезную реструктуризацию занятости в связи с падением объемов производства. Первоначальная реструктуризация, отражающая сокращение рабочей силы, была гораздо масштабнее, что выразилось в большем числе закрытых рабочих мест и более высоком проценте явной безработицы. В целях содействия процессу реструктуризации и сокращения рабочей силы использовались мощные системы социальной защиты. В странах, которые можно отнести к числу лидеров реформ, возобновился рост объема производства и повысился уровень реальной заработной платы. В Словении, Польше и Эстонии увеличились темпы создания и снизились темпы закрытия рабочих мест. Как и в странах-членах ОЭСР, эти два процесса сейчас идут примерно с одинаковой скоростью.

Россию необходимо вывести из сложившегося равновесия между низким уровнем заработной платы, скрытой безработицей и отсутствием продуктивных рабочих мест и подтолкнуть к формированию более динамичного и продуктивного рынка труда.

Однако, как отмечалось ранее, реформа политики на рынке труда также является одним из важных факторов совершенствования распределения рабочей силы, инвестиций в развитие людских ресурсов и социальной защиты работников. С точки зрения развития рынка труда особое значение имеют три области этой политики:

· формирование динамичного рынка труда за счет реструктуризации предприятий и создания рабочих мест на новых предприятиях;

· регулирование рынка труда (правила найма и увольнения работников и характер трудовых договоров; учет фактического исполнения законов; баланс законодательного, коллективного и рыночного регулирования);

· система социальной защиты работников (страхование по безработице и другие меры поддержки уровня доходов; разработка активных программ развития рынка труда; разделение ответственности между регионами и федеральным правительством).

Социальная защита работников имеет много аспектов, но главными являются риски безработицы или бедности вследствие недостаточного дохода. Существуют разнообразные способы регулирования этого риска, включая индивидуальные (накопление человеческого капитала, личные сбережения) и меры государственной политики, которые снижают и смягчают этот риск, а также помогают работникам противостоять ему.

В советские времена защита осуществлялась преимущественно в форме социальных льгот и услуг, а также гарантий занятости, предоставляемых предприятиями. И во многих отношениях эти формы сохранились в прежнем виде. Хотя большинство предприятий избавились от объектов социальной инфраструктуры и сложили с себя социальные функции, в бывшем государственном секторе этот процесс идет медленно. Обследования предприятий с избыточной численностью персонала, проведенные во второй половине 90-х годов, показывают, что от 50 до 70% предприятий приводят в качестве причины этой ситуации «социальную ответственность». Медленный темп сворачивания этих функций позволяет предположить, что в обществе сохраняются ожидания, что предприятия будут защищать рабочие места.

Однако в рыночной экономике эти источники социальной защиты не могут быть ни эффективными, ни жизнеспособными. Открытая безработица уже стала реальностью. Многие люди работают в фирмах (например, на новых предприятиях частного сектора), которые не предоставляют социального обеспечения. А предприятия, которые его предоставляют, по финансовым причинам не могут делать этого на постоянной основе. Более того, там, где предприятия продолжают предоставлять социальные льготы и услуги, это обстоятельство служит сдерживающим фактором для ухода работников и требующегося перераспределения трудовых ресурсов. Фактически эти формы социальной защиты, предоставляемые предприятиями, помогают объяснить избыточную численность персонала и связанное с ней явление задолженности по заработной плате (М. Рутковский, 1999). Работники, находящиеся в вынужденных отпусках, стоят перед трудным выбором – получать мало или ничего, не работать, но сохранять право на услуги, связанные с местом работы, или добровольно уйти с работы, встать на учет в Государственной службе занятости и получать невысокое пособие по безработице, подчиняясь при этом строгим условиям, установленным для сохранения права на пособие. Наконец, уровень социальной защиты, предоставляемой по этим программам работникам с вынужденной неполной занятостью, низок. Эти работники прибегают к целому ряду индивидуальных стратегий для компенсации урезанного официального заработка, но эмпирические данные показывают, что вынужденная неполная занятость, безусловно, сопряжена с бедностью. Десай и Идсон (Desai and Idson, 1998) выявили следующие стратегии восполнения урезанного дохода: второе место работы, расширение подсобных хозяйств, сокращение сбережений, продажа имущества, внутрисемейная помощь, участие в получивших широкое распространение бартерных операциях.

Отсутствие эффективной программы социальной защиты, действующей независимо от предприятий, является сдерживающим фактором. Это обстоятельство отмечают многие исследователи, которые подчеркивают его негативные последствия для реструктуризации предприятий и социальной защиты работников. Здесь нужно отметить, что в развитии российского рынка труда преобладает тенденция перемещения рабочей силы с одного рабочего места на другое, а интенсивность оттока с рабочих мест в ряды безработных очень низка. Эффективная программа социальной защиты могла бы смягчить риск безработицы и помочь работникам противостоять ему. Легко представить себе, как такая реформа могла бы способствовать раскрытию рынка труда (по меньшей мере в секторе бывших государственных предприятий) и в конечном итоге привести к повышению экономической эффективности и благоприятным социальным последствиям. Программы социальной защиты должны охватывать как пассивные инструменты, такие, как пособия по безработице и выходные пособия, так и активные программы, как, например, услуги для поддержания занятости, программы переподготовки и создания новых рабочих мест.

После принятия в 1992 г. Закона «О занятости населения» в России существует система защиты по безработице. Однако ее роль в социальной защите весьма незначительна. Программа страхования по безработице так же, как и активные программы на рынке труда, осуществляется Государственной службой занятости и финансируется с 2001 г. из Федерального бюджета. Во всех сферах политики на рынке труда задачи государственного масштаба определяются на федеральном уровне с возложением ответственности за разработку и осуществление этих политических решений на подразделения в субъектах федерации (через местные центры занятости).

Право на пособие предоставляется лицам, зарегистрированными в качестве безработных и удовлетворяющим требованиям, предъявляемым для трудоустройства. (Работникам, которые не удовлетворяют указанным требованиям, выплаты по пособиям могут сокращаться или приостанавливаться). Наличие предыдущего места работы, на котором выплачивались страховые взносы, не является обязательным условием для получения права на пособие, хотя лица, впервые ищущие работу, получают минимальное пособие. Размер пособия для тех, кто имеет опыт работы, рассчитывается исходя из количества рабочих недель, по которым выплачивались страховые взносы, и средней зарплаты за предыдущие 12 месяцев (с небольшой доплатой, исходя из числа иждивенцев и других безработных в семье). Для работников, которые в течение года до обращения отработали минимум 26 рабочих недель, величина возмещения составляет 75% за первые 3 месяца, 60% - за следующие 4 месяца и 45% - за последующие. В годовом исчислении величина возмещения составляет 58,5%. Максимальный срок, на который предоставляется пособие, - 12 месяцев при сроке регистрации 18 месяцев. Для работников, уволенных по сокращению штатов, также существует программа выходных пособий, по которой они получают заработную плату максимум за 3 мес., после чего они могут обращаться за пособием по безработице (ПБ).

Работники, которые исчерпали право на ПБ и попадают в категорию лиц с доходами на семью ниже черты бедности, а также удовлетворяют требованиям, предъявляемым для трудоустройства, имеют право на получение материальной помощи по безработице (МПБ). Форма и размер этой помощи варьируются. Для лиц, исчерпавших право на ПБ, максимальный срок выплаты материальной помощи составляет 6 мес.

Хотя основные параметры этой системы ПБ/МПБ являются достаточно типовыми с точки зрения международной практики, в действительности она в очень малой степени защищает безработных. Она охватывает очень узкий круг – в 1997 г. только 23% общего числа безработных получили пособие или материальную помощь.

В качестве причин низкого процента регистрации выделяют:

· очень низкий размер пособий. Это обусловлено преимущественно методикой расчета пособий и отсутствием инфляционной индексации. Половина зарегистрированных безработных имеет право на полу