Жилищное право и потребность человека в жилище

Глава 1. ВВЕДЕНИЕ В ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО

1.1.1. Жилищное право: общие положения

Всякое право (в юридической литературе называют бо­лее 20 отраслей материального права) можно представить как совокупность (систему) правовых норм, регулирующих конкретную сферу (область) общественных отношений.

Право как система общеобязательных правил поведения (правовых норм) находит свое внешнее проявление прежде всего в законодательных актах. В связи с этим российское право делится не только на отрасли права, но и на соответ­ствующие отрасли законодательства. Конституция (ст. 72) относит жилищное законодательство к предметам со­вместного ведения РФ и субъектов РФ. Это означает, что Конституцией предусматривается совместное правовое регулирование жилищных отношений, включая принятие актов жилищного законодательства на разных уровнях: фе­деральном и региональном. В настоящее время основные начала жилищного законодательства и другие базовые от­раслевые нормы содержатся в ЖК РФ, вступившем в дей­ствие 1 марта 2005 г. Следует также отметить, что ст. 5 ЖК РФ предусмотрено принятие нормативных правовых актов и на местном уровне, т.е. органами местного самоуправле­ния в каждом муниципальном образовании (городском и сельском поселении и др.) в пределах своих полномочий в соответствии с ЖК РФ и другими правовыми актами РФ и субъектов РФ. Полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также органов местного само­управления в области жилищных отношений определены в ст. 12-14 ЖК РФ.

В основе разграничения права на отдельные отрасли ле­жат предмет — что регулируется, и метод — какими сред­ствами (способами) осуществляется правовое регулирова­ние. Вместе с тем существует разделение права на частное и публичное. К частным отраслям права относятся, напри­мер, гражданское и семейное, а к публичным — конститу­ционное и уголовное.

Отрасли частного права регулируют отношения, обеспе­чивающие частные интересы отдельных лиц (граждан, юри­дических лиц и др.). Отрасли публичного права реализуют общий, публичный, общегосударственный интерес. С точ­ки зрения данной классификации жилищное право нельзя отнести к одной из указанных групп отраслей российского права, поскольку оно включает нормы как частного права (преимущественно диспозитивного характера), так и пу­бличного права. Последние, как правило, императивны, т.е. их содержание не может быть изменено по воле участников правоотношений. Диспозитивные нормы, наоборот, содер­жат общее правило (общую модель) поведения участников и допускают возможность формирования ими иной модели поведения, если это соответствует законодательству и (или) соглашению сторон.

Указанные выше обстоятельства предопределяют специ­фику жилищного права, в частности его предмета, метода и места в системе отраслей права.

Жилищное право в объективном смысле можно пред­ставить как совокупность правовых норм, регулирующих жилищные отношения. Данный вывод основывается на действующем жилищном законодательстве, и прежде всего на нормах ЖК РФ. В ст. 4 ЖК РФ говорится о жилищных отношениях, приводится перечень отношений, которые от­носятся к «жилищным» и составляют их структуру. Как и в прежнем законодательстве, преимущественно речь идет об отношениях по использованию жилья на договорных условиях, его содержанию и ремонту. Однако в настоящее время круг этих вопросов значительно расширен, в частно­сти к предмету правового регулирования жилищного права отнесены:

- пользование жилыми помещениями частного жилищного фонда (п. 2 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ);

- создание и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья (п. 9 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ).

В связи с этим следует отметить два обстоятельства. Само по себе расширение сферы правового регулирования жилищ­ного права (как отрасли права) имеет объективный характер, связанный с функционированием рыночных отношений в жилищной сфере. В то же время является неоправданным, на наш взгляд, включение в структуру ЖК РФ разд. V «Жи­лищные и жилищно-строительные кооперативы» и VI «То­варищество собственников жилья», поскольку они, прежде всего, посвящены деятельности юридических лиц и, следова­тельно, регламентируют отношения, относящиеся к граждан­скому праву. В указанные разделы следовало бы включить только нормы о правом положении членов ЖК и ТСЖ. Это запутывает и без того непростой вопрос о месте жилищного права в системе отраслей российского права.

Многие авторы считают жилищное право не самостоя­тельной отраслью, а подотраслью гражданского права или его правовым институтом. Такой подход предполагает за­висимость жилищного права от других отраслей, и в пер­вую очередь от гражданского права. Имеется и иная точка зрения, которая заключается в том, что жилищное право уже выделилось в самостоятельную отрасль или является комплексной отраслью права².

Касаясь данного вопроса необходимо отметить сле­дующее.

Нормы жилищного права (жилищные нормы) содержат­ся не только в актах жилищного законодательства, но и в других правовых актах, например в Конституции РФ (ст. 25, 27 и 40), ГК РФ (гл. 18 и 35). Поэтому жилищное право, которое включает нормы жилищного законодательства и других актов, содержащих жилищные нормы, по своему составу (набору) правовых норм преобладает над жилищным законодательством. Вместе с тем жилищное законодатель­ство — это основной правовой массив данной отрасли пра­ва, нормами которого регулируются жилищные отношения. К сожалению, сказанное выше не учтено в ст. 5 ЖК РФ, которая называется «Жилищное законодательство». На наш взгляд, следовало бы назвать указанную статью «Жи­лищное законодательство и иные акты, содержащие нор­мы жилищного права», как, например, это сделано в ст. 3 ГК РФ «Гражданское законодательство и иные акты, со­держащие нормы гражданского права». В ряде публикаций говорится о том, что жилищное право — это комплексная отрасль права, которая объединяет нормы и правовые ин­ституты гражданского, административного и других отрас­лей права. Данная формулировка нуждается в уточнении. Необходимо подчеркнуть, что основу жилищного права, как указывалось выше, составляют нормы жилищного за­конодательства, а не нормы других отраслей права, т.е. их использование, в частности норм гражданского права, в регулировании жилищных отношений имеет вспомога­тельное значение. В противном случае можно говорить об отсутствии в каком-либо обособленном виде не только жилищного права как отрасли права, но и жилищного за­конодательства как отдельной (самостоятельной) отрасли российского законодательства. А это противоречит Кон­ституции (ст. 72), где жилищное законодательство упоми­нается как отдельная отрасль российского законодатель­ства. То есть наличие самостоятельной отрасли жилищного законодательства, в том числе базового отраслевого зако­на — ЖК РФ, служит одной из главных предпосылок фор­мирования концепции (доктрины) о самостоятельности одноименной отрасли права — жилищного права,

1.1.2. Жилище: его потребительские и правовые аспекты

Человек нуждался, нуждается и будет нуждаться в жи­лище всегда: и в первобытном, и в современном цивилизо­ванном обществе. Конечно, представления о жилище и о его потребительских качествах (комфортности) постоян­но меняются. В эпоху первобытнообщинного строя люди жили в простейших жилищах (пещерах, землянках и шалашах). Теперь жилище (жилое помещение) должно быть изолированным, пригодным для постоянного проживания, в частности находиться в доме капитального типа, быть благоустроенным, т.е. иметь коммунальные удобства. Ина­че говоря, жилье должно соответствовать установленным законодательством требованиям (ст. 15 ЖК РФ).

Термины «жилище», «жилое помещение», «жилье», а также другие («жилой дом», «квартира», «комната», «жи­лая площадь») в потребительском смысле являются сино­нимами и означают помещение, в котором проживает чело­век (гражданин). В частности, в Толковом словаре русского языка жилище определяется как «помещение, в котором живут, можно жить», а жилье — как «обитаемое место, где живут люди».

В медицинской литературе имеется более развернутое определение жилища: «Жилище — помещение, предназна­ченное для защиты человека от воздействия неблагопри­ятных метеорологических факторов (холода, жары, ветра, атмосферных осадков), а также для отдыха и осуществле­ния трудовых и бытовых процессов. Сооружение жилищ является основным и наиболее ранним видом строительной деятельности человека. Типы жилищ определяются уров­нем развития производственных сил, социальными отно­шениями, формами семейной жизни, культурно-бытовыми традициями и географической средой».

Для современного человека нормой считается отдельная квартира или индивидуальный дом. В нашей стране строи­тельство жилья осуществляется долгие годы по типовым проектам. При этом должны соблюдаться общие гигиени­ческие требования к жилищу с точки зрения назначения, планировки, микроклимата, звукоизоляции и др.

П. И. Седугин в своем учебнике «Жилищное право» от­мечал следующее: «В российском законодательстве понятие "жилище" раскрывается не полно, что вызывает на практике различные споры. Термин "жилище" означает обычно особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т.п.), а также различного рода другие объекты жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, иное инженерное оборудование)».

К сожалению, и в ныне действующем жилищном за­конодательстве нормативно не закреплено определение понятия «жилище». Преимущественно под жилищем под­разумевается жилое помещение, т.е. изолированное поме­щение, которое является недвижимым имуществом и при­годно для постоянного проживания граждан. При этом оно должно отвечать установленным санитарным, техническим и иным требованиям и быть включенным в состав жилищ­ного фонда (подлежит государственному учету). Право собственности и другие вещные права на него подлежат го­сударственной регистрации в соответствии с гражданским законодательством (ст. 15—19 ЖК РФ). Таким образом, жилое помещение характеризуется следующими основны­ми признаками:

—оно должно быть пригодным для постоянного проживания (находиться в доме капитального типа, соответствовать установленным законодательством требованиям). Следовательно, какие-либо иные помещения (нежилые, временные и приспособленные для жилья строения, помещения в гостиницах, санаториях и т.п.) к жилым действующее законодательство не относит;

—оно должно официально считаться жилым помещением на основании проводимого соответствующими органами (организациями) государственного учета жилищного фонда. Отнесение помещения к жилому также подтверждается государственной регистрацией вещных прав на данное недвижимое имущество, которая осуществляется учреждениями юстиции и является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

Иначе говоря, в жилищном законодательстве нет строго­го различия между понятиями «жилище» и «жилое помеще­ние». Это очевидно, в частности, из ст. 2 и 3 ЖК РФ, кото­рые посвящены праву на жилище. Отсутствие однозначного толкования данных понятий вытекает из конституционных норм, например из ч. 2 и 3 ст. 40 Конституции, где под «жи­лищем» прежде всего имеется в виду жилое помещение, ко­торым должен быть обеспечен человек (гражданин). Вместе с тем следует отметить, что Конституция (ст. 25, 27 и 40) и российское законодательство предполагают более широкое правовое значение рассматриваемого понятия.

В частности, гражданин вправе выбирать место пребы­вания и жительства (т.е. он не всегда может находиться в жилом помещении, которое является его местом постоян­ного жительства), и закон гарантирует неприкосновенность любого жилища (жилого помещения). Так, например, в при­мечании к ст. 139 Уголовного кодекса Российской Федера­ции от 13.06.1996 № 64-ФЗ разъясняется следующее: под жилищем в настоящей статье, а также в других статьях на­стоящего Кодекса понимается индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равное иное помещение или строение не входящее в жилищный фонд, но предназначен­ное для временного проживания. Таким образом, можно говорить о многозначности понятий «жилое помещение» и «жилище», а также о том, что они могут использоваться как в узком, так и широком смысле. В первом случае речь идет только о жилом помещении, признаваемом таковым жи­лищным законодательством, а во втором — о любом поме­щении, используемом гражданами для проживания (посто­янного или временного).