Формирование конкурентных механизмов размещения государственных и муниципальных заказов

Как отмечают исследователи, современная система государственных закупок в России берет свое начало с Указа Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» и постановления Правительства РФ от 10 августа 1992 г. «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы», «с принятием которых было ликвидировано Министерство торговли и материальных ресурсов РСФСР, и одновременно были учреждены «Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» и «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт», которые не были наделены функциями государственного управления. Указанные корпорации становились обычными торгово-посредническими организациями, которым государство поручило производить государственные закупки по рыночным ценам»[83]. Правовая база по проведению торгов по госзаказу формировалась постепенно. «Принятие новой Конституции, в частности ее ст. 8 о единстве экономического пространства РФ и свободном перемещении товаров и финансовых средств, а также необходимость сотрудничества с мировыми финансовыми организациями (например, МВФ и Мировым банком) послужила отправной точкой в разработке законодательства в сфере государственных закупок, аналогичного странам с развитой рыночной экономикой. В 1994 г. был принят целый пакет документов по государственным закупкам…». Был, в частности, принят Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[84]. К законодательным актам начального периода становления конкурентной системы размещения публичных заказов относится и Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», который, к сожалению, мало сочетался с вышеназванным базовым Федеральным законом № 60-ФЗ, что создавало дополнительные трудности для реализации контрактного механизма в агропродовольственной сфере.

Следующим шагом стало принятие нового Гражданского кодекса, в котором определяются понятие «государственных нужд», как потребности России или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, а также основные принципы заключения госконтрактов. Из-за невозможности длительного ожидания принятия нового федерального закона в сфере государственных закупок было решено основные положения будущего закона принять в виде президентского указа. 8 апреля 1997 г. Указом Президента № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» было утверждено Положение, определяющее порядок размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд, в том числе: обязательные требования к поставщикам; оценка их квалификации; право заказчика на отстранение поставщика от участия в конкурсе; возможность предварительного квалификационного отбора и постквалификации; виды конкурсов и неконкурсные процедуры размещения заказов; порядок проведения конкурсов и процедуры обжалования. Эти правила имели важное значение для развития конкуренции среди претендентов на выполнение публичных заказов.

Таким образом, в более или менее полноценном виде институт конкурсных закупок вернулся в Россию на государственный уровень только приблизительно через 70 лет с принятием вышеназванного Указа Президента России. Как отмечают исследователи: «…началась новая история конкурсных торгов в России»[85].

Кратко заметим, что и Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[86] содержит ряд положений, регламентирующих вопросы размещения государственного и муниципального заказов. Нормы БК РФ регулируют бюджетно-правовые аспекты публичных закупок и в меньшей степени касаются именно конкурентных аспектов института госзаказа. Преимущественно вопросы конкуренции регламентируются в законодательстве, определяющем процедуры размещения заказов, и в конкурентном праве.

В дальнейшем, после принятия вышеназванного Указа Президента России, не все в развитии эффективной системы размещения заказов складывалось благополучно, не все принимаемые впоследствии законодательные акты носили прогрессивный характер. Так, Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» отбросил ситуацию к 1992 г. В результате допущенных неточностей в формулировках были усложнены и запутаны многие процедуры; ставилась под сомнение обязательность проведения конкурса, было резко ограничено число поставщиков, утеряны простые способы закупок, из сферы применения выпали все субъекты Федерации. В ряде положений Закона допускалась возможность отбора, оценки и принятия решения о победителе конкурса не только государственным заказчиком, но и организатором конкурса, по-прежнему в документе не было упоминания о муниципальных закупках.

Определенным образом недостатки Закона удалось компенсировать Федеральным законом от 9 октября 2002 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»»[87], установившим антимонопольные требования к торгам, направленные на защиту интересов добросовестных предпринимателей – участников процедур размещения заказов. В новой редакции ст. 9 Закона о конкуренции 1991 г. устанавливала антимонопольные требования к проведению конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления. Она запрещала создание преимущественных условий какому-либо из участников, координацию их действий, участие в конкурсе организаторов или аффилированных лиц, причем нарушение этих правил является основанием для признания конкурса недействительным.

В дальнейшем антимонопольные требования к торгам по публичным закупкам претерпевали изменения. Ряд важных новелл в области антимонопольных требований к торгам по публичным закупкам был установлен новым Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Подчеркнем, что в силу ограниченных возможностей конкурентного законодательства в области госзаказа, которое не может заменить собой законодательство о размещении заказов, многие проблемы в данной области оставались нерешенным, многие пробелы и недостатки неустраненными, что явно не способствовало оздоровлению финансовой деятельности государства, обеспечению интересов бюджета, конкуренции и правомерных частных хозяйственных интересов в области размещения государственных и муниципальных заказов. Накопившиеся проблемы в сфере размещения заказов вызвали необходимость реформирования правового регулирования данного института.

Основной реформы регулирования публичных закупок стало принятие нового Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[88] (далее – Закон о размещении заказов). Какие же проблемы волновали разработчиков данного Закона прежде всего? Как отмечают специалисты Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) – одного из соразработчиков Закона о размещении заказов и контролирующего органа в сфере размещения заказов: «…действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного и муниципального заказа не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя практически не ограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у «аффилированных» хозяйствующих субъектов»[89]. Прежнее законодательство создавало условия для коррупции и присвоения бюджетных средств частными лицами посредством злоупотреблений в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. Специалисты ФАС России отмечали, что в Индексе восприятия коррупции (ИВК) Российская Федерация занимает 128-е место из 159, а для сравнения Колумбия – 56-е место! При этом в соответствии с аналитическим докладом аудиторско-консалтинговой компании ФБК доля честных открытых конкурсов в общем количестве процедур госзакупок не превышала 1%[90]. В целях ликвидации или минимизации многочисленных проблем системы размещения заказов вступивший в силу с 1 января 2006 г. новый Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» принципиально изменил существовавшую систему госзакупок[91], его положения в значительной степени направлены на решение задач обеспечения конкуренции при размещении государственных и муниципальных заказов. (Вопросы правового регулирования обеспечения конкуренции при размещении публичных заказов см. в Лекции 18.)