Лекция № 3. Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь

Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь. Судоустройство.

Парламент и Правительство Республики Беларусь.

Принцип разделения властей. Президент Республики Беларусь.

Основы конституционного строя Республики Беларусь.

Понятие конституции. Классификация конституций.

Конституция в любом государстве – это правовой акт высшей юридической силы, особый признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни. Сам термин «конституция» происходит от латинского слова constitution, что переводится как установление, учреждение. Исходное значение данного термина достаточно хорошо раскрывает смысл конституции как юридического документа. Она на высшем уровне регулирует общественные отношения, связанные с организацией власти, правами и свободами, обязанностями человека и гражданина, установлением формы правления и государственного устройства.

Конституция – основной источник национального права. На ее основе формируется вся система законодательства. Высшая юридическая сила конституции проявляется в том, что законы, декреты, указыи иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с ней. В случае расхождения закона, декрета или указа с конституцией действует конституция.

В основу классификации конституций могут быть положены различные признаки. Классификация конституций позволяет выявить присущие им черты и особенности правового развития. В правовой литературе конституции подразделяются по следующим основаниям.

1. По сроку действия – временные и постоянные конституции. Временные имеют ограниченный срок действия, т.е. в основном законе прямо указывается срок его действия. Постоянные конституции принимаются на неопределенный срок, но в них со временем могут вноситься изменения. В некоторых государствах постоянные конституции несколько раз заменялись новыми. Например, во Франции в настоящее время действует конституция Пятой республики.

2. В зависимости от формы или структуры – писанные и неписанные. Писанными называются конституции, принятые в виде единого документа. Неписанные конституции – это совокупность законодательных актов. Недостаток такого классификационного подхода – «неписанные» конституции представлены в виде кодифицированных конституционных актов, которые также изложены в письменной форме.

3. По способу принятия конституции. Многовековая история конституционализма выработала несколько способов принятия конституции. Перечислим основные из них:

§ утверждение монархом (Конституция царства Польского 1815 г.);

§ принятие парламентом либо специальным органом, созданным для разработки конституции (Конституция Республики Беларусь в редакции 1994 г., конституции Латвии, Молдовы, Украины, Узбекистана и других государств);

§ принятие на референдуме – общенародном голосовании (Конституция Республики Беларусь в редакции 1996 г., конституции России, Армении, Азербайджана, Казахстана и др.).

4. По порядку изменения конституции – гибкие, жесткие, смешанные. Гибкой называется такая конституция, если она может изменяться (дополняться) в том же порядке, что и обычные законы, т.е. для решения этой задачи не предусматриваются какие-либо специальные юридические процедуры. Типичными примерами являются конституции Великобритании и Новой Зеландии. Внесение изменений (дополнений) в жесткую конституцию возможно в особом, более сложном порядке, чем при обычной законодательной процедуре, например, через референдум. Вопрос об изменении и дополнении конституции может возбуждаться различными субъектами: президентами, парламентами, гражданами (обычно определяется их минимально необходимое количество), правительствами, законодательными органами субъектов федераций, органами конституционного надзора. Для смешанных конституций характерно одновременное использование правовых подходов, указанных в первых двух типах.

Охарактеризуем Конституцию Республики Беларусь по перечисленным выше признакам.

Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определяет, что Конституция Республики Беларусь – это ее Основной Закон, имеющий высшую юридическую силу и закрепляющий основополагающие принципы и нормы общественных отношений.

Конституция нашей страны не ограничена по сроку действия, т.е. она является постоянной. Относится к числу писанных конституций, поскольку принята в виде единого документа. Первоначально она была принята парламентом – Верховным Советом Республики Беларусь – 15 марта 1994 г. Несколько позже, 24 ноября 1996 г., на республиканском референдуме принята ее новая редакция. Следовательно, Конституция Республики Беларусь относится к числу жестких конституций. Вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается двумя палатами Национального собрания по инициативе Президента Республики Беларусь или не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом.

Реализация конституционных норм невозможна без становления конституционного строя. Под основами конституционного строя понимаются главные устои государства, его основные принципы. Основы конституционного строя Республики Беларусь закреплены в разделе I Конституции, в котором Республика Беларусь квалифицируется как унитарное демократическое социальное правовое государство.

Унитарным называется государство, которое по националь­но-территориальному делению едино (в отличие от федератив­ного и конфедеративного). Единство оз­начает, что административно-территориальные единицы Респуб­лики Беларусь (области, районы и другие) не обладают политической самостоятельностью. Демократическим называется государство, основанное на народовластии. Единственным источником государственной вла­сти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, че­рез представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией. Социальным называется государство, которое заботится о своих гражданах и стремится обеспечить им достойный уро­вень и качество жизни. Социальная политика белорусского государства регулируется многочисленными правовыми акта­ми (законы о прожиточном минимуме, о минимальных госу­дарственных социальных стандартах, о пенсионном обеспечении и др.). Правовым называется государство, в котором реализует­ся приоритет закона, права. Основными требованиями, кото­рым должно отвечать правовое государство, являются верховенство права (закона) и разделение властей.

Согласно Конституции Республики Беларусь человек, его права, свободы и гарантии является высшей ценностью и целью общества и государства. Государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. Гражданин ответственен перед государством за неукоснительное соблюдение обязанностей, возложенных на него Конституцией (ст. 2 Конституции – далее указаны только номера и части ее статей).

В разделе II Конституции («Личность, общество, государство») это положение конкретизировано в обширном перечне прав, свобод и обязанностей граждан Рес­публики Беларусь, иных лиц, находящихся на ее территории, а также обязательств и обязанностей государства. Они определяют правовой статус (правовое положение) личности, т.е. юридически закрепленное положение личности в государ­стве и обществе. Другими словами, правовой статус личности – это совокупность прав, свобод и обязанностей, которыми личность наделена в каче­стве субъекта правоотношений.

Закрепленные во втором разделе Конституции Республики Беларусь права и свободы граждан нашей страны подразделяются на три традиционные группы:

Ø личные права и свободы;

Ø политические права и свободы;

Ø экономические, социальные и культурные права.

Их подробное рассмотрение целесообразно вынести на практические занятия. Для лучшего усвоения этого вопроса студентам необходимо проанализировать текст Конституции, соответствующих нормативных правовых актов, привлечь дополнительную учебную литературу. Здесь же отметим основополагающие прин­ципы правового положения личности в Республике Беларусь, содержащиеся во втором разделе Конституции.

Во-первых, государство гарантирует права и свободы граждан Бела­руси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (ч. 3 ст. 21);

Во-вторых, все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (ст. 22); никто не может пользоваться преимуществами и при­вилегиями, противоречащими закону (ч. 2 ст. 23);

В-третьих, ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (ч. 1 ст. 23);

В-четвертых, осуществление предусмотренных Конституцией прав и свобод личности может быть приостановлено только в услови­ях чрезвычайного или военного положения в порядке и преде­лах, определенных Конституцией и законом (ч. 1 ст. 63);

В-пятых, осуществлению прав и свобод сопутствует выполнение предусмотренных Конституцией обязанностей (ст. 52-57).

Решение практических задач по реализации конституционных норм и принципов возложено на органы государственного управления. Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны, т.е. они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга (ст. 6). Законодательную власть в Республике Беларусь осуществляет Парламент – Национальное собрание. Исполнительную власть осуществляет Правительство – Совет министров, являющийся центральным органом государственного управления (ст. 105). Судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам (ст. 109). Посредником и верховным арбитром для всех трех ветвей власти является Президент Республики Беларусь как глава государства и гарант Конституции.

Президент Республики Беларусь избирается путем всенародного голосования. Президентские выборы проводятся не позднее, чем за два месяца до истечения полномочий предыдущего Президента. Если должность Президента оказывается вакантной, выборы должны быть проведены не ранее чем через 30 дней и не позднее, чем через 70 дней со дня открытия вакансии.

Президентом может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий в Республике Беларусь не менее 10 лет непосредственно перед выборами. Гражданином Республики Беларусь по рождению признаются лица, родившиеся в пределах ее современной территории, являвшиеся гражданами бывшего СССР и получившие гражданство Республики Беларусь до вступления в силу Закона «О гражданстве Республики Беларусь» от 1 августа 2002 г. Срок президентских полномочий – 5 лет, с возможностью последующего переизбрания.

Для эффективного выполнения своих функций необходимо, чтобы Президент был наделен необходимым объемом власти, обладал должной правовой защищенностью, был физически в состоянии выполнять свои обязанности, был ограничен в своей деятельности интересами общего блага.

Полномочия Президента Республики Беларусь изложены в ст. 84 Конституции. Их можно подразделить на несколько групп:

1. полномочия по формированию и определению полномочий органов государственной власти: с согласия Палаты представителей назначает Премьер-министра, определяет структуру Правительства Республики Беларусь, его кадровый состав, назначает выборы в Парламент и местные представительные органы, и ряд других;

2. полномочия в области законодательства: обладает правом законодательной инициативы, отлагательного вето (запрета) на принятие законов, подписывает законы, назначает республиканские референдумы, издает указы и распоряжения, по решению Парламента может издавать декреты, в том числе временные, имеющие силу законов и др.

3. полномочия в области внешних сношений и обороны страны: ведет переговоры и подписывает международные договоры, отзывает дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах и при международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государственных, формирует и возглавляет Совет Безопасности Республики Беларусь и т.д.;

4. полномочия по решению вопросов, связанных с приемом в гражданство Республики Беларусь, его прекращения и предоставления убежища, помилования, награждения: имеет право осуществлять помилование осужденных, награждать государственными наградами, присваивать классные чины и звания, устанавливать государственные праздники и праздничные дни, и некоторые другие.

Для того чтобы полномочия Президента использовались в интересах общего блага, закон налагает на него и ряд ограничений. Президент не может занимать другие должности, получать помимо заработной платы денежные вознаграждения, за исключением гонораров за произведения науки, литературы и искусства. Президент приостанавливает на весь срок своих полномочий членство в политических партиях и других общественных объединений, преследующих политические цели. Инструментом контроля за его деятельностью является Конституционный Суд, имеющий право рассматривать нормативные акты Президента с точки зрения их соответствия Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам. Только Парламент имеет право делегировать Президенту право на издание декретов, имеющих силу законов. Кроме того, возможен международный контроль над деятельностью главы белорусского государства (наряду с главами других государств) в лице Организации Объединенных Наций, часть документов которой ратифицирована в нашей республике. Кроме того, контролирующие функции в этом вопросе Конституция придает и институтам общественного мнения: средствам массовой информации, опросам общественного мнения и т.д.

Согласно Конституции Республики Беларусь Парламентом является Национальное собрание Республики Беларусь – представительный и законодательный орган республики. Оно состоит из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики. Выборы нового состава палат Парламента Республики Беларусь назначаются не позднее 4 месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение 3 месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента. Срок полномочий Парламента – 4 года. Продление его полномочий допускается на основании закона только в случае войны (ч. 1 ст. 93).

Палата представителей состоит из 110 депутатов, избирающихся непосредственно населением по одномандатным избирательным округам. Совет Республики (сенат) – это палата территориального представительства. Из 64 его членов 56 избираются на заседаниях местных Советов депутатов базового уровня – по 8 членов от каждой области и города Минска. Остальные 8 сенаторов назначаются непосредственно Президентом.

Полномочия Палаты представителей: рассматривает проекты законов, назначает выборы Президента, дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра, заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет ее (повторное отклонение программы означает выражение вотума недоверия Правительству), принимает отставку Президента и др. Палата представителей может принимать свои решения в форме законов и постановлений.

Полномочия Совета Республики: одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов, дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного и Высшего Хозяйственного Судов, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов правления Национального банка, избирает 6 судей Конституционного Суда, а также 6 членов Центризбиркома, отменяет решения местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству и др.

Закон устанавливает правовые гарантии депутатской деятельности. Депутаты Палаты представителей, а также члены Совета Республики пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений и осуществлении своих полномочий, за исключением обвинения их в клевете и оскорблении. В течение срока своих полномочий они могут быть арестованы или иным образом лишены личной свободы лишь с предварительного согласия соответствующей палаты, за исключением случаев совершения государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержания на месте совершения преступления. Депутаты вправе обращаться с запросами к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом.

Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – осуществляет исполнительную власть на всей территории страны, решает вопросы, имеющие общегосударственное значение. Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту и ответственно перед Парламентом. Оно состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Беларусь.

Компетенция Правительства Республики Беларусь: руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти, разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации, разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Парламент проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении, обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения, оплаты труда и т.д.

Правительство или любой член правительства вправе заявить Президенту о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них обязанностей. Правительство заявляет Президенту об отставке в случае выражения Палатой представителей вотума недоверия Правительству. Президент вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства и освободить от должности любого члена Правительства. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Республики Беларусь по поручению Президента продолжает осуществлять свои полномочия до сформирования нового Правительства.

Правительство Республики Беларусь издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Премьер-министр подписывает постановления Совета Министров и издает в пределах своей компетенции распоряжения. Постановления Совета Министров могут быть отменены актами Президента.

Органы местного управления и самоуправления напрямую не включены в систему государственных органов Республики Беларусь. У них другой правовой статус. Но они наделены государственно-властными полномочиями, необходимыми для решения поставленных перед ними задач.

Местными исполнительными и распорядительными органами являются областные, районные, городские, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации (местная администрация – это исполнительный и распорядительный орган на территории района в городе). Исполнительные комитеты и местные администрации образуют единую систему местного управления на территории Республики Беларусь.

Система местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные, например, деревенские старосты). Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний (сходов) граждан и через иные формы прямого участия граждан в государственных или общественных делах.

К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся: 1) утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; 2) установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; 3) определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; 4) назначение местных референдумов.

Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами. В случае систематического и грубого нарушения местным Советом требований законодательства он может быть распущен Советом Республики.

Реализация конституционных правовых норм в Республике Беларусь осуществляется через судебную систему, составными элементами которой являются:

Ø Конституционный Суд Республики Беларусь;

Ø общие суды;

Ø хозяйственные суды.

Конституционный Суд Республики Беларусь – орган судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве. Он осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Общие суды осуществляют правосудие посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства. К ним относятся: районные (городские) суды, межгарнизонные военные суды, областные (Минский городской), Белорусский военный суды, Верховный Суд Республики Беларусь.

Для хозяйственных судов областей (города Минска), Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь основой осуществления правосудия является хозяйственное и административное судопроизводство.

В системе общих судов могут создаваться специализированные суды: по делам несовершеннолетних, семейные, административные и т.д. В системе хозяйственных судов могут создаваться специализированные хозяйственные суды: по банкротству, земельные, налоговые и др.

Граждане Республики Беларусь (физические лица) и юридические лица имеют право обращаться в суды всех уровней, за исключением Конституционного Суда. Предложения о проверке конституционности того или иного нормативного акта Конституционным Судом имеют право вносить: Президент Республики Беларусь, Палата представителей, Совет Республики, Верховный суд Республики Беларусь, Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь. До ноябрьского референдума 1996 г. эти предложения могли внести также сам Конституционный Суд, постоянные комиссии Парламента, Председатель Верховного Совета (спикер).

Для осуществления правосудия в Республике Беларусь особое значение имеет принцип судебной защиты гражданами своих прав и свобод. Он подразумевает следующее:

♦ каждый имеет право на защиту прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в установленные сроки;

♦ каждый вправе в соответствии с международными актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты;

♦ если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным.

Таким образом, в современной конституции, в том числе и в Конституции Республики Беларусь, закрепляются два основополагающих аспекта: 1) провозглашение и гарантии прав и свобод человека и гражданина, 2) организация государственной власти, определение основ конституционного строя, форм государства – форма правления, форма устройства. Следовательно, конституция имеет социально-политическую сущность. Она является ограничителем власти государства, т.е. ею устанавливаются правовые пределы вторжения государства в область прав и свобод человека и гражданина.