Теоретический и эмпирический материал, касающийся исследований сферы государственного управления, можно сгруппировать в несколько хронологических блоков, положив в основу градации эволюцию взглядов на государство как политический институт и его роль в жизни общества.
Первый блок включает в себя довольно длительный период времени — с древних времен до начала XVII в., когда государственной администрации как урегулированного правом института власти не существовало. Второй блок охватывает период cXVIIdo серединыXIXв. и связан с формированием института государственной администрации и полицейского (административного) права. Третий блок представлен временным периодом со второй половины XIX в. до первых десятилетий XXв. и характеризуется дифференциацией гуманитарных и социальных наук, развитием собственно теории государственного управления. Четвертыйблок — 20—50-ег.ХХв., когда развитие концептов теории государственного управления было связано с развитием теории организации. Пятый блок — вторая половина XX — начало XXI в., для которого характерно убеждение, что государственное управление должно стать самостоятельной научной дисциплиной, имеющей комплексный характер. Характеристика основных направлений исследований проблем государственного управления и основн ых i туч 11 ых школ представлена ниже.
Таблица 1 Основные векторы развития науки государственного управления
Хронологический этап, научные школы | Основные концепты и направленияисследований |
Первый блок— с древних времен до начала XVII в. | Государственная администрациякик урегулированный правом институт отсутствует. Субъект-объектные отношения в системе государственного управления |
Хронологический этап, | Основные концепты и направления | |
научные школы | исследований | |
1. Древнекитайские | выстраиваются на основе обычаев, тра- | |
философы — Мэн-цзы | диций и ритуалов. Собственно государ- | |
(ок. 372—289 до н.э.), | ственно-управленческая деятельность | |
Конфуций (ок. 551— | сводится к сбору налогов, поддержанию | |
479до н. э.) | правопорядка, благоустройству городов, | |
2. Древнеиндийские | нивелированию конфликтов между со- | |
(Ьилосо(Ьы | циальными группами и т.п. | |
Активно развивается идея о всеобщей | ||
3. Древнегреческие | пользе и роли в ней государственно- | |
мыслители — Аристотель (384—322 до н.э.), | управленческой деятельности. | |
Платон (ок. 428—348 | ||
до н.э.), Полибий (ок. | ||
200 —ок. 120дон. э) | Формируется представление о госу- | |
4. Раннее Средневе- | дарстве как о юридическом институте, | |
ковье — Св. Августин | который осуществляет управленческие и | |
(354—430), философ и | регулятивно-охранительные функции. | |
теолог Ф. Аквинский | ||
(1225-1274), итальян- | ||
ский мыслитель М. Па- | ||
дуанский (между 1275 и | ||
1280-ок. 1343) | ||
5. Древняя Русь — игу- | ||
мен Иосиф Волоцкий | ||
(1439—1515), митропо- | ||
лит Илларион (XI в.) | ||
6. Позднее Средневе- | ||
ковье — итальянский | ||
мыслитель Н. Маки- | ||
авелли (1469-1527), | ||
французский мысли- | ||
тель, теоретик есте- | ||
ственного права Ж. Бо- | ||
ден (1530-1596), анг- | ||
лийский философ | ||
Т. Гоббс (1588-1679) | ||
Второй блок— XVII — середина XIX в. | Происходит непосредственное фор- мирование института государственной администрации и полицейского (адми- нистративного) права. | |
1. Полециисти- ка — Франция: пи- сатель Н. де Ламар (1639-1728) | Государственная власть концентриру- ется на решении вопросов внутренней безопасности. Во многих европейских странах, в России практикуются своды правил поведения, что приводит к фор-. | |
Продолжение табл. 1
Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
научные школы | исследований |
— Германия: профессор | мированию полицейского законода- |
Г. Юсти (1720-1771), | тельства. В основу государственного |
писатель, юрист | строительства закладывается принцип |
И. Зонненфельс | патернализма (от лат. pater — отец) — |
(1732—1817) | мировоззрение и политика абсолюти- |
зации роли государственной власти в | |
жизни общества, оправдание ее тоталь- | |
ного контроля над обществом, поглоще- | |
ния государством общества и личности. | |
Управление обществом называлось | |
благочинием и благоустройством. | |
— Россия: ученый-эн- | В России практика административного |
циклопедист Ю. Кри- | управления не нашла теоретического |
жанич (ок. 1618—1683), | обобщения. В университетах создава- |
экономист и публи- | лись кафедры законов благоустройства |
цист И.Т. Посошков | и благочиния, где преподавались законы |
(1652—1726), юрист | о народонаселении, народном продо- |
П.Н. Гуляев, автор | вольствии, благоустройстве в городах и |
крупнейшей работы по | поселениях и пр. |
полицейскому праву | |
«Права и обязанности | |
градской и земской | |
полиции» (1824 г.), | |
профессор, философ | |
Н.Ф. Рождественский | |
(1802-1872), юрист, | |
профессор И.В. Пла- | |
тонов (1805-1890), | |
самый поздний пред- | |
ставитель полециисти- | |
ки, юрист, профессор | |
И.Е. Андреевский | |
(1831-1891) | |
2. Камералистика — | Камералистика ограничивалась описа- |
цикл административ- | нием явления административного управ- |
ных и экономических | ления. В ее русле были сформулированы |
дисциплин, препода- | новые подходы к осуществлению госу- |
вавшихся в европейских | дарственно-административного управ- |
университетах XVII— | ления. Принцип камерализма предпо- |
XVIII в., со второй по- | лагал: функциональность в управлении |
ловины XIX в. — | учреждений; специализацию учрежде- |
в России. Название | ний государственной администрации и |
связано с камеральными | канцелярского труда в какой-либо одной |
учоежлениями. | определенной сфере государственного |
24
Продолжение табл. 1
Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
научные школы | исследований |
создававшимися в | управления; регламентацию обязанно- |
средневековой Европе | стей чиновников; унификацию штатов и |
князьями, королями, | жалования чиновников. |
имевшими большое | |
собственное хозяйство, | |
в целях подготовки | |
компетентных управ- | ■..-. |
ляющих. | |
— Россия: государ- | Идеи Сперанского в отношении постро- |
ственный деятель | ения системы государственного управ- |
М.М.Сперанский | ления в России отражены во «Введении |
(1772-1839) | к уложению государственных законов» |
(1809 г.); эти принципы — элементарная | |
законность, выборность части чиновни- | |
ков и их ответственность, новые выбор- | |
ные начала организации суда и контроля, | |
разделение законодательной, исполни- | |
тельной и судебной власти при допуще- | |
нии выборных представителей от народа | |
к законосовещательной деятельности. | |
— Франция: ученый, | «Очерки об администрации» Ф. Вивье- |
автор «Принципов го- | на (1845 г.) — первая серьезная работа в |
сударственного управ- | области науки государственного управ- |
ления» (1812 г.) | ления. В развитие его идей во Франции |
Ч.-Ж. Боннен, ученый, | были созданы специализированные |
автор «Очерков об | министерства, разработаны законы о |
администрации» | государственных служащих и процедуры |
А.Ф. Вивьен | их набора. |
Формирование конституционно-демо- | |
кратического типа государства, появле- | |
ние ответственности государства перед | |
обществом и личностью в XVIII—XIXв. | |
инициировало постановку новых управ- | |
ленческих проблем, решение которых | |
полециистика и камералистика предло- | |
жить не могли. | |
Третий блок— вторая | Период характеризуется дифференциа- |
половина XIX— нача- | цией гуманитарных и социальных наук, |
ло XXв. | развитием собственно теории государ- |
ственного управления, основополож- | |
ником которой считают австрийского | |
ученого Лоренца фон Штейна, опубли- | |
ковавшего в период с 1866 по 1884 г. вось- | |
Продолжение табл. 1
Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
научные школы | исследований |
1. Австрийская шко- | митомный труд «Теория государственно- |
ла — Лоренц фон | го управления». В основу положена идея |
Штейн (1815-1890) | внутреннего управления, выделено пять |
сфер государственного управления или | |
государственной политики — внешние | |
отношения, войска, государственное | |
хозяйство, правосудие, внутренние | |
дела. Ведущая роль по реализации целей | |
государственного управления отведена | |
исполнительной ветви власти при четком | |
определении вопросов ее ведения. По- | |
лиция — механизм принуждения, часть | |
исполнительной власти. | |
2. Немецкая школа — | Государство рассматривается как от- |
социолог, историк, | ношение господства одних людей над |
экономист Макс Вебер | другими, опирающееся на легитимное |
(1864-1920) | насилие как средство. Разработаны |
теории власти и бюрократии, в основу | |
идеального государственного управления | |
положены принципы бюрократической | |
иерархии. Четко разделены политиче- | |
ское руководство и административное | |
управление. | |
3. Английская шко- | Изучение системы государственного |
ла — историк, эконо- | управления в Великобритании началось в |
мист, социолог | конце XIX в. в Лондонской школе эко- |
Дж. Коул (1889-1959), | номики и политических наук и продол- |
Э. Баркер, Ч. Маннинг, | жилось в Оксфордском, Кембриджском, |
Г. Файнер | Манчестерском и др. университетах. |
Основные направления — изучение поли- | |
тических институтов, института государ- | |
ственной службы, английского конститу- | |
ционного и административного права. | |
4. Французская шко- | Выявлены и проанализированы основ- |
ла — историк права | ные принципы государственного управ- |
и государствовед, | ления во Франции. Заложены основы |
профессор А. Эсмен, | конституционного подхода к проблемам |
юрист, идеолог «синди- | государственного управления. Система |
калистского» государ- | государственного управления изучалась |
ства Леон Дюги | не как самостоятельное явление, а как |
(1859-1928), А. Ми- | средство выявления принципов и форм |
шель, М. Ориу | организации деятельности государствен- |
Продолжение табл. 1
Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
научные школы | исследований |
5. Американская шко- | Разработана модель административной |
ла — доктор политиче- | эффективности, разграничены функции |
ских наук, основопо- | политической власти и административ- |
ложник американской | ного управления, предложено исполь- |
государственно-адми- | зовать в государственном управлении |
нистративной науки, | методы менеджмента. Значительное |
28-й Президент США | финансирование науки позволило США |
В. Вильсон (1856— | создать в ведущих университетах школы |
1924), американский | государственного управления, которыми |
исследователь | решались задачи подготовки государ- |
Ф.Дж. Гуднью | ственных служащих; повышения ква- |
лификации государственных служащих; | |
проведения научных исследований в | |
сфере государственного управления. | |
6. Русская школа — | В России в этот период развивается |
историк, академик | государственная школа, основной про- |
СМ. Соловьев (1820— | блемой исследования выступает соотно- |
1879), историк, участ- | шение общества и государства в русской |
ник подготовки крес- | истории на различных ее этапах. Наука |
тьянской реформы | развивается в русле юридической науки |
1861 г. К.Д. Кавелин | и истории. Обоснована концепция за- |
(1818—1885), историк, | крепощения и раскрепощения сословий |
философ Б.Н. Чичерин | государством, т.е. в условиях господ- |
(1828—1904), историк, | ства натурального хозяйства, слабого |
академик В.О. Клю- | развития обмена и товарно-денежных |
чевский (1841-1911), | отношений обеспечение мобилизации |
историк, политический | материальных и людских ресурсов могло |
деятель П.Н. Милюков | производиться только за счет раскладки |
(1859—1943), экономист, | государством повинностей по сословиям. |
философ А.А. Богданов | |
(1873-1928) | |
Четвертый блок— 20— | Дальнейшее развитие концептов теории |
50-е гг. XX в. | государственного управления связано с |
развитием теории организации. | |
1. Классическая шко- ла — основоположник организационной нау- ки А. Файоль (1841— 1925), Л.Урвик, Л. Уайт, Д. Муни | Сложилось представление, что систе- |
ма государственного управления — это | |
регламентированная иерархическая | |
организация линейно-функционального | |
типа с четким определением функций | |
каждой должностной категории. | |
Идеи научного менеджмента применялись при анализе трудовых процессов в системе государственного управления, класси- фикации должностей государственной службы. Широкого распространения и значимых результатов не получил. | |
2. Школа научного | |
менеджмента | |
26
Продолжение табл. 1
Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
научные школы | исследований |
3. Школа «челове- | Возникла как реакция на недостатки |
ческих отношений», | классического подхода. Человеческий |
или неоклассическая | фактор рассматривается как основной |
школа — америкнаский | элемент эффективной организации |
психолог А. Маслоу | системы управления. Важный фактор |
(1908-1970), М. Фоллет, | оптимизации системы государственного |
американский социолог | управления, повышения производитель- |
Э.Мэйо (1880—1949), | ности труда работников этой системы — |
У. Мэрфи | улучшение психологического климата |
в коллективе и усиление мотивации к | |
максимизации трудовых усилий. | |
4. Советская шко- | Советский период характеризуется пере- |
ла — ученый, автор | стройкой государственного аппарата, |
трудов по рациональ- | исходя из теории научной организации |
ной организации тру- | труда и управления (НОТ). Создан ряд |
да А.К. Гастев (1882— | научно-исследовательских центров — |
1938), историк, государ- | институты труда, научной организации |
ственный деятель | труда, техники управления, лаборатории |
П.М. Керженцев (1881— | по изучению труда и пр. В 1920-х гт. для |
1940),Н.А. Витке, | координации работы по НОТ создан |
Е.Ф. Размирович, | Совет научной организации труда |
ученый, автор работ по | (СОВНОТ). Исследования были прерва- |
научной организации | ны в середине 1930-х гг. |
труда И.М. Бурдянский | |
Пятый блок— вторая | Этот период характеризуется разработ- |
половина XX — начало | кой бихевиористского, системного и |
XXI в. | структурно-функционального анализа и |
В рамках структурно- | переложение их на отрасли социального |
функционального, | и гуманитарного знания, в том числе |
системного и бихевио- | теорию государственного управления. |
ристского подхода ве- | В рамках структурно-функционального |
дущие позиции заняли | подхода государственное управление — |
американская, англий- | единая сложно структурированная систе- |
ская, французская и | ма, каждый элемент которой выполняет |
немецкая националь- | определенные функции. |
ные школы | Бихевиористский подход и сфере госу- |
дарственного управления направленна | |
исследование и объяснение понеденче- | |
ского аспекта государстшешю-уиравлен- | |
ческих отношений (поведение упраиляю- | |
щих и управляемых, их мотивация). | |
Системный подход направлен насинтез | |
знаний, имеющихся и различныхобла- | |
стях науки. Цель подходи пилится и |
Продолжение табл. 1
Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
научные школы | исследований |
выявлении всего комплекса отдельно | |
взятых взаимосвязей элементов государ- | |
ственно-административной системы с | |
обществом. | |
1. Американская шко- | Акцентировали внимание на факторах, |
ла — социолог-теоре- | которые способствовали или препят- |
тик Т. Парсонс(1902— | ствовали стабильности системы государ- |
1979), социолог | ственного управления. |
П. Лазарсфельд (1901— | |
1976), В. Томпсон, | |
Д. Истон, А. Лаффер | ■- |
и др. | |
2. Английская школа — | В основе лежат идеи, характерные для |
Дж. Гарретт, Р. Шелдон, | гуманитарного подхода. Считали, что |
М. Оукшотт | процесс принятия политических реше- |
ний должен стать гласным и открытым | |
и законодательно следует установить | |
принципы разъяснительной работы с | |
населением, установив санкции за их | |
невыполнение. | |
3. Немецкая школа — | Система государственного управления — |
философ, профессор | «вечная» ценность, теория государ- |
X. Кун, Э. Форстхофф, | ственного управления строится с учетом |
Э. Хиппель, философ | человеческого фактора, должна носить |
А. Гелен (1904-1976) | философский характер. |
По мнению А. Гелена, государственное | |
управление — фундаментальный ан- | |
тропологический институт, основная | |
деятельность которого должна быть на- | |
правлена на поддержание стабильности | |
общественной системы. | |
4. Русская школа — со- | Государственно-управленческая мысль в |
временные ученые-со- | России возродилась в 1960-х г. и разви- |
циологи, занимающи- | валась в русле административного права. |
еся разработкой общей | Сформировалось представление, что на- |
теории социального | ука государственного управления должна |
управления В.Г. Афа- | быть комплексной, охватывающей как |
насьев и Ю.П. Аве- | государственно-правовые, так и соци- |
рин, ученые-юристы, | ально-экономические, психологические, |
специалисты по теории | многие другие управленческие аспекты. |
государства и права, | С 1970-х г. государственное управление |
конституционному и | стало развиваться как относительно |
административному | самостоятельное научное направление, |
праву Д.Н. Бахрах, | тесно соприкасаясь с теорией социаль- |
Хронологический этап, научные школы И.Л. Бачило, Г.В. Ата-манчук, Б.М. Лазарев И ЯП | окончание таОл. 1 Основные концепты и направления исследований ного управления, управлением производством, административным правом, | |
теорией государства. | ||
5. Японский Менедж-MGHITI | Японская система управления базируется | |
на модели человеческих отношений, в | ||
которых индивид должен подчинять свои | ||
интересы интересам группы. Основный | ||
принцип — активное партнерство техни- | ||
ческих специалистов, бизнес-структур, | ||
правительственных структур в формиро- | ||
вании концепции экономического роста и ее обеспечении. |