Территориальная организация власти и формы государственного устройства

Тема 6. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Государство объединяет разнородные (в этническом, религиозном, языковом, культурном отношениях) социаль­ные общности, поэтому возникает потребность обеспечить взаимодействие этих общностей и целостность государства. Управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из центра доста­точно трудно, что предполагает создание довольно сложной системы управления.

Устойчивость государственных институтов, всей полити­ческой жизни общества во многом зависит от формы государ­ственного устройства. Форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотноше­ние между государством и его составными территориальными единицами.

Важно уточнить, что территория — один из основных при­знаков государства и важнейший элемент познания сущности государства как формы политической организации общества — представляет собой фундамент построения системы органов государственной власти и местного самоуправления, направ­ленный на успешное решение проблем рациональной органи­зации государства.

Под территориальной организацией следует понимать определенные правила обустройства как составных частей государственной территории, так и государства в целом; при этом территориальная организация государства обеспечивает установление соответствующих взаимосвязей между терри­ториальными единицами, а также осуществление публичной власти на основе деления территории.

Когда мы говорим о территориальной структуре государства, то имеем в виду, прежде всего, форму территориальной организа-

ции власти. Территориальное устройство государства — это, с одной стороны, форма территориальной организации власти, а с другой — система взаимоотношений государства как целого с его составными частями (территориями). Характер этих взаимоот­ношений определяет две основные формы государственно-тер­риториального устройства: унитарную и федеративную. Третья форма государственного устройства — конфедерация — это уже не территориальное объединение составных частей государства, а обычно объединение суверенных государств, которые обладают собственным территориально-государственным устройством. Политико-территориальное устройство государства — это способ политической и территориальной организации госу­дарства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, распределения власти на территории государства между центральными и местными органами госу­дарственной власти.

Большинство государств мира имеет унитарное территори­альное устройство. Унитарное — единое государство с единой конституцией и гражданством, с единой системой органов власти и судопроизводства, где функционирует единая систе­ма законодательства, единая правовая и денежная системы. Унитарное государство характеризуется централизованным ру­ководством административно-территориальными единицами и отсутствием обособленных (самостоятельных) государствен­но-территориальных образований. Это единое, неделимое, составляющее одно целое государственно-территориальное устройство. Вместе с тем различают два типа современного унитарного государства — централизованные и децентрализо­ванные унитарные государства.

В централизованных унитарных государствах подчинение
регионов центру осуществляется через должностные лица,
назначенные центральными органами власти. К такому типу
унитарного государства можно отнести Казахстан, Нидерлан­
ды, Узбекистан, Финляндию. В децентрализованных унитарных
государствах региональные органы власти формируются не­
зависимо от центральных, поэтому их правовые отношения
строятся на началах децентрализации. Такими унитарными
государствами являются Великобритания, Испания, Италия,
Новая Зеландия, Япония. _v

Нередко современные унитарные государства делят на го­сударства с симметричным и асимметричным территориальным устройством.

Государство с симметричным административно-террито­риальным устройством характеризуется тем, что его терри-

Ториальные части имеют равный политико-правовой статус. Например, воеводства в Польше или области в Белоруссии ршшоправны. В государстве с асимметричным административ­но-территориальным устройством его территориальные части Имеют различный политико-правовой статус. Такие характер­ные особенности присущи Италии, где Сицилия, Сардиния и некоторые другие территориальные единицы имеют особые формы и условия автономии, причем статус этих автономий определяется отдельными конституционными законами. Асимметричный статус имеют и многие регионы Испании (Каталония, Галисия). В последние годы Италия, Испания, Нидерланды и Франция, оставаясь формально унитарными, используют в государственно-территориальном устройстве отдельные элементы федерализма.

В современных унитарных государствах нередко существует несколько звеньев административно-территориальных единиц в зависимости от численности населения и территориальных размеров государства. Существует двухзвенное, трехзвенное и четырехзвенное административно-территориальное деление. Обычно самыми крупными территориальными единицами являются губернии, области, провинции; эти территориальные единицы делятся на округа, районы, уезды и т.п. Некоторые небольшие государства вообще не имеют административно-территориальных делений.

Территориальную организацию федеративного государства можно рассматривать как систему, состоящую из следующих составных частей: политико-территориальной организации (в Российской Федерации — республики, края, области и т.д.), административно-территориальной организации субъектов федерации (города, районы, поселки и т.д.), экономико-террито­риальной организации (зонально-экономический регион, эконо­мический район субъекта федерации, муниципальная единица) и ведомственной организации (управления, отделы и т.д.).

Принято считать, что в условиях федерации как на уровне центра, так и территориальных частей присутствуют основные структурные элементы государства: законодательная, испол­нительная, судебная власть, другие части государственного аппарата и т.д. При этом наличие данных элементов гаранти-, ровано нормами конституционного права и они не могут быть произвольно ликвидированы центральной властью.

Федерация — это, прежде всего, комплекс территорий, имеющих специфические признаки, характеризующие само государство. Но эти территории не являются государствами, они государствоподобные, так как представляют собой тер-

риториальные единицы государства (их обычно называют го­сударственно-территориальными образованиями) и не имеют суверенитета, т.е. независимой и неограниченной от внешних факторов верховной власти, поскольку суверенитет — атрибут государства и не присущ его территориальным единицам.

Федеративное государственное устройство характеризуется объединением двух или нескольких территориальных единиц — субъектов федерации (штатов, земель, провинций, кантонов, республик, областей) в одно государство. Эти территории обладают значительной политической, экономической и культурной самостоятельностью, имеют собственное админи­стративно-территориальное деление и законодательство.

В федеративных государствах действуют высшие федераль­ные органы власти и высшие органы власти на уровне субъектов федерации, т.е. существуют два уровня государственной власти — федеральный и региональный.

Полномочия органов власти обоих уровней имеют кон­ституционное или иное законодательное разграничение. Для федераций характерно наличие двойной правовой системы, не­редко двойного гражданства, двухпалатного парламента, одна из палат которого представляет интересы субъектов федерации, а вторая — общенациональные интересы.

Выделяется три наиболее известные формы федерации: до­говорная, централистская и кооперативная. При этом следует подчеркнуть, что конкретные формы федерации постоянно меняются, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.

Договорная форма федерации рассматривает федерацию как объединение государств, передающих на основе договора не­которые права новообразованным центральным органам вла­сти. Централистская форма федерации предполагает, что вся социально-экономическая и политическая жизнь в отдельных частях государства должна осуществляться на основе решений федеральных органов. Кооперативная форма федерации осно­вывается на социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации.

Известны также две основные формы образования федера-ций: на основе союза и на основе автономии субъектов федера­ции. 11 ри 11 иго считать, что большинство федераций, созданных пернопичшп.по на основе союза, стечением времени входе про-neci'oii цр in раличации превратилось фактически в федерации, нС'ипвйниыс пи пнтопомии субъектов, не имеющих права вы-41 шп И! и еоетпвй, В последние годы используется качественно пони те «енропейский федерализм» — особая форма

политического союза государств Западной Европы, где полити­ческая интеграция основывается на слиянии государственных структур в более широкую межгосударственную общность с созданием новых институтов власти и передачей им части су­веренных прав национальных политических органов. В мире сложились два основных принципа построения федерации — национально-территориальный и территориальный.

Конфедерация объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энерге­тических, финансовых и др.). Конфедерацию нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межго­сударственный союз, образованный на основе международного цоговора, члены которого полностью сохраняют свой государ­ственный суверенитет.

Основные признаки конфедерации: 1) отсутствие единой территории; 2) неограниченное право выхода из союза;

3) центральное правительство зависит от правительств неза­
висимых государств, поскольку содержится на их средства;

4) финансовые средства на общие цели, единую политику
формируются из взносов членов союза; 5) вооруженные силы
конфедерации находятся под общим командованием; 6) об­
щая согласованная международная политика не исключает
самостоятельной позиции членов конфедерации в конкретных
вопросах; 7) юридически все члены равноправны, но реально
приоритетную роль в конфедерации играет государство с более
высоким военно-экономическим потенциалом.

Конфедерации обычно недолговечны — они либо распада­ются, либо трансформируются в федерацию. Однако принцип конфедерализма может стать стимулирующим фактором совре­менных интеграционных процессов (в развитии Европейского союза, стран СНГ и т.д.).

6.2. Современный федерализм: понятие, принципы, признаки,критерии

Федерализм — это система основных признаков и прин­ципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.

Ксущностным признакам федерализма относятся: 1) государ-ствоподобный характер объединенных в единое государство

территориальных единиц — субъектов федераций; 2) консти­туционное разграничение компетенций между субъектами и центром; 3) недопустимость изменений границ без согласия субъектов; 4) территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т.д.) и в политико-административном отношении не представляет со­бой единое целое, но существует единая система границ и ее охраны; 5) субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации); 6) субъекты федерации имеют свою си­стему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе федеральных органов государственной власти они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными консти­туцией и законами; 7) субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и законодательству;

8) в федерации нет единого государственного бюджета, а
есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;

9) гражданство в федерации обычно двойное: каждый граж­
данин считается гражданином федерации и гражданином
соответствующего субъекта федерации; 10) законодательно
регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на
территории федерации; 11) субъекты не обладают полным
верховенством на своей территории и ограничиваются в правах
самостоятельно действовать в сфере международных отноше­
ний; 12) федеральный парламент обычно двухпалатный, верх­
няя палата состоит из представителей субъектов федерации,
нижняя — является органом общенародного представительства
и избирается всенародно.

К основным принципам федерализма относятся: добро­вольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (сим­метричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, которые обеспечивают его безопасное существование и функ­ционирование.

Формы федерации отражают варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.

Принято считать, что федеративные государства должны со­ответствовать следующим условным критериям: 1) федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного конт­роля над проведением внешней политики; 2) государства — субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с национальным союзом (федерацией); 3) федеральное правительство может использовать свою власть независимо от государств — членов федерации и проводить свою волю без их прямого одобрения;

4) никакие поправки не могут быть внесены в федеральную
конституцию без одобрения государств — членов федерации;

5) федеральное правительство неправомочно в одностороннем
порядке изменить границы субъектов федерации; 6) государ­
ственная власть разделена между федеральным правитель­
ством и правительствами государств — субъектов федерации;
7) определенные и достаточно значительные полномочия
должны быть оставлены за государствами-членами; 8) главный
законодательный орган страны должен быть бикамеральным,
а государства — субъекты федерации должны иметь равное
представительство, по крайней мере в одной из его палат;
9) суд должен быть организован по дуальному принципу: каж­
дый уровень имеет свои суды для обеспечения действенности
законов; 10) федеральный суд толкует конституцию и может
разрешить конфликты между федеральным правительством и
правительствами государств — членов федерации.

6.3. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма

Основы конституционного строя Российской Федерации характеризуют Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Согласно ст. 5 Конституции «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации». В связи с этим при рассмо­трении проблем политико-территориального устройства ре­спублики нередко называют национально-государственными образованиями; края, области, города федерального значения — административно-территориальными образованиями; авто­номную область и автономные округа — национально-терри­ториальными образованиями. Такая характеристика вызвана тем, что политико-территориальное устройство современной России основано на двух взаимосвязанных принципах — на­ционально-территориальном и территориальном.

4 Гегедюш

С правовой точки зрения эти различия в названиях (респуб­лика, край, область) субъектов Федерации не могут служить основанием для того, чтобы считать, что субъекты РФ имеют какие-либо различия в статусе и полномочиях, так как они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федераль­ными органами государственной власти в соответствии ч. 4 ст. 5 Конституции. Равноправность субъектов РФ не может быть поставлена под сомнение и в связи с тем, что в Конституции вслед за упоминанием республик в скобках помещено слово «государство», а также потому, что Основные Законы россий­ских республик называются конституциями, тогда как в других субъектах они именуются уставами. В этих различиях названий некоторые усматривают неравноправность субъектов РФ и даже асимметричность конституционного статуса субъектов РФ. Однако, в частности, в ч. 1 ст. 5 Конституции устанав­ливается равноправие всех субъектов РФ (республик, краев, областей), а ч. 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов. Такое несогласование создает конституционно-пра­вовую предпосылку для фактического неравенства субъектов с неизбежными взаимными конфликтами как между ними, так и с федеральными органами. Говоря о субъектах Федерации, изначально имеют в виду их равноправность, иначе не может быть полноценной федеративной системы.

Конституция (ч. 3 ст. 5) подчеркивает, что в основе федера­тивного устройства России лежит примат ее государственной целостности, единство государственной власти при разграни­чении предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция признала разнообразие национальной, демографической, географической, коммуни­кативной, бытовой и иной специфики субъектов Федерации и предоставила возможность конституционного (уставного) регулирования общественных отношений в пределах каждого субъекта РФ.

Федерация, имея два уровня государственной власти, ре­гулирует не всю сферу политической жизни государства, так как опирается на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и реги­ональными органами государственной,власти. Этот принцип нельзя рассматривать отдельно от другого конституционного принципа, согласно которому во взаимоотношениях с фе­деральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Единообразие применения принципов территориально-по­литического устройства Российской Федерации гарантирует на всей ее территории независимо от названия субъекта Фе­дерации (республика, край, область и т.п.) развитие местного самоуправления. Эта форма народовластия может учитывать исторические, национальные и культурные особенности, сложившиеся на территории того или иного субъекта РФ, но политические принципы организации местной власти остаются едиными для всех субъектов.

Федеративное устройство России основано не только на ее государственной целостности и единстве системы государ­ственной власти, но и на равноправии и самоопределении рос­сийских народов. Учитывая многонациональность Российской Федерации, это самоопределение может быть реализовано в со­ответствии с Конституцией и федеральным законодательством только в рамках Российской Федерации, т.е. не допускается самоопределение вплоть до отделения. Поэтому реализация конституционного принципа равноправия и самоопределения народов во внутригосударственных федеративных отношениях не может быть связана с постановкой каким-либо народом, проживающим в пределах территории Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверенного государства.

Принцип равноправия народов подтверждается ст. 6 Кон­ституции, где признаются равные права и свободы людей независимо от их местожительства, их принадлежности к на­ционально- государственному или административно-террито­риальному образованию. Все народы равноправны независимо от их численности и уровня развития. Существует взаимосвязь между правами и свободами личности и правами и свобода­ми народов. Не может быть свободным тот народ, в котором подавляются права человека, как не может чувствовать себя свободным человек, если попираются права его народа.

Закрепление в Конституции получил принцип самоопре­деления народов. Невозможно представить организацию госу­дарственной власти и системы государственного управления, демократическую и республиканскую формы правления в масштабах национального государства без принципа политиче­ского представительства. Основным инструментом реализации принципа представительства являются политические партии и выборы. Большинство государственных институтов, прини­мающих ключевые для государства и общества решения, име­ющие жизненно важное значение для граждан, организуются в результате периодически проводимых выборов.

6.4. Особенности политико-территориальной организации Российской Федерации

Конституционное оформление современного государ­ственного устройства Российской Федерации происходило в сложных условиях перехода от советской модели федерализма к модели правовой. Поэтому выделенные выше критерии фе­деративного устройства государства в условиях России имеют свои особенности, а некоторые из них просто неприемлемы.

Практически ни в одном федеративном государстве в мире не предполагается наличие единой системы исполнительной власти. В соответствии же со ст. 77 Конституции предполагается создание единой системы исполнительной власти в рамках исключительных предметов ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Судебная система Российской Федерации также суще­ственно отличается от судебных систем других федеративных государств, так как является исключительно федеральной. В субъектах РФ могут быть созданы лишь конституционные (уставные) суды с довольно ограниченными полномочиями.

Различные виды субъектов РФ (республики, края, области, автономные образования, города федерального значения) и некоторые неопределенности в вопросах равноправности их конституционно-правового статуса делают Россию асиммет­ричной федерацией.

Многонациональный состав населения, огромная террито­рия с различными природными и географическими условиями, исторический след в национальных отношениях и конкретная политическая ситуация, связанная с угрозой распада Россий­ского государства — все это обусловливает специфику феде­ративного устройства России.

По своему социальному содержанию российский федера­лизм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной объединяющей силой многонационального федеративного государства.

Особенность современного российского федерализма за­ключается в том, что в нем сочетаются^ территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-тер­риториальные) начала.

Особенность современного российского федерализма со­стоит в том, что это — сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи

с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально рос­сийский федерализм берет свое начало с октября 1917 г., его реальное становление и развитие началось лишь с последнего десятилетия XX в.

Одной из особенностей российского федерализма является то, что Российская Федерация — самая большая в мире федера­ция. Большое количество субъектов создают проблему управля­емости. Теория управления определяет масштаб управляемости в пределах 9—13 объектов. Происходящий сегодня процесс объединения субъектов РФ как способ решения данной про­блемы пока не дал конкретных результатов.

Российская Федерация — асимметричная федерация, допускает разнохарактерный статус, политическое, государ­ственно-правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов РФ были заложены разные на­чала: одни формировались по национальному признаку и стали республиками, другие — по территориальному — края, области, города Москва и Санкт-Петербург, третьи — по смешанному, национально-территориальному — автономная область и авто­номный округ. Так установилось три модели конституционного устройства субъектов РФ. Конституция исходила из Федера­тивного Договора и закрепила его компромиссные положения: с одной стороны, равноправие всех субъектов между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти, с другой стороны — подтвердила разнообразие социально-по­литических статусов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 66 Конституции статус республики определяется Конституцией и Конституцией Республики.

Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов — их двойная правосубъектность: они являются самостоятельными субъектами РФ, но террито­риально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с об­ластью и краем, в состав которого они входят, требуют зако­нодательного регулирования.

Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции (ч. 3 ст. 11) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя их этого, договорные отношения мо­гут иметь конституционный, договорной или смешанный

характер. Существующие отношения органов государствен­ной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: близкие к конфедеративным, федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, строящиеся на Конституции и Федеративном договоре и уста­вах большинства субъектов Федерации.

В Конституции не упоминается термин «суверенитет» по отношению к субъектам, государственный суверенитет рас­пространяется на всю территорию Российской Федерации, в то же время федеральная власть компетентна в решении только вопросов, определенных Конституцией и касающихся всего государства. Но ст. 76 Конституции определяет пределы ведения Российской Федерации, совместное ведение Россий­ской Федерации и субъектов РФ, осуществление собственного регулирования субъектов РФ — принятие законов и норма­тивных актов субъектов РФ, причем в данной сфере действует нормативно-правовой акт субъекта РФ, что подчеркивает «суверенность» государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей собственностью, могут реализовывать свои националь­ные потребности и интересы. Проблема заключается в том, что конституции ряда субъектов РФ суверенитет республики признают более объемным, повышая статус своего государ­ственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией и международными принципами федерализ­ма. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики.