2015-01-21
380
1. Понятие законодательной процедуры.
2. Основные этапы законодательной процедуры.
3. Субъекты права законодательной инициативы.
4. Особенности технико-юридических требований к текстам законопроектов (законов) на этапах рассмотрения и принятия (одобрения) законопроектов (законов) палатами Федерального собрания.
5. Особенности законодательной процедуры для отдельных категорий законодательных актов.
6. Взаимодействие субъектов законодательного процесса в правотворчестве.
1. В юридической науке встречаются различные определения понятия «законодательная процедура». Некоторые авторы рассматривают законодательную процедуру как «регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение
законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов».
.
Существует точка зрения173, согласно которой понятие «законодательный процесс» необходимо отграничивать от понятия «законотворчество». Последнее – более широкое понятие, ибо охватывает также деятельность по разработке и написанию текстов проектов законов.
В данной работе под законодательной процедурой понимается официально установленный, регламентированный законодательными и иными правовыми актами порядок осуществления законодательного процесса.
Знание особенностей организации и осуществления законодательного процесса позволит разработчику закона учитывать их на этапе разработки проекта законодательного акта и сопровождающих его документов. Необходимо иметь в виду, что законодательная процедура предусматривает возможность изменения первоначально внесенного в ГД текста проекта закона (иногда очень существенного), а также проведение всех возможных видов экспертиз законопроекта, что предусматривает применение знаний и умений из области законодательной техники.
Законодательный процесс характеризуется наличием определенных этапов, таких, как разработка законодательной инициативы и ее внесение в парламент субъектами права законодательной инициативы, рассмотрение законодательной инициативы и принятие (одобрение) закона палатами парламента, подписание и официальное опубликование закона. То есть законодательная процедура не относится к случаям принятия закона в особом порядке (референдумом), специальным конституционным собранием (для конституций), а также к случаям так называемого делегированного законодательства. По определению, законодательная процедура охватывает лишь официально регламентированные нормативными и иными правовыми актами элементы законодательного процесса. За ее рамками остаются элементы законотворчества, характеризуемые особым, трудно формализуемым содержанием, регулирование которых осуществляется на уровне традиций (главным образом внутрипарламентских), с помощью научно-методических рекомендаций и т.п.
Законодательная процедура, как правило, имеет существенные различия в зависимости от вида принимаемых законодательных актов. Наиболее показательными в этом отношении являются: конституционные поправки, федеральные конституционные законы, «простые» законы, среди которых, в свою очередь, специфическая процедура характерна, как правило, для
бюджетных законов, законов о ратификации (денонсации) международных договоров и некоторых других законодательных актов.
В РФ законодательная процедура на федеральном уровне регламентируется Конституцией РФ, положениями федеральных конституционных и федеральных законов РФ, регламентами палат Федерального собрания РФ, а также решениями Конституционного суда РФ, касающимися осуществления законодательного процесса. Некоторые вопросы регулируются также соответствующими актами иных субъектов права законодательной инициативы, определенных в п. 1 ст. 104 Конституции РФ.
Законами в основном регулируются процедуры, относящиеся к специальным видам законодательных актов, таким, как законы о государственном бюджете, о ратификации международных договоров и т.п.
Общий порядок осуществления законодательного процесса и взаимодействия в его рамках уполномоченных органов государственной власти изложен в главах Конституции РФ (гл. 4 «Президент РФ», гл. 5 «Федеральное собрание», гл. 6 «Правительство РФ» и гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»). Однако законодательная практика показала, что Конституция РФ содержит некоторые пробелы и неопределенности в регулировании законодательной процедуры. Например, Конституция РФ допускает неоднозначное толкование таких вопросов, как численный состав парламентариев, при котором палаты Федерального собрания принимают правомочные решения в отношении законопроектов и законов; порядок направления принятых поправок к гл. 3–8 Конституции для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ; порядок издания Президентом РФ указов, восполняющих пробелы законодательства, и некоторых других. Это привело, в частности, к рассмотрению ряда дел в Конституционном суде РФ и принятию некоторых законов, дополнительно регулирующих различные аспекты законодательного процесса. Однако некоторые проблемы, имеющиеся в конституционном регулировании законодательного процесса, остаются неразрешенными до настоящего времени.
К ФКЗ, регулирующим порядок осуществления законодательного процесса или отдельные его стороны, можно отнести: действующие ФКЗ о судах РФ (в части реализации ими своих конституционных прав как субъектов законодательной инициативы), ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в РФ» (в части его права обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении законодательства, а также восполнении пробелов в законодательстве), а также ФКЗ «О Правительстве РФ» (в части дачи заключения на законопроекты, предусматривающие увеличение расходов или сокращение доходов государства). Законодательная техника
Важным источником законодательной процедуры являются федеральные законы, например, такие, как ФЗ о статусе депутата (члена) Совета Федерации и депутата ГД Федерального собрания, о порядке опубликования и вступления в силу ФКЗ, ФЗ, актов палат Федерального собрания, о Счетной палате РФ (в части финансовой экспертизы отдельных законопроектов), о Центральном банке РФ (Банке России) (в части дачи заключений Банком России на законопроекты, касающиеся выполнения Банком России своих функций) и некоторые другие. Ряд федеральных законов устанавливает для отдельных законопроектов особые процедуры их внесения, рассмотрения и принятия в палатах Федерального собрания. К ним относятся проекты законов о федеральном бюджете, о поправках и пересмотре Конституции РФ, о международных договорах РФ, а также проект специального именного федерального закона об автономной области или автономном округе.
2. Основными стадиями законодательной процедуры являются:
∙ выступление СПЗИ с законодательной инициативой, внесение законопроектов в ГД;
∙ обсуждение законопроекта в ГД ФС РФ (принятие либо отклонение законопроекта);
∙ обсуждение Советом Федерации Федерального собрания РФ законов, принятых ГД (одобрение либо отклонение);
∙ рассмотрение, подписание и обнародование законов либо их отклонение (кроме ФКЗ) Президентом РФ.
Право законодательной инициативы – предоставленная Конституцией ограниченному кругу субъектов возможность вносить в законодательный орган законопроекты.
Выступление с законодательной инициативой – осуществление закрепленного Конституцией РФ за определенными лицами и органами права на предложение об издании закона и на внесение законопроекта в законодательный орган.
Реализация СПЗИ своего права на внесение законопроекта влечет за собой обязанность законодательного органа начать рассмотрение законопроекта.
Термин «законодательная инициатива» имеет несколько значений. Под законодательной инициативой понимают и право на внесение, и собственно внесение законопроектов в законодательный орган. В другом смысле это формы законодательных актов (предложений), вносимых в законодательный орган. Именно в последнем смысле этот термин рассматривается в настоящей работе.
Виды законодательных инициатив. Регламент ГД (ст. 104) устанавливает, что видами законодательных инициатив являются:
∙ проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;
∙ законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;
∙ поправки к законопроектам.
Характеристика форм законодательных инициатив. Законопроект – вид законодательной инициативы, представляющий собой постатейно записанный текст будущего закона, оформленный в соответствии с требованиями юридической техники и в установленном законодательством порядке вносимый СПЗИ в ГД.
Поправки к законопроектам – вид ЗИ, направленной на изменение внесенного в ГД законопроекта. Поправки к законопроектам вносятся в ГД (комитеты ГД) СПЗИ по особой процедуре, в упрощенном порядке. Из положений Регламента ГД вытекает, что данный вид ЗИ может вноситься только ко второму чтению законопроекта, когда ответственный комитет формирует таблицы поправок к законопроекту. Однако и здесь имеются многочисленные проблемы: упрощенная по сравнению с проектами законов процедура внесения, рассмотрения, принятия; неясность статуса данной формы ЗИ; недостаточная регламентация, касающаяся в основном самого факта внесения поправок и нехитрой регламентации работы комитетов в отношении поправок; частое отсутствие возможности внесения поправок; проблема отклонения поправок на основании противоречия поправки, принятой в первом чтении концепции проекта закона в связи с отсутствием четкого понятия «концепция законопроекта»; неравенство СПЗИ в праве внесения поправок и их отстаивания на всех стадиях; неучтение поправок в комитетах; необходимость заключения Правительства РФ на поправки (к законопроектам), предусматривающие увеличение расходов или снижение доходов федерального бюджета.
3. Субъекты права законодательной инициативы – лицо, группа лиц либо орган, имеющий право вносить в ГД тот или иной вид ЗИ.
Согласно п. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам ГД, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения. Это исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы; возможные изменения данного перечня должны будут повлечь изменение Конституции РФ.
Практика показала, что существующий перечень СПЗИ удовлетворяет практически всех. В том или ином виде, в первую очередь опосредованно, практически все физические и юридические лица нашей страны могут воспользоваться возможностью внести свой законопроект в ГД. При таком количестве и широком спектре СПЗИ всегда можно найти кого-то, кто «озвучил» бы народную законодательную инициативу.
Неравенство (в том числе конституционное) СПЗИ. При рассмотрении этой проблемы необходимо учесть, что:
различия в правах СПЗИ (или некоторое неравенство СПЗИ) устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и даже подзаконными актами органов государственной власти РФ. Так, Конституция РФ устанавливает обязанность Правительства РФ вносить в ГД проект федерального бюджета (иные СПЗИ этого делать не имеют права), а ФЗ «О международных договорах РФ» установил в отношении Президента РФ и Правительства РФ иные (лучшие) условия по порядку внесения на ратификацию международных договоров РФ (иг. 16);
различия связаны также с особым участием некоторых СПЗИ (Президента РФ, СФ ФС РФ, Правительства РФ, парламентариев РФ) в законодательном процессе. Президент РФ помимо того, что обладает правом законодательной инициативы, может пользоваться правом отлагательного «вето» в отношении федеральных законов. Он может также поручать Правительству РФ разрабатывать и вносить в определенные им сроки те или иные законопроекты. Депутаты ГД имеют преимущество в реализации своего права законодательной инициативы: по отстаиванию собственной позиции на всех стадиях законодательной процедуры, более широкие возможности по внесению поправок к законопроектам и т.п.
Некоторое неравенство закладывается распоряжением председателя ГД от 15 апреля 1995 г. № 588 р-1. Согласно этому распоряжению законопроект в первом чтении рассматривается ГД в том виде, в каком он был внесен его инициатором, эксперты-юристы дают по нему свое заключение в письменном виде, и оно приобщается к обязательным материалам, подлежащим раздаче депутатам вместе с текстом законопроекта. Исключением являются законопроекты, которые внесены Президентом, Советом Федерации и Правительством РФ и по которым заключения Правового управления (и следовательно, правовая экспертиза указанных законопроектов) не требуется. Такой порядок основан на предположении, что указанные законопроекты в достаточной степени отработаны в юридическом отношении и в дополнительной экспертизе Правового управления не нуждаются.
Взаимозависимость СПЗИ и отдельных видов законодательных инициатив. Существуют группы законопроектов, которые могут быть внесены только определенными СПЗИ.
Федеральные суды РФ. Правом законодательной инициативы субъекты этого права обладают не в равной степени. Так, в п. 1 ст. 104 судебным органам (Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ) право законодательной инициативы, по Конституции РФ, предоставлено только по вопросам их ведения. До сих пор нормативного регулирования этой проблемы нет. Имеются лишь немногочисленные толкования (комментарии) данного положения Конституции РФ. Так, авторы одного из первых комментариев к Конституции РФ дали следующую трактовку вопросам ведения федеральных судов: «Под этим следует понимать выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя. Системы общих и арбитражных судов особенно остро и быстро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве, чем и обосновано предоставление их высшим инстанциям – Верховному суду и Высшему арбитражному суду – права законодательной инициативы. Иное дело Конституционный суд: проверка конституционности законов плохо совместима с правом законодательной инициативы».
К вопросам ведения Верховного суда, несомненно, относятся проблемы судоустройства, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового, семейного, жилищного законодательства, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах. Иные вопросы, являющиеся предметом судебного рассмотрения в федеральных судах общей компетенции, могут также быть предметом законодательной инициативы Веровного суда.
Высший арбитражный суд РФ должен осуществлять право законодательной инициативы преимущественно в сфере судоустройства, арбитражного, арбитражно-процессуального законодательства, гражданского законодательства и по другим вопросам, связанным с разрешением хозяйственных споров и споров в сфере управления.
Анализируя приведенные высказывания, можно сделать вывод, что единого представления у ученых-юристов и практиков, работающих в сфере законодательного процесса, о том, по каким проблемам могут вносить законопроекты в ГД высшие федеральные суды, нет.
ГД, будучи органом, в который вносятся законопроекты, не обладает правом законодательной инициативы. ГД как таковой нет в перечне субъектов права законодательной инициативы. Законодательная техника
Правительство РФ. Особое положение Правительства РФ в отношении бюджетного закона вытекает в том числе из конституционного принципа разделения властей и разграничения их (властей) компетенции. В связи с этим Конституцией РФ (п. 1 ст. 10; ст. 105; подп. «а», п. 1 ст. 114) на Правительство РФ возлагается обязанность разработать и представить ГД федеральный бюджет и обеспечить его исполнение, а также представить ГД отчет об исполнении федерального бюджета.
Особое положение Правительства РФ как СПЗИ вытекает также из ФЗ «О международных договорах РФ», который в п. 2 ч. 1 ст. 16 устанавливает, что «Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством РФ, вносятся в ГД на ратификацию Правительством РФ».
Субъекты права законодательной инициативы при пересмотре Конституции РФ. При пересмотре Конституции РФ или внесении в нее поправок устанавливается ограниченный круг субъектов права законодательной инициативы (ст. 134). В данном случае субъектом права законодательной инициативы становится сама ГД. Кроме нее правом законодательной инициативы о поправках и пересмотре Конституции РФ обладают Президент РФ, Совет Федерации, Правительство РФ, законодательные (предствительные) органы субъектов РФ, группы, состоящие не менее чем из одной пятой членов Совета Федерации или депутатов ГД. Как видно, по сравнению со ст. 104 Конституции РФ из перечня субъектов «пропали» члены Совета Федерации и депутаты ГД, а также судебная ветвь власти.
Участие граждан РФ в процессе правотворчества. Разрабатывать проекты законов могут все граждане, общественные и религиозные организации и объединения, политические партии и пр. Однако законопроекты, исходящие от государственных органов, общественных объединений, граждан и т.п., не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в ГД только субъектами права законодательной инициативы. Таким образом, субъекты, не обладающие правом законодательной инициативы, все же могут опосредованным путем принимать участие в правотворчестве.
При определенных условиях можно рассматривать граждан РФ как непосредственных субъектов права законодательной инициативы. Речь идет о возможности вынесения законопроекта на референдум РФ. В данном случае в порядке, установленном в ФКЗ «О референдуме РФ», граждане имеют право вынести законопроект на референдум. Это – внепарламентская процедура принятия закона.
Рассмотрение законопроекта в ГД ФС РФ с последующим принятием либо отклонением. В соответствии с п. 2 ст. 104 Конституции РФ законо-
проекты вносятся в ГД. Основным нормативным актом по вопросам законодательной процедуры в ГД является ее Регламент.
4. Требования к законопроектам, вносимым в ГД. При внесении законопроекта в ГД субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:
∙ пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
∙ текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
∙ перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
∙ финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
∙ заключение Правительства РФ (в случаях, определенных п. 3 ст. 104 Конституции РФ).
Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Законопроекты, внесенные в ГД без заключения Правительства РФ, должны направляться Советом ГД вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство РФ.
Предполагается, что заключение (оно может быть резко отрицательным) Правительства РФ не может стать препятствием для рассмотрения законопроекта в ГД, оно лишь принимается к сведению депутатами при обсуждении и принятии решения по данному проекту закона.
Требование подп. «а» п. 1 ст. 105 Регламента ГД о том, чтобы пояснительная записка к законопроекту содержала изложение концепции предлагаемого законопроекта, является чрезвычайно важным, однако оно должно быть подкреплено определением термина «концепция» и перечнем обязательных позиций, которые необходимо включать в содержание концепции. Представляется, что концепция законопроекта – это письменный документ, содержащийся в пояснительной записке к законопроекту, отображающий систему взглядов субъекта права законодательной инициативы (авторов проекта) на какое-либо явление, требующее законодательного регулирования, на методы и способы регулирования, а также на понимание основных терминов, используемых в проекте.
Представляется целесообразным включение в концепцию следующих позиций:
1) анализа проблемной ситуации (ее факторов);
2) обоснования выбора предмета правового регулирования;
3) целей и принципов законодательного регулирования;
4) способов и методов законодательного регулирования (как средство достижения цели), их преимуществ в сравнении с другими вариантами;
5) финансово-экономического обоснования проекта решения;
6) глоссария – толкового словаря, с определениями наиболее значимых терминов, предполагаемых к использованию в проекте.
Требования к тексту проекта закона. Помимо условий по внесению законопроектов в ГД Регламент формулирует сущностные и структурные требования собственно к тексту закона. Непосредственно в текст внесенного в ГД законопроекта должны быть включены следующие положения:
∙ о сроке и порядке вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;
∙ признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или их отдельных положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
∙ приведении Президентом РФ и Правительством РФ своих правовых актов в соответствие с принятым ФКЗ или ФЗ. Регламент ГД не ввел положение, согласно которому нарушение этих требований могло бы стать основанием для возвращения подобного законопроекта СПЗИ.
Приведенный перечень носит примерный характер.
Статья 108 Регламента прямо устанавливает, что если внесенный в ГД законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 настоящего Регламента (требования к сопровождающим документам. – А. П.), Совет ГД принимает решение о возвращении законопроекта инициатору для выполнения указанных требований.
Возвращение законопроекта в случае невыполнения его инициатором установленных требований сформулировано в Регламенте как право Совета ГД. Тем самым как бы подчеркивается, что ГД в лице Совета Думы не вправе отрицать законодательную инициативу субъекта ее права, она лишь вправе требовать соблюдения необходимой формы ее реализации.
Выходом из сложившейся ситуации могло бы стать принятие закона «О нормативных правовых актах РФ». Требования федерального закона в области законодательной процедуры в этом случае будут уже обязательными для всех субъектов права законодательной инициативы. 2. План-
Регистрация законопроекта. Обсуждение законопроекта в Совете ГД, комитетах ГД (до первого чтения в ГД). Регламент ГД (ч. 1 ст. 107) устанавливает, что внесенные законопроекты подлежат обязательной регистрации в Управлении документационного обеспечения. Там заводится электронная регистрационная карта законопроекта, в которой фиксируются все сведения о законопроекте. С момента регистрации законопроект считается внесенным в ГД.
Законопроект считается принятым ГД к рассмотрению только после принятия соответствующего решения Совета ГД.
5. С октября 1996 г. по решению Совета ГД начал осуществляться блоковый подход к рассмотрению вопросов (законопроектов) на пленарных заседаниях ГД. Все законопроекты должны теперь быть сгруппированы в шесть блоков:
1. Государственное строительство и конституционные права граждан.
2. Экономическая политика.
3. Социальная политика.
4. Бюджетное, налоговое, финансовое законодательства.
5. Оборона и безопасность.
6. Ратификация международных договоров РФ (кстати, эти проблемы и раньше, как правило, рассматривались блоком).
Обсуждение законопроектов в комитетах ГД. Компетенция комитетов. Основную содержательную деятельность в отношении законопроектов (и организационно-техническую) выполняют комитеты ГД.
Комитеты ГД:
осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов;
организуют проводимые ГД парламентские слушания;
осуществляют функции контроля за реализацией законодательства;
дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;
решают вопросы организации своей деятельности.
Порядок подготовки и рассмотрения законопроектов определяется ответственным комитетом ГД самостоятельно.
Для работы над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы.
В состав рабочих групп могут включаться депутаты ГД, не являющиеся членами указанных комитетов, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.
По решению ответственного комитета ГД законопроект направляется на заключение Правительства РФ, соответствующих министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Им устанавливается срок представления заключения и материалов экспертизы.
Правовое управление Аппарата ГД по поручению ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта. Статья 112 Регламента ГД впервые установила перечень обязательных вопросов, которые должны быть освещены в экспертном заключении.
Замечания и предложения депутатов ГД и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета.
6. Рассмотрение законопроектов на пленарных заседаниях ГД (первого, второго и третьего чтений). Рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях (за исключением проекта федерального бюджета, который рассматривается, как правило, в четырех чтениях).
Первое чтение – обсуждаются основные положения (концепция) законопроекта, вопрос о необходимости принятия проекта закона, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам ГД, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании ГД.
Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в п. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть рассмотрены ГД без отзывов на них Правительства РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъ-ектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом ГД срок.
При рассмотрении ГД законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении ГД может принять следующие решения:
принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;
отклонить законопроект;
принять закон;
вынести законопроект на всенародное обсуждение.
Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
При внесении альтернативных законопроектов ГД рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Не принятые ГД альтернативные законопроекты считаются отклоненными.
В случае принятия законопроекта в первом чтении ГД в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ – менее 30 дней.
Второе чтение. Основное содержание этого этапа заключается в сборе, оформлении, сортировке поправок в виде изменений, дополнений или изъ-ятий к законопроекту.
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.
Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам.
Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления ГД, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет:
таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта;
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;
таблицу поправок, по которым не было принято решений.
Таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к при-нятию, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новая редакция текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткая мотивировка решения комитета. По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата ГД осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.
Законопроект вместе с материалами к нему рассылается Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам ГД, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения ГД во втором чтении.
По результатам обсуждения законопроекта во втором чтении ГД может принять следующие решения:
принять законопроект во втором чтении;
возвратить законопроект на доработку в ответственный комитет;
принять закон в целом.
возвратить законопроект к процедуре первого чтения. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта, если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.
Третье чтение. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата ГД возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.
Если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет ГД направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата ГД Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, депутатам ГД.
При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей.
Если законопроект не принят ГД в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов ГД, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Федеральный закон принимается ГД большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон РФ о поправках к Конституции РФ, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов ГД.
Одобренные ГД законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями ГД, стенограммами заседаний ГД, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом ГД и в течение пяти дней передаются ГД на рассмотрение Совета Федерации.
Знание особенностей организации и осуществления законодательного процесса позволит разработчику законопроекта правильно организовать рассмотрение в палатах Федерального собрания «своего» законопроекта и избежать возможных ошибок на этом этапе.
