М. В. Варлен

МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ИМ. О.Е. КУТАФИНА

ГРАЖДАНСТВО: РОССИЯ И СНГ

УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ

М.В. ВАРЛЕН

Варлен Мария Викторовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права РФ ГОУ ВПО "Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина".

Используемые нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ (ред. от 28 июня 2009 г.) "О гражданстве Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 19.04.2002) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 22. Ст. 2031; 2003. N 46. Ст. 4447; 2006. N 2. Ст. 170; 2007. N 49. Ст. 6057; 2008. N 40. Ст. 4498; 2009. N 22. Ст. 2031.

2. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ (ред. от 29 июля 2009 г.) "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (принят ГД ФС РФ 05.03.1999) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 22. Ст. 2670.

3. Указ Президента РФ от 22 мая 2004 г. N 662 (ред. от 21 октября 2008 г.) "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 21. Ст. 2025.

4. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (вместе с "Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом") // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2820.

5. Указ Президента РФ от 21 декабря 1996 г. N 1752 "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 52. Ст. 5914.

6. Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 11. Ст. 1301.

7. Приказ ФМС РФ от 19 марта 2008 г. N 64 "Об утверждении Административного регламента исполнения федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации" // Российская газета. 2008. N 82. 16 апр.

8. Приказ МНС РФ от 12 марта 2004 г. N БГ-3-23/192@ "Об утверждении Порядка выдачи налоговыми органами документов об отсутствии задолженности по уплате налогов физическим лицам, выходящим из гражданства Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 19.04.2004. N 16.

9. Приказ Минобразования РФ от 18 февраля 2004 г. N 735 "Об утверждении Перечня образовательных организаций (учреждений), проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 29.03.2004. N 13.

10. Приказ Министра обороны РФ от 3 июня 2004 г. N 168 "Об утверждении формы ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 12.07.2004. N 28.

11. Приказ МИД РФ от 16 июня 2008 г. N 7491 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по вопросам гражданства" // Российская газета. 2008. 13 авг. N 170 (прил. 15 к Регламенту не приводится).

12. Постановление Правительства РФ от 24 июня 1998 г. N 635 "О паспортах граждан Российской Федерации, проживающих на территории государств - участников Содружества Независимых Государств" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 26. Ст. 3086.

13. Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 (ред. от 28.03.2008) "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 28. Ст. 3444; 2008. N 14. Ст. 1412.

14. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4571; 2004. N 1. Ст. 16; 2006. N 45. Ст. 4670; 2007. N 31. Ст. 4020; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3476.

15. Определение Конституционного Суда РФ от 24 мая 2005 г. N 235-О "По жалобе гражданки Ахметзяновой Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" и частью первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3202.

16. Решение Верховного Суда РФ от 16 мая 2007 г. N ГКПИ07-466 "Об оставлении без удовлетворения заявления о признании частично недействующим подпункта "ж" пункта 1 Указа Президента РФ от 3 ноября 2006 г. N 1226 "О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325" в части исключения из пункта 45 Положения, определяющего перечень документов, удостоверяющих наличие гражданства РФ, паспорта СССР образца 1974 г. с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства РФ".

17. Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 118-О "По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 5.

18. Закон Украины от 18 января 2001 г. N 2235-III "О гражданстве Украины" (с изменениями и дополнениями от 5 апреля 2005 г. N 2508-IV и от 16 июля 2005 г. N 2663-IV).

19. Органический закон Грузии от 25 марта 1993 г. "О гражданстве Грузии".

20. Закон о гражданстве Республики Казахстан от 20 декабря 1991 г. N 1017-XII О (с изменениями, внесенными Указом Президента РК от 3 октября 1995 г.).

Тематический план

N п/п	Наименование тем	Всего часов (аудит.)	Лекций (час.)	Семи- нарских занятий (час.)	Самосто- ятельной работы (час.)
	Введение в спецкурс			-
	Теоретические основы института гражданства
	История развития института гражданства в России и в мире
	Правовое регулирова- ние института граж- данства в современной России и в странах СНГ
	Приобретение граждан- ства в странах СНГ
	Прекращение граждан- ства в странах СНГ
	Решение вопросов гражданства детей
	Производство по делам о гражданстве в странах - участни- цах СНГ
ИТОГО

МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ ПО ИЗУЧЕНИЮ СПЕЦКУРСА

В соответствии с учебным планом студенты изучают спецкурс и сдают экзаменационный зачет по этой дисциплине.

Требования, предъявляемые на зачете, определяются перечнем вопросов, которые отражают содержание спецкурса. Семинарские занятия (если они предусмотрены учебным планом) проводятся по тематике, приведенной в данном сборнике.

Одной из глобальных национальных идей России XXI в. является формирование российской нации как многоэтнической общности людей. В ряду факторов, обеспечивающих формирование такой нации, важное место занимает институт гражданства, что обусловливает актуальность многообразных его исследований, в том числе касающихся развития научной теории.

Спецкурс логично дополняет курсы конституционного права России и конституционного права стран СНГ. Он охватывает вопросы, связанные с историей, теорией и практикой института гражданства в странах СНГ.

Тема гражданства в нашей стране в последние годы приобрела исключительную актуальность. Распад СССР, необходимость формирования нового гражданства в России, затрагивающего судьбу миллионов людей, стали предметом интереса и обсуждения широкой общественности страны.

Существенно возрос интерес к гражданству и в связи с провозглашением в нашей стране человека, его прав и свобод высшей ценностью. Гражданство является звеном между народным суверенитетом и свободой личности. Гражданство является непременной предпосылкой для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и свобод, возложения на него предусмотренных конституцией и другим законодательством обязанностей, а также для защиты его прав и интересов не только внутри данного государства, но и за рубежом в дипломатическом порядке и в других формах межгосударственного общения.

Институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию. С одной стороны, гражданство выступает как средство и способ защиты прав индивида, с другой - как институт защиты прав и интересов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением адекватного соотношения интересов и прав личности и интересов общества и государства.

Современное российское законодательство о гражданстве решает ряд актуальных правовых проблем, возникших в связи с преобразованием политических, экономических, социальных и иных форм организации государственной и общественной жизни, а также преодолением во многом искусственной самоизоляции страны и развитием отношений с другими странами и народами.

Основой для изучения всех разделов спецкурса являются Конституция РФ, федеральные законы, а также указы Президента РФ, в которых устанавливаются нормы, составляющие институт гражданства; законодательство стран СНГ.

Необходимо использовать нормативно-правовые акты органов, участвующих в решении вопросов гражданства в России и странах СНГ, а также обращаться к судебной практике (включая практику Конституционного Суда РФ).

Студент должен изучить имеющуюся по курсу учебную литературу.

Автор настоятельно рекомендует студентам следить за публикациями по вопросам гражданства в журналах "Государство и право", "Правоведение" и др., а также за изменением и развитием законодательства по гражданству в странах СНГ.

Важно быть в курсе последних изменений в законодательстве. В связи с этим рекомендуется регулярно просматривать Собрание законодательства Российской Федерации, "Российскую газету", "Парламентскую газету". Источником сведений о законодательстве могут служить справочные правовые системы, в частности "КонсультантПлюс", "Гарант".

ПРОГРАММА УЧЕБНОГО КУРСА

Тема 1. Введение в предмет и структуру учебного курса

Общие положения о курсе: структура, темы лекций и семинарских занятий, решение ситуационных тестов и задач, работа с законодательством и правоприменительной практикой органов стран СНГ. Значимость института гражданства в правовом положении человека. Гарантии права на гражданство.

Тема 2. Теоретические основы института гражданства

Гражданство как сфера трех дисциплин: конституционного, административного и международного права. Развитие института гражданства в международном праве. Европейская конвенция о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 г.). Влияние актов СНГ на институт гражданства стран СНГ. Институт гражданства в административном праве. Понятие института гражданства в конституционном праве. Место института гражданства в системе отрасли конституционного права. Динамика развития института гражданства. Соотношение понятий "подданство" и "гражданство". Гражданство как субъективное право индивида. Гражданство - правовое состояние. Гражданство - юридическая связь лица с государством. Особенности закрепления института гражданства в законодательстве стран СНГ.

Тема 3. История развития института гражданства

в России и в мире

Правовое регулирование института гражданства в РСФСР с 1917 по 1922 г.; в СССР и РСФСР с 1922 по 1938 г.; в СССР и РСФСР с 1938 по 1990 г. Предыстория принятия Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации". Сущностные черты Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации". Новеллы закона о гражданстве: открытый и свободный характер; двойное гражданство; принцип сохранения гражданства за лицами, проживающими за пределами страны; двухуровневое гражданство в федеративном государстве и др. Характеристика правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в рамках института гражданства России. Правоприменительная практика периода 1990 - 2002 гг. Развитие законодательства о гражданстве России с 2002 по 2009 г. Развитие законодательства о гражданстве в странах СНГ с 1990 по 2009 г.

Тема 4. Правовое регулирование института гражданства

в современной России и в странах СНГ

Кризис федеративных отношений в СССР. Факторы, вызвавшие распад Советского Союза. Образование Содружества Независимых Государств в 1991 г. СНГ как особое межгосударственное образование. Юридическая природа СНГ. Устав СНГ 1993 г. Статус государств - участников Содружества.

Союз Республики Беларусь и Российской Федерации: цели, задачи, трудности межгосударственной интеграции. Единое гражданство Союза Республики Беларусь и Российской Федерации, его особенности.

Объективная необходимость формирования гражданского общества. Трудности и коллизии демократического развития стран СНГ. Взаимосвязь демократии, демократического политического режима и гражданского общества. Международно-правовые стандарты прав и свобод.

Основные тенденции развития конституционного законодательства в странах СНГ. Принятие законодательства о гражданстве в странах СНГ.

Система источников института гражданства в странах СНГ. Комиссия по правам человека СНГ.

Тема 5. Приобретение гражданства в странах СНГ

Общая характеристика приобретения гражданства в странах СНГ. Признание гражданства: особенности регулирования в странах СНГ. Филиация. Особенности регулирования приема в гражданство в странах СНГ. Упрощенный порядок приема в гражданство: общее и особенное в законодательстве стран СНГ. Основания отказа в приеме в гражданство. Восстановление: особенности регулирования в странах СНГ. Оптация как основание приобретения гражданства в странах СНГ.

Тема 6. Прекращение гражданства в странах СНГ

Общая характеристика прекращения гражданства в странах СНГ. Выход из гражданства: особенности регулирования в странах СНГ; понятие, виды и процедуры. История выхода из советского гражданства. Обстоятельства, при наличии которых выход из гражданства РФ и стран СНГ не допускается. Утрата гражданства. Выбор гражданства. Лишение гражданства: история и современность в странах СНГ. Отмена решения о приеме в гражданство. Другие основания прекращения гражданства, предусмотренные законодательством государств - участников СНГ.

Тема 7. Решение вопросов гражданства детей

Правовые принципы гражданства детей, закрепленные международными правовыми актами. Декларация прав ребенка от 20 ноября 1959 г.

История развития института гражданства в советском законодательстве: положения и законы СССР и российское законодательство о гражданстве детей в динамике и сравнении. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье в регулировании вопросов гражданства детей. Конвенции о гражданстве СССР.

Гражданство усыновленных детей. Закрепление и динамика развития принципа права почвы и принципа права крови в национальном законодательстве.

Характеристика решения вопросов гражданства ребенка законодательством России. Практика, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Коллизионные вопросы гражданства детей. Гражданство усыновленных детей: история, теория и проблемы практики.

Закрепление гражданства детей в Республике Казахстан: характеристика общего и особенного. Характеристика общего и особенного в регулировании гражданства детей законодательством Украины. Институт гражданства детей в законодательстве Грузии: краткая характеристика.

Тема 8. Производство по делам о гражданстве

в странах - участницах СНГ

Государственные органы по делам иммиграции и гражданства в странах СНГ: общее и особенное. Правовой статус органов, участвующих в решении вопросов гражданства в странах СНГ. Этапы рассмотрения вопросов гражданства. Процедуры оформления приобретения и прекращения гражданства в странах СНГ. Сроки в рассмотрении вопросов гражданства. Акты, оформляющие решения по вопросам гражданства. Механизм реализации гарантий права на гражданство.

КРАТКИЙ ЛЕКЦИОННЫЙ КУРС

План лекционного курса

1. Гражданство как предмет регулирования международным, административным и конституционным правом.

2. Динамика становления и развития понятия "гражданство".

3. Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР.

А) Правовое регулирование института гражданства в РСФСР с 1917 по 1922 г.

Б) Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР с 1922 по 1938 г.

В) Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР с 1938 по 1990 г.

4. Правовое регулирование гражданства России с 1990 по 2002 г.

5. Правовое регулирование гражданства России с 2002 по 2009 г.

6. Правовая природа СНГ и ее влияние на унификацию института гражданства.

7. Правовые основы института гражданства в странах СНГ с 1990 по 2009 г.

8. Приобретение гражданства в СНГ.

9. Прекращение гражданства в СНГ.

10. Решение вопросов гражданства детей в СНГ.

11. Производство по делам о гражданстве в странах - участницах Содружества Независимых Государств.

1. Гражданство как предмет регулирования международным,

административным и конституционным правом

Демократические процессы, происходящие во всем мире, постепенное сближение и интеграция различных государств ставят вопрос о необходимости пересмотра традиционных представлений об институте гражданства как атрибутивно принадлежащем отрасли конституционного (государственного) права.

Так, сложившаяся международно-правовая практика дает основание для научно-теоретических изысканий в рассматриваемой области. По мнению С.С. Кишкина, специфическая связь гражданства является политической, так как входит в сферу двух дисциплин: государственного и международного права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 3.

Автор справедливо отмечает, что регламентация гражданства - это дело национального законодательства. Государство само вправе решать, кого считать своими гражданами, а кого - нет. Таким образом, вопросы гражданства оказываются отнесенными в раздел юридического учения о населении как одного из элементов государства. С другой стороны, исследователь отмечает, что при регламентации отдельных вопросов гражданства приходится учитывать международно-правовые принципы и международно-правовые отношения. "Правда, коллизии между законодательствами о гражданстве различных государств, по-видимому, неизбежны". Коллизии являются предметом осложнения международно-правовых отношений и могут разрастаться в большие международные вопросы.

Возникновение коллизий приводит к спорам между государствами, и для их цивилизованного решения заключаются международные договоры. При условии соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права международные договоры являются эффективным средством предотвращения споров между конкретными государствами, заключившими договор.

Значение гражданства в международном праве не оставалось неизменным на протяжении истории. Развитие международно-правового института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещения населения, что, в свою очередь, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2004. С. 195.

Говоря о пути разрешения такого рода споров, В.М. Гессен писал: "Не подлежит никакому сомнению, что прямой и кратчайший путь, ведущий к указанной цели, - путь международных соглашений" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение. С. 394 - 395.

Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была принята на Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданства различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатридов перед государством, гражданством которого лицо также обладает, и другое.

Сейчас отмечается тенденция интенсивности процессов взаимопроникновения и влияния друг на друга международного и внутригосударственного права.

С одной стороны, именно внутреннее право определяет позицию государства на внешнеполитической арене и, соответственно, обусловливает развитие международного права.

Как отмечает А.Б. Аксенов, гражданство регулируется внутренним законодательством государства и именно это определяет круг лиц, которые должны или не должны являться его гражданами. Так происходит и в случаях правопреемства государств, так как внутреннему праву государства-предшественника надлежит определить, кто утратил его гражданство в результате данного изменения, а внутреннее право государства-преемника определяет лиц, приобретших его гражданство <3>.

--------------------------------

<3> См.: Аксенов А.Б. Роль международного права в регулировании вопросов гражданства. Современные проблемы развития международного и конституционного права: Сборник материалов международной научно-практической конференции, посвященной памяти профессора Д.И. Фельдмана. Казань, 2008. С. 13.

С другой стороны, в последнее десятилетие по некоторым крупным блокам общественных отношений, регулируемых как национальным, так и международным правом, влияние последнего стало резко возрастать, что проявилось и в сфере разработки новых правовых принципов в этих областях, и в сфере разработки более совершенных механизмов реализации таких норм и принципов.

Международное право в определенной степени оказывает влияние и на содержание гражданства. Это влияние может быть негативным и позитивным.

Негативное влияние, по мнению С.В. Черниченко, заключается в том, что установленные права и обязанности между государством и иностранными лицами и между государством и его гражданами, которые противоречат общепризнанным принципам международного права, недопустимы. Ряд авторов указывают на негативную роль международного права в вопросах гражданства, имея в виду, что общие принципы международного права в указанных вопросах ограничивают дискреционные полномочия государства.

Позитивное влияние - государства должны с точки зрения международного права предоставить своим гражданам основные права и свободы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Аксенов А.Б. Указ. соч. С. 17.

Хоть государства и регулируют все вопросы приобретения или утраты гражданства по их усмотрению, это не означает, что они могут игнорировать общепризнанные международно-правовые принципы в области регулирования гражданства и устанавливать порядок и критерии его приобретения (утраты) произвольно.

Я. Броунли отмечает: "Существует общая обязанность приводить внутреннее право в соответствие с международно-правовыми обязательствами".

Задачей международного права является установление правил, которые государства в случае их участия в тех или иных специальных международных соглашениях должны соблюдать при внутреннем регулировании гражданства, а целью - оказание помощи данным государствам в решении проблем распределения между ними физических лиц.

Правовое содержание и значение института гражданства дает основание для вывода о регламентации данного института нормами трех отраслей права: государственного, административного и международного.

Международное право по своей сущности является межгосударственным и не регулирует непосредственно поведение конкретных лиц. Физические лица не могут быть его субъектами. Тем не менее международное право оказывает существенное влияние на их правовое положение. Это влияние проявляется в том, что государство, действуя во исполнение своих международно-правовых обязательств или реализуя свои права международного характера, наделяет индивидов, находящихся в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах межнационального законодательства. В этом контексте можно говорить о статусе гражданина в международном праве.

Чаще всего межгосударственные права и обязанности, осуществление которых оказывает влияние на положение индивидов, связаны с их гражданством. Иначе говоря, индивид может, к примеру, воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права, через свое государство в качестве его гражданина. Поэтому, характеризуя положение личности в международно-правовых отношениях, надо в первую очередь обратиться к вопросам гражданства.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся вопросов гражданства, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают правовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.

Значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Боярс Ю.Р. Гражданство в международном и внутреннем праве. Рига, 1981; Он же. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986.

Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в Законе, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г. (ст. 51).

Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Рубанов А.А. Основные коллизионные вопросы советского законодательства о гражданстве // Советское государство и право. 1979. N 7. С. 48 - 55.

Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Вслед за Конституцией Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает (ст. 2), что вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией, международным договором Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вопросы гражданства преимущественно относятся к области внутригосударственного права, но в настоящее время их международно-правовое значение возрастает. Причина этого - сближение всех членов мирового сообщества, создание региональных союзов, в том числе и создание Содружества Независимых Государств, и, соответственно, усложнение межгосударственных отношений, сопровождающихся иммиграциями и эмиграциями, что приводит к увеличению количества споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или отдельных групп населения (беженцы, вынужденные переселенцы, апатриды и т.д.).

Конкретным примером имплементации международных норм и принципов служит Рекомендательный нормативно-правовой акт "О согласованных принципах регулирования гражданства", одобренный Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вестник Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1993. N 1. С. 75 - 79.

Ассамблея призвала государства - участников Содружества использовать положения, закрепленные в этом акте, в национальном законодательстве участников. Они также должны стать основой при заключении международных договоров.

Положения данного рекомендательного акта основывались на общепринятых нормах международного права. Так, в ст. 2 названного акта закреплен один из главных принципов Всеобщей декларации прав человека (п. 1 ст. 15), Международного пакта о гражданских и политических правах (п. 3 ст. 24), Конвенции о правах ребенка (п. 1 ст. 7). "Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".

Подлинно демократично и гуманно положение ст. 3 о том, что социальное происхождение, имущественное положение, принадлежность к определенной расе и национальности, пол, образование, язык, религиозные, политические убеждения не дают оснований для дискриминации какого-либо лица в вопросах гражданства. В развитие Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. ст. ст. 5 и 7 рекомендательного акта акцентируют внимание на лицах, не имеющих гражданства, и поощряют приобретение ими гражданства конкретной страны <1>. Отдельно отмечено, что ребенок, рожденный на территории государств - участников СНГ, не должен становиться лицом без гражданства.

--------------------------------

<1> См.: Всеобщая декларация прав человека (1948) // Международное право в документах / Сост. Н.Т. Блатова. М., 1982. С. 196 - 228; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966) // ВВС СССР. 1976. N 17. Ст. 291; Конвенция о правах ребенка (1989) // Международная защита прав человека: Сборник документов. М., 1990. С. 388 - 409.

Статьи 10 и 14 указанного акта говорят об основном инструменте защиты прав человека - о судебной защите каждого гражданина за пределами, вытекающими из его правового статуса. А также подтверждают ст. 8 Всеобщей декларации прав человека положением о том, что гражданин имеет право обжаловать в суд неправомерные и неэффективные действия, направленные на восстановление нарушенных прав.

Согласно ст. 12 длительное проживание гражданина за пределами своего государства не влечет за собой утрату гражданства. Этот принцип впервые был закреплен в п. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека: "Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Всеобщая декларация прав человека (1948). С. 196 - 228.

Также соответствуют международным принципам положения о равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (ст. 4), об упрощенном решении вопросов гражданства при воссоединении семьи (ст. 8) и о соблюдении интересов отдельных наций, народностей и национальных меньшинств (ст. 9) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конвенция о сокращении безгражданства (1961) // Действующее международное право. Т. 1 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М., 1996. С. 247 - 255.

Из вышесказанного следует, что государства - участники Содружества признают приоритетное значение прав и свобод человека, уважение которых является фактором мира и благополучия, необходимым для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества как между ними, так и с другими государствами. В области регулирования принципов гражданства государства СНГ будут приводить национальное законодательство в соответствие с целями и принципами Всеобщей декларации прав человека, международными пактами и другими международно-правовыми документами. Страны-участницы будут выполнять свои обязательства в форме, установленной в международных договорах и соглашениях этих стран.

Рекомендательный нормативно-правовой акт "О согласованных принципах регулирования гражданства" подтверждает особое значение норм международного права в формировании национального законодательства и построении Содружества Независимых Государств совместными усилиями на принципах поощрения и развития всеобщего уважения прав человека и гражданина. Очевидно, что для достижения этих целей необходимо использовать ту правовую базу, которую выработало мировое сообщество.

Помимо многосторонних соглашений в рамках Содружества, как известно, заключаются двусторонние договоры. Примером такого договора является подписанный 2 апреля 1997 г. Президентами Российской Федерации и Республики Беларусь Договор о Союзе Беларуси и России. Уставом Союза устанавливается гражданство Союза, в соответствии с которым граждане России и Беларуси являются одновременно гражданами Союза <1>.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 1997. 24 мая.

Перечень прав гражданина Союза включает в себя право на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории Российской Федерации и Республики Беларусь и, что важно, на участие в управлении делами Союза, на право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории того государства, где он проживает. А также право на владение, пользование и распоряжение имуществом наравне с гражданами данного государства. И что немаловажно, гражданин Союза имеет право на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства - участника Союза, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств другого государства - участника Союза.

Это большая интеграция, нежели СНГ, в котором не закреплено гражданство Содружества. Граждане обоих государств наделяются правами и обязанностями по отношению к Союзу и не освобождаются от прав и обязанностей государств - гражданства. Такое объединение можно назвать аналогом Европейского союза, гражданство которого закреплено согласно принципу: каждое лицо, имеющее гражданство государства - члена Европейского союза, является гражданином Союза.

Анализируя современную политическую обстановку, а также опыт и международную практику регулирования вопросов гражданства, необходимо еще раз подчеркнуть важность межгосударственного регулирования вопросов гражданства для полноценной реализации неоспоримого принципа защиты прав и свобод человека и гражданина. Современное международное право характеризуется совокупностью норм, регулирующих сотрудничество государств в области защиты прав человека и гражданина. На международном уровне разработаны стандарты прав и свобод человека и гражданина, которые государства в основном инкорпорировали в свои национальные правовые системы и отобразили в своих межгосударственных договорах.

Однако конституционное право, будучи базовой основополагающей отраслью права, своими нормами не может с исчерпывающей полнотой регламентировать весь механизм решения вопросов приобретения, изменения и утраты гражданства конкретным физическим лицом. Поэтому многие процедурные вопросы регламентируются нормами административного права как отрасли, регулирующей общественные отношения, возникающие в ходе организации и осуществления органами государства исполнительной деятельности, в том числе и по вопросам гражданства <1>. Нормы административного права, исходя из норм конституционного права, регулируют деятельность органов, ведающих делами о гражданстве, и определяют механизм реализации и защиты прав и обязанностей граждан через государственные органы управления.

--------------------------------

<1> См.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 246.

Приобретение и прекращение гражданства порождает правоотношения в области административного права. В соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации органы внутренних дел Российской Федерации, а также дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации оформляют приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации. Именно органы внутренних дел Российской Федерации, чья деятельность в основном регулируется нормами административного права, принимают заявления и ходатайства от граждан Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства по вопросам гражданства; проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств; дают заключения и представления по ходатайствам о приобретении и прекращении гражданства; направляют ходатайства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; определяют принадлежность лиц, постоянно проживающих на территории России, к гражданству Российской Федерации; осуществляют регистрацию приобретения и прекращения гражданства; выдают документы или вносят в них изменения, удостоверяющие приобретение или прекращение гражданства; исполняют решения по вопросам гражданства.

Специалисты международного права исследовали институт гражданства через призму своей отрасли.

Формулу "принадлежность лица к государству" можно истолковать как членство лица в государстве, что характерно для концепций о населении, территории и власти как признаках (элементах) государства, получивших наибольшее распространение в период расцвета юридического позитивизма прошлого века. "Государство, - писал один из видных представителей этого направления Г. Еллинек, - это обладающая первичной верховной властью корпорация населяющего определенную территорию народа" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 133.

С позиций понимания государства в качестве публично-правового союза населения страны логична характеристика гражданства как членства в этом союзе, а самого гражданина - как члена государства. В действительности лицо не может быть членом государства, точно так же оно не может и принадлежать к государству в прямом смысле слова, так как государство - публичное учреждение государственно-организованного общества <1>. Поэтому принадлежность лица к государству следует понимать как принадлежность лица к государственно-организованному обществу, юридически закрепляемую и оформляемую его гражданством.

--------------------------------

<1> См.: Мартыненко П.Ф. Социология международных отношений: (Субъекты международных отношений). Киев, 1969. С. 49 - 63; Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972. С. 87 - 98.

Мнение о гражданстве как о членстве лица в государстве иногда высказывалось в отечественной литературе <1>. В действительности вряд ли правильно говорить о каком-либо членстве лица в государстве, так как государство не является союзом населения. Но это еще не значит, что формула "принадлежность лица к государству" не имеет реального смысла <2>. Категория принадлежности лица к государству должна получить свое материалистическое истолкование.

--------------------------------

<1> См., например: Палиенко Н.И. Право гражданства в современных федерациях и в Союзе ССР. Харьков, 1926. С. 4; Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия: Теоретические проблемы субъективного права. С. 72, 191; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. С. 4.

<2> См.: Шевцов В.С. Гражданство в Советском союзном государстве. М., 1969. С. 15.

Говоря о праве на гражданство, некоторые авторы ссылаются на положения ряда международно-правовых документов относительно прав человека. Приведем эти положения. В ст. 15 Всеобщей декларации прав человека говорится: "...Каждый человек имеет право на гражданство... Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство". Декларация прав ребенка, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г., устанавливает принцип 3: "Ребенку должно принадлежать с его рождения право на имя и гражданство". В п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что "каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства".

Приведенные положения международно-правовых документов отражают прогрессивное общественное мнение относительно прав лица на гражданство и свидетельствуют о том, как справедливо отмечает С.В. Черниченко, что нормальная и наиболее полная реализация прав человека связана с наличием у индивидов определенного гражданства <1>. Право на гражданство не должно противоречить суверенитету государств и другим общепризнанным принципам и нормам международного права. Что касается оснований признания этого права за конкретными лицами, условий и порядка его осуществления, то это полностью относится к внутренней компетенции суверенных государств. Иными словами, реализация положений международно-правовых актов о гражданстве зависит от комплекса тех прав личности, которые возникают у нее в соответствии с национальным законодательством о гражданстве. При этом, естественно, государства должны уважать те положения о правах лица, касающиеся гражданства, которые признаны международным правом.

--------------------------------

<1> См.: Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М., 1968. С. 143 - 144.

Несмотря на известное разнообразие в национальном законодательном регулировании отношений гражданства, наблюдается тенденция сближения содержания законодательства о гражданстве различных государств.

Развитие процесса интеграции в постсоветском пространстве в рамках СНГ диктует необходимость соответствующей корректировки политики входящих в Содружество государств по проблеме гражданства и соответствующих прав человека.

Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ выработала принципы регулирования отношений гражданства, признала их нормативное значение и подчеркнула, что они служат целям повышения уровня защиты прав человека в СНГ, сокращения случаев безгражданства, облегчения контактов между людьми, установления и поддержания дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами, которые готовы рассматривать их как основу своего внутреннего законодательства о гражданстве.

Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в акте "О согласованных принципах регулирования гражданства" рекомендовано использовать сформулированные в названном акте принципы регулирования гражданства в национальном законодательстве государств-участников, а также при заключении двусторонних и многосторонних договоров.

Международно-правовое регулирование отношений гражданства и практика законодательства о гражданстве большинства государств направлены на сокращение числа лиц без гражданства.

Нормы, регулирующие прекращение гражданства, не могут поколебать действие принципа "каждый человек имеет право на гражданство". Принцип "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства", закрепленный в ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, все чаще заменяется полным запретом принудительного лишения гражданства. Законодательством государств специально оговаривается, что проживание за границей в течение любого времени не должно влечь прекращения гражданства.

Особое значение имеют права национальных меньшинств в сфере гражданства. Эта проблема еще более актуализировалась в связи с распадом ряда федераций, возникновением межэтнических конфликтов. Видимо, неслучайно в Акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" появилась запись о том, что "отдельные нации, народности, национальные меньшинства не должны ущемляться при регулировании вопросов гражданства" (ст. 9). Названный акт указывает и на то, что не должны влиять на решение вопросов гражданства "отсутствие источника существования, наличие хронической болезни, судимости" (ч. 2 ст. 5). Это положение, по всей вероятности, направлено на положительное решение вопросов гражданства беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий лиц, не по своей воле оказавшихся в тяжелом положении.

В международном праве давно предпринимались специальные попытки урегулирования отношений гражданства с целью сокращения числа лиц без гражданства. С этой целью заключались двусторонние (например, в 1894 г. между Россией и Германией) и многосторонние соглашения и договоры под эгидой Лиги Наций (например, Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве). ООН были приняты Конвенция о статусе апатридов (1954 г.), которая вступила в силу в 1960 г., Конвенция о сокращении безгражданства (1961 г.), вступившая в силу в 1975 г. Ни к одной из них СССР не присоединился. На сокращение возникновения случаев безгражданства направлен ряд положений Конвенции о гражданстве замужней женщины (СССР присоединился к этой Конвенции в 1958 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 32 - 36.

"Поощряется приобретение гражданства лицами без гражданства", - сказано в ст. 5 акта Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства", а в ст. 7 предусмотрено: "Дети, рожденные на территории одного из государств - участников Содружества, не должны становиться лицами без гражданства".

Устойчивость гражданства обеспечивается соответствующими правилами, предусматривающими сохранение гражданства, родителями и детьми при заключении и расторжении брака, при изменении гражданства одного из супругов.

Конвенция о гражданстве замужней женщины (1957 г.) предусматривает, что заключение или расторжение брака с иностранным гражданином, как и перемена гражданства мужем, состоящим в браке, не должны автоматически отражаться на гражданстве жены, а тем более вести к потере ею гражданства.

В п. "d" ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве в качестве принципа закреплено положение о том, что ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранным гражданином, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

Аналогичное положение содержится в Акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" (ст. 11).

Европейская интеграция ставит вопрос о едином гражданстве европейских государств при сохранении национального гражданства.

В Договоре о Европейском союзе (Маастрихтском договоре) установлено гражданство Евросоюза: "Каждый гражданин государства-члена является гражданином Евросоюза". Граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности в соответствии с указанным Договором: каждый имеет право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств - членов Союза, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах <1>.

--------------------------------

<1> См.: Европейский союз. Прошлое. Настоящее. Будущее. Документы Европейского союза. Т. II. М., 1991. С. 55 - 56.

В ст. 110 "Гражданство Союза" Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, подписанного в Риме 29 октября 2004 г., установлено: "Гражданством Союза обладает каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет национальное гражданство и не подменяет его" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Европейского союза. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием) / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2005. С. 102.

Конституционное (государственное) право, являясь отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регламентирующих общественные отношения, определяющие в том числе и основы правового статуса человека и гражданина, регулирует взаимоотношения "гражданин - государство" и "государство - гражданин". В этих взаимоотношениях государство выступает от имени общества, а физическое лицо - в специфическом качестве гражданина. Гражданин - это физическое лицо, статус которого в значительной мере определен конституционно-правовым институтом гражданства. В этом качестве он обладает определенной суммой прав, наделен конкретными обязанностями, составляющими в совокупности правовой статус гражданина, и вступает в отношения с государством в лице его органов и должностных лиц. Институт гражданства является одной из основных частей правового статуса человека и гражданина и в связи с этим входит в предмет отрасли, науки и учебной дисциплины конституционного права.

При рассмотрении структуры конституционного права до недавнего времени в монографической литературе ни о каких сложных составных частях речь обычно не шла. Высшая школа в базовых учебниках традиционно указывала в качестве элементов системы отрасли институты <1>. Как правило, предлагается четыре основных института конституционного права: это основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, система государственной власти и система местного самоуправления <2>. Следует отметить, что М.В. Баглай расширяет перечень конституционно-правовых институтов, указывает в их числе и институт законодательной власти <3>.

--------------------------------

<1> См.: Барабашев Г.В., Василенков П.Т., Златопольский Д.Л. и др. Государственное право СССР: Учебник. М.: Юрид. лит., 1967; Ржевский В.А., Фарбер И.Е. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. 1. Саратов: Приволж. кн. изд-во, 1967; Уманский Я.Н. Советское государственное право: Учебник. М.: Высш. шк., 1970; Горшенев А.Н., Григорян Л.А., Сафронов В.М. и др. Курс советского государственного права: Учебное пособие. М.: Высш. шк., 1971; Барабашев Г.В., Васильев Р.Ф., Воеводин Л.Д. и др. Советское государственное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрид. лит., 1975; Кириченко М.Г., Козлова Е.И., Основин В.С. и др. Советское государственное право: Учебник. М.: Высш. шк., 1978; Кабышев В.Т., Миронов О.О., Фарбер И.Е. Советское государственное право. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1979; Кириченко М.Г., Лазарев Л.В., Пертцик В.А. и др. Советское государственное право: Учебник. М.: Высш. шк., 1983; Кириченко М.Г., Козлова Е.И., Основин В.С. Советское государственное право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1983; Авакьян С.А., Барабашев Г.В., Васильев Р.Ф. и др. Советское государственное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юрид. лит., 1985; Фарберов Н.П. Государственное право СССР и советское строительство: Учебник. 2-е изд., доп. М.: Юрид. лит., 1986; Дмитриев Ю.А., Козлова Е.И., Кутафин О.Е. и др. Государственное право Российской Федерации: Курс лекций для юридических институтов и факультетов. Т. 1. М., 1993; Казанчев Ю.Д., Стрекозов В.Г. Государственное (конституционное) право Российской Федерации: Учебник. М.: Изд-во Воен. акад. экономики, финансов и права, 1994.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<2> См.: Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. 1996; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 23 - 24; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 20.

<3> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., изм. и доп. М., 2000. С. 30.

В современной литературе предлагается изменить структурные элементы конституционного права на части, подотрасли.

Например, Ю.А. Тихомиров выделяет следующие подотрасли конституционного права: конституционный статус Российской Федерации; конституционный статус личности и гражданина; конституционная организация государственной власти; парламентское право, прямая демократия и избирательные права; право местного самоуправления; конституционный статус общественных институтов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. N 7. С. 7.

Идея деления конституционного права на Общую и Особенную части высказана Ю.А. Дмитриевым и М.П. Авдеенковой <1>. По их мнению, уже сегодня возможно выделение подотрасли народного голосования, конституционной юстиции и парламентского права.

--------------------------------

<1> См.: Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. Ч. 1. 2002. С. 197.

В своих работах О.А. Бабошин также выделяет Общую и Особенную части отрасли конституционного права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бабошин О.А. К вопросу о системе отрасли конституционного права Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. N 2. С. 86; Он же. К вопросу о формировании системы отрасли конституционного права Российской Федерации // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2001. С. 83 - 88.

В конце 1950-х годов среди отечественных ученых дискутируется вопрос о месте гражданства в системе конституционно-правовых институтов. С.И. Русинова считает, что гражданство надо рассматривать в связи с институтом национально-государственного устройства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Русинова С.И. Вопросы гражданства в европейских странах народной демократии // Ученые записки ЛГУ. Вып. 7. 1955. С. 177 - 180.

Некоторые ученые считают, что его надо отнести к юридическому статусу гражданина <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. М. 1961.

С позиции сегодняшнего дня гражданство справедливо считают составной частью института, закрепляющего основы правового статуса личности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 150.

Е.И. Козлова выделила институт гражданства в системе отрасли конституционного права России перед правовым статусом человека и гражданина <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 152.

Правовой статус человека и гражданина является концентрированным выражением сущности отношений между индивидом и государством, урегулированных нормами конституционного и иного отраслевого законодательства <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 153.

В институте гражданства синтезированы наиболее существенные политико-правовые, социальные, морально-нравственные и психологические связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством. В данной работе рассмотрен только правовой аспект института гражданства.

Обладание гражданством является основой распространения на человека всего комплекса прав и свобод, законодательно закрепленных в данном государстве.

Как правило, в юридической литературе различают собственно содержание гражданства и те правовые последствия, которые вытекают для лица из факта обладания конкретным гражданством. Правовые последствия, связанные с обладанием конкретным гражданством, сводятся в основном к следующим группам (в разном их сочетании): 1) безусловное подчинение лица суверенной государственной власти, распространение на лицо действия законов государства; 2) предоставление лицу юридических прав и свобод, их обеспечение и возложение на него юридических обязанностей; 3) защита лица со стороны государства, в том числе во время пребывания его за границей.

В юридической науке существует значительное многообразие точек зрения на определение самого понятия гражданства.

В литературе можно встретить указание на такую важную характеристику гражданства, как его нравственно-духовная составляющая: духовная близость, родство, активно-ответственное поведение, гражданственность людей, состоящих в одном гражданстве <1>.

--------------------------------

<1> См.: Витрук Н.В. Роль института советского гражданства в формировании и развитии новой исторической общности - советского народа // Актуальные проблемы истории государства и права. М., 1976. С. 138 - 139; Белкин А.А. Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб., 2003. С. 142 - 147; Миронов О.О. Гражданин Отечества. М., 2006. С. 14 - 15.

Нормы административного права определяют содержание механизма решения вопросов гражданства (приобретения, изменения и утраты гражданства), а также взаимной ответственности сторон-участниц правоотношений гражданства. Этой же цели служат нормы уголовного и гражданского права.

Нормы международного права направлены на устранение коллизий, возникающих между национальным законодательством различных, особенно сопредельных, государств. Их приоритет перед правовыми нормами национального законодательства также создает основу для демократического развития института гражданства.

В конечном счете гражданство как правовая связь, как правоотношение либо как правовое состояние <1> характеризуется через некую совокупность взаимных юридических прав и обязанностей лица и государства, т.е. сводится к правовому статусу гражданина в государстве. Следует согласиться с С.С. Кишкиным, который еще в 1925 г. писал: "Сказать, что гражданство есть юридическое отношение, - это еще ровным счетом ничего не сказать" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. С. 457 - 458; Шевцов В.С. Гражданство в Советском союзном государстве. С. 19; Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 53; Бутусова Н.В. Государственно-правовые отношения между Советским государством и личностью. Воронеж, 1986. С. 84.

<2> См.: Кишкин С.С. Советское гражданство. С. 4.

На содержание законодательства о гражданстве решающее влияние оказывают потребности развития национальной экономики, конкретные особенности исторического развития каждого государства, демографические процессы, иммиграционная политика и многие другие факторы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Трайнин И. К вопросу о гражданстве // Советское государство. 1938. N 5. С. 52 - 60; Филиппов С.В. США: иммиграция и гражданство. М., 1973; Русинова С.И. Закрепление института гражданства в послевоенных конституциях буржуазных стран // Правоведение. 1962. N 4. С. 45 - 57; Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М., 1968.

Устойчивость связи лица по принадлежности к государству, т.е. гражданство лица, сохраняется и при нахождении гражданина вне пределов отечественного государства. В этом случае в литературе выдвигается тезис о личном (персональном) верховенстве государства, определяющем личную связь гражданина с государством, его верность государству. Равно как такое верховенство государства обусловливает право гражданина пользоваться защитой и покровительством отечественного государства и его обязанность оказывать защиту и покровительство своим гражданам. "Именно личное (а не территориальное) верховенство является легальной основой признания права государства распространять свою власть на отечественных граждан за пределами своей государственной территории, а граждане и за пределами Родины обязаны добросовестно выполнять гражданские обязанности и подчинены юрисдикции отечественного государства" <1>. Таким образом, территориальное верховенство государства дополняется его личным (персональным) верховенством в отношении граждан.

--------------------------------

<1> См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 275, 277 - 278.

Как отмечалось выше, гражданство как институт конституционного права представляет собой, во-первых, конституционное право физических лиц, постоянно проживающих на территории государства своего гражданства или находящихся с ним в исторической, национальной или иной форме социальной связи, на установление с ним особого рода отношений, отличных от иных физических лиц. Во-вторых, установление собственного гражданства - неотъемлемый атрибут государственного суверенитета любого независимого государства или отдельных его частей (субъектов федерации).

Первоначально в суверенном государстве гражданство не влекло за собой права участвовать в политике. Т. Маршалл выделил три тип