Значение доклада беспрецедентно, поскольку его содержание отражает все параметры БОР и является программой его реализации (Приложения 9—11 — Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования). Именно Доклад содержит анализ текущего исполнения расходных обязательств бюджетов и программу их развития на среднесрочную перспективу.
В процессе подготовки докладов федеральные органы исполнительной власти:
· должны систематизировать цели и задачи своей деятельности с последующей привязкой их к целям Правительства Российской Федерации;
· выделить в собственной деятельности программную и внепрограммную составляющие;
· распределить расходы по целям, задачам и программам;
· отчитаться в результативности расходования бюджетных средств.
При этом СБП, который достигает более значимых результатов (эффективность расходов выше), приобретает приоритеты в последующем финансировании своей деятельности.
|
|
Реализация БОР на практике осуществляется на основе подготовки рассматриваемых докладов.
Доклады являются инструментом, позволяющим увязывать цели, задачи и результаты деятельности СБП. В Методических рекомендациях определен порядок представления докладов:
■ представляются в сроки, указанные в Положении о докладах в правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, в Минфин России, в Минэкономразвития России;
■ общий объем основной части Доклада не должен превышать 15—30 страниц (федеральные СБП), 10-15 (региональные СБП), 5—10 (муниципальные СБП);
■ Доклад обязательно содержит расчеты и обоснования, объем которых не ограничен.
В Докладе должны быть представлены разделы, перечисленные ниже.
1. Миссия, цели и задачи деятельности. Важное место в данном разделе принадлежит значению показателей (индикаторов) их достижения.
2. Расходные обязательства и формирование доходов. Приводятся сведения об общем объеме исполняемых расходных обязательств СБП и анализ изменения их объемов и структуры за отчетный и на плановый периоды.
3. Бюджетные целевые программы и внепрограммная деятельность. Обоснование действующих и планируемых бюджетных целевых программ, а также внепрограммной деятельности СБП.
4. Распределение расходов по целям, задачам и программам. В этом разделе анализируется сложившаяся и планируемая структура расходов по целям, задачам, программам и тенденции ее изменения в отчетном году и плановом периоде.
5. Результативность бюджетных расходов. Производится сопоставление показателей затрат и результатов деятельности СБП в отчетном и плановом периоде, предоставляется анализ результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.
|
|
Доклады как инструмент реализации БОР на уровне федерации начали создаваться в 2005 г. В 2006 г. Институт экономики переходного периода провел выборочный анализ качества их составления. Результаты анализа подготовленных в 2005 и 2006 гг. докладов позволили выявить целый набор системных недостатков в организации бюджетного планирования как на уровне СБП, так и в плоскости межведомственных отношений при составлении бюджета, что закономерно, поскольку практика развития БОР свидетельствует о долгосрочности его становления и развития.
Анализ докладов позволил также выявить целый ряд недостатков, которые предстоит ликвидировать при внедрении модели бюджетирования на региональном и муниципальном уровнях. Российские аналитические центры выделяют следующие из них.
1.Необходимо устранить фрагментарность при сопоставлении целей, задач, программ и показателей докладов СПБ, так как при этом значительная часть целей Правительства Российской Федерации оказывается невыполнимой из-за отсутствия координации между СБП при попытке достижения отдельных подцелей соответствующих целей Правительства Российской Федерации. В сегодняшних условиях роль Координационно-контрольного центра отводится Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, обязанности которой:
■ аккумулировать и анализировать поступающие от СБП доклады;
■ вырабатывать предложения по совершенствованию процедуры подготовки и представления докладов, уточнению основных направлений и результатов деятельности СБП;
■ разрабатывать предложения по разработке ведомственных целевых программ и повышению эффективности федеральных целевых программ;
■ обеспечивать общность деятельности различных СБП для реализации всей системы целей Правительства Российской Федерации.
Последняя функция Правительственной комиссии приоритетна в современных условиях, поскольку разрозненность индикаторов эффективности бюджетных расходов отягощает бюджетное планирование и снижает его результативность. При переходе к БОР на уровне субъектов необходимо создание региональной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов.
2.Необходимо добиться обеспечения эффективного взаимодействия СБП между собой и с органами государственной власти других уровней БС РФ. В какой-то степени эту роль играет Минэкономразвития России, к компетенции которого относятся:
■ обеспечение функции по контролю над выполнением СБП за явленных положений докладов;
■ ответственность за подготовку Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации (далее — Сводный доклад), призванного стать стратегическим плановым документом, обобщающим ключевые положения
докладов отдельных СБП. Одновременно Сводный доклад становится стратегией развития национальной экономики.
Те же функции выполняют департаменты экономики региональных и муниципальных администраций. Назначение Сводного доклада состоит в превращении в проработанную программу комплексного развития, устанавливающую целевые ориентиры для последующей разработки планов деятельности СБП на среднесрочную перспективу. Программа комплексного развития модифицируется Минэкономразвития России в стратегию развития национальной экономики.
Однако, несмотря на всю свою важность в системе программно-целевого бюджетного планирования, сводный доклад в сегодняшнем варианте (формируемый Минэкономразвития России по принципам «снизу вверх» и «клеим — режем») скорее носит формальный характер, выполняя функцию промежуточного звена между заявленными приоритетами социально-экономического развития страны и комплексом мероприятий СБП на трехлетний период времени.
|
|
3. По причине неразвитости механизма реализации совместных мер широкий спектр возможных направлений повышения результативности через эффективное решение межведомственных задач оказывается недоступным. Следовательно, повышение результативности бюджетных расходов в рамках такой слабоорганизованной системы бюджетного планирования становится возможным только на уровне отдельных СБП.
4. Существенным недостатком организации процесса распределения расходов СБП по реализуемым им целям, задачам и программам является также сохранение возможности аналитического (экспертного) подхода к распределению бюджетных расходов с правом не осуществлять разбивку программных расходов между несколькими задачами, одновременно решаемыми данной целевой программой. Отсутствие отлаженной процедуры распределения и взаимоувязки расходов с целями, задачами и программами приводит к тому, что министерства по-прежнему в течение года действуют в рамках своей компетенции, а затем — уже в ходе подготовки промежуточного и итогового докладов —стараются вписать выполненные мероприятия в определенные в Докладе цели, задачи и показатели. Очевидно, что организованное таким образом бюджетирование как способ финансового планирования малоэффективно, а Доклад все еще не стал программой действий на предстоящую перспективу, и его нельзя применить в процессе управления государственными финансами.
Более того, низкое качество разрабатываемых докладов зачастую порождает ошибочные ориентиры использования бюджетных средств по сферам деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Речь идет о последующем использовании мате- риалов докладов при подготовке Сводного доклада, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год.
|
|
Таким образом, на современном этапе даже на федеральном уровне формулирование подходов и методов полномасштабного использования докладов в бюджетном процессе не завершено.