Значение учета служащих для государственной политики в отношении чиновничества

В XVII в. учетом государевых служащих ведал Разрядный приказ, в котором велись разрядные книги. В первой четверти XVIII в. вместе с реформированием государственной службы изменилась и система учета чиновников. Учет чиновничества был призван обеспечить выработку целенаправленной политики верховной власти по отношению к этой группе общества. Следовательно, в учетные документы включались именно те показатели, которые признавались законодателем необходимыми в каждый период становления и развития системы государственной службы. Особенности этой системы на ранней стадии ее существования были обусловлены тем, что наиболее важными признавались сведения, обеспечивавшие учет служебного старшинства - основного критерия при чинопроизводстве. По-видимому, в это время изменения в социальном составе чиновничества верховную власть не волновали.

К середине XVIII в. завершился первый этап формирования нового чиновничества на законодательной основе Табели о рангах. В 1754-1756 гг. были проведены две переписи: чиновников центральных и местных учреждений России, должности которых были включены в Табель о рангах, и канцелярских служащих губернских, провинциальных и воеводских канцелярий. Переписи составили основу для становления системы регулярного учета чиновничества во второй половине XVIII в. В это время перед верховной властью со всей очевидностью встали новые задачи: необходимость в определенной степени контролировать и регулировать количественный и социальный состав государственных служащих; упорядочить прохождение службы чиновниками и чинопроизводство, что, в свою очередь, должно было повысить эффективность функционирования государственного аппарата.

Новая система учета чиновничества формировалась с 60-х годов XVIII в. Именно с этого времени можно говорить не просто об определенных формах учета чиновничества, а о системе. Начальный этап складывания системы учета чиновничества получил отражение в работе С.М. Троицкого "Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке: Формирование бюрократии".

Складывание системы учета чиновничества в 60-90-х годах XVIII в. представляет интерес по ряду причин. Во-первых, система учета чиновничества была призвана обеспечить осуществление политических мероприятий правительства по отношению к чиновничеству, в частности регламентировать количественный и, что более важно, социальный состав чиновничества, чинопроизводство и многое другое. Иначе говоря, система учета чиновничества была призвана создать условия для проведения в жизнь всех решений, связанных с регулированием личного состава государственных учреждений. Следует подчеркнуть, что эффективность регулирования численности и состава чиновничества зависела от организации его учета, т. е. систематического получения достоверной информации. По-видимому, не будет ошибочным утверждение, что при единстве принципов учета служащих всех уровней государственного управления особое значение имел учет чиновничества местного звена государственного аппарата. Это определяется как отдаленностью этой группы чиновничества от центральной власти, так и существенными и во многом неожиданными для центральной власти изменениями социальных характеристик личного состава местных государственных учреждений, проявившихся вследствие губернской реформы 1775 г.

Постоянный учет количественного и социального составов служащих государственных учреждений не мог не повлиять на сам процесс выработки политики государства по отношению к чиновничеству. И понять те или иные мероприятия, связанные с регламентацией приема на службу, чинопроизводства и тому подобных, невозможно без анализа информационной основы их выработки.

С другой стороны, система учета чиновничества не только обеспечивала выбор и проведение политики государства по отношению к чиновничеству, но и была составной частью такой политики. В этом плане она отразила многие ведущие тенденции отношения государства к чиновничеству.

Итак, система учета чиновничества, складывавшаяся в 60-90-е годы XVIII в., тесно связана с историей чиновничества в этот период.

Необходимо особо отметить, что документы, возникавшие в ходе учета чиновничества, и материалы учета потенциально составляют источниковую основу любого исследования состава российской бюрократии на протяжении второй половины XVIII - начала XX в.

Большей частью вопросов, связанных с учетом чиновничества, во второй половине XVIII в. ведала Герольдмейстерская контора Правительствующего Сената, и ранее осуществлявшая функции, связанные с чинопроизводством, назначением чиновников на должности. Она, например, готовила и исполняла дела по производству в чины [ПСЗ. Т. XV. № 11409], представляла в Сенат прошения о награждении чинами [ПСЗ. Т. XVI. № 11625] и имела право по требованию учреждений посылать офицеров на низшие должности без доклада Сенату [ПСЗ. Т. XVI. № 12280]. То, что многими вопросами, связанными с личным составом государственного аппарата, ведала Герольдмейстерская контора Правительствующего Сената, вполне закономерно. Ведь основной функцией Герольдмейстерской конторы с момента ее учреждения был учет дворянства. И передача многих дел о прохождении службы чиновниками в ее ведение свидетельствует о стремлении правительства и после издания 18 февраля 1762 г. манифеста "О даровании вольности и свободы всему Российскому дворянству [ПСЗ. Т. XV. № 11444] сохранить дворянскую основу личного состава государственного аппарата. Заметим, кстати, что влияние этого манифеста на эволюцию чиновничества в историографии весьма преувеличено.

Правительство уделяло много внимания выполнению Герольдмейстерской конторой ее функций по учету чиновничества. Особое значение придавалось учету чиновников-дворян. Следует отметить, что внимание к деятельности Герольдмейстерской конторы уделялось в одном из основных законодательных актов 60-х годов XVIII в., обусловливавших политику по отношению к чиновничеству, а именно в манифесте от 15 декабря 1763 г. "О постановлении штатов разным присутственным местам, об учреждении в Сенате, в Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-Коллегиях департаментов; о разделении по оным дел; о небытии Сибирскому и Розыскным приказам, Печатным и Раскольнической конторам и особой Коммерц-коллегии комиссарству; о неимении при присутственных местах коллегии и титулярных юнкеров; об учреждении при Кадетском Сухопутном корпусе и Московском университете классов российской юриспруденции и о приуготовлении детей из разночинцев и приказного чина для определения в присутственные места в копиисты, о их обучении и содержании на казенный счет" [ПСЗ. Т. XVI. № 11989]. В манифесте говорится о стремлении Герольдию "...постановить в такое состояние, чтоб оная полное сведение имела о надлежащих доказательствах всех фамилий российского дворянства...". Для осуществления этого намерения в ведение Герольдмейстерской конторы передавался Разрядный архив. Несомненно, что эта мера должна была всячески затруднить разночинцам как поступление на государственную службу, так и доступ к средним и высшим должностям в государственном аппарате. Это становится очевидным при знакомстве с указом Сената от 5 марта 1771 г. "О требовании в присутственные места о дворянских фамилиях свидетельств от Герольдии, а не от Разрядного архива" [ПСЗ. Т. XIX. № 13577]. Целью этого законодательного акта было исключить всякую возможность ошибки при подтверждении дворянства. А так как речь идет о требовании предоставлять свидетельства о дворянстве в присутственные места, то ясно, что суть указа заключается в учете социального происхождения (дворянского или недворянского) при назначении чиновников на должности или при чинопроизводстве.

Таким образом, уже в самой специфике учреждения, занимавшегося учетом чиновничества, заложена идея преобладания дворянства в государственном аппарате.

Дифференцированный подход к чиновникам-дворянам и чиновникам - выходцам из других социальных групп предусматривала и такая форма учета чиновничества, как послужные (формулярные) списки. Формулярные списки чиновников наряду с адрес-календарями были одной из основных форм учета служащих государственных учреждений.

4.3.2. "Сказки" и формулярные списки чиновников как основная форма учета государственных служащих

С начала XVIII в. "сказки" и формулярные списки чиновников составлялись при награждении чиновника чином, перемещении по службе или выходе в отставку, т. е. по конкретным случаям. Лишь с середины 1760-х годов формулярные списки превратились в учетную форму, призванную снабжать регулярной информацией о состоянии служащих государственного аппарата и имеющую тенденцию к перерастанию в статистическую систему. Рассмотрим эволюцию формулярных списков чиновников на протяжении 60-90-х годов XVIII в.

Первые попытки правительства ввести регулярный и систематический учет чиновничества при помощи формулярных списков относятся, по-видимому, к 1764 г.: такие попытки начались почти одновременно с подготовкой издания адрес-календарей. Необходимо подчеркнуть, что до введения формулярных списков чиновников существовали аттестаты и описания службы, о наличии которых при представлении чиновника к награждению чином или при отставке говорилось в указах от 3 марта 1763 г. "О имении гражданским чиновникам, представляемым к отставке или к награждению чинами, аттестатов о беспорочной их службе" [ПСЗ. Т. XVI. № 11769] и от 10 марта 1763 г. "О подробном описании службы чиновников, представляемых к награждению на Высочайшее усмотрение" [ПСЗ. Т. XVI. № П772]. Но эти документы, в которых также отражалось прохождение службы чиновника, представлялись не регулярно, а только, как уже отмечалось, по случаю отставки или награждения чином. Мы же хотим обратить внимание, в первую очередь, на формы систематического и регулярного учета всего чиновничества, хотя подобный учет чиновничества был самым непосредственным образом связан с вопросами чинопроизводства (он должен был обеспечивать информационную основу выработки правительственной политики в этой сфере).

Вопрос о формулярных списках рассматривался Сенатом 7 января 1764 года. Ссылаясь на ранее принятые решения не представлять чиновников к отставке и к награждению чинами без аттестата "от надлежащих мест о верной и беспорочной службе" и констатируя тот факт, что "в Сенате и в Герольдии о многих находящихся в статской службе, кто какими чинами происходил и каким образом службу свою продолжал, известия нет", Сенат приказал всем присутственным местам немедленно прислать и впредь через каждые полгода присылать в Правительствующий Сенат списки о состоящих в их ведомстве чинах. Причем особое внимание уделялось учету чиновников-дворян. Интересно отметить, что решение Сената не полностью вошло в изданный на его основе указ от 31 января 1764 г. "О присылке в Сенат из всех присутственных мест послужных списков чиновников через каждые полгода по приложенной форме" [ПСЗ. Т. XVI. № 12030]²⁴, дословно совпадающий с рассмотренным решением Сената в той его части, в которой речь идет об учете чиновников во всех присутственных местах. К указу от 31 января 1764 г. была приложена форма учета, имеющая следующие графы: 1) чины и имена; 2) сколько от роду лет; 3) из каких чинов и сколько имеет за собою мужеска пола душ людей и крестьян и в которых уездах; 4) вступление в службу; 5) какими чинами и когда происходили; 6) кто в походах и у дела против неприятеля был или не был; 7) кто был в фергерах, кригсрехтах и штрафах и подозрениях; 8) к продолжению статской службы за чем кто не способен; 9) к повышению чинами достоин или недостоин и за чем. Мы столь подробно остановились на формуляре списка чиновников, чтобы показать, каким аспектам уделялось внимание при учете чиновничества. Кроме того, формуляр 1764 г. явился основой почти всех последующих учетных форм чиновничества. Сравнение этих учетных форм с формуляром, приложенным к указу от 31 января 1764 г., позволяет выявить новые аспекты учета чиновничества. Данный вопрос представляется несомненно важным, так как тесным образом связан с изменениями политики в отношении чиновничества.

После издания указа от 31 января 1764 г. был предпринят ряд как законодательных, так и организационных мер к его проведению в жизнь. В частности, этот вопрос рассматривался на заседании Сената 10 марта 1764 года²⁵. В протоколе заседания Сената от этого числа, так же как и в рассмотренных выше документах, введение новых учетных форм обусловливается необходимостью упорядочить чинопроизводство и еще раз подчеркивается недопустимость представления к отставке или к награждению чинами без аттестата о службе. Для проведения в жизнь этого и своих предшествующих решений Сенат постановил: все учреждения должны иметь журналы, в которых следует отмечать не только вступление в службу чиновника и его социальное происхождение, как раньше, но и то, "с каким кто достоинством и особливою заслугою или же напротив того пороком и погрешностию службу свою производил, также и за что, когда и как награжден, исправляем или наказан был". Судя по содержанию дополнений, вносимых этим решением, их целью было приведение формы журналов учета чиновников в определенное соответствие с формой послужных списков, вводимых указом от 31 января 1764 г.

Во втором пункте рассматриваемого решения Сенат устанавливал порядок, по которому не только чинопроизводство и назначение на более высокую должность, но и переход из одного учреждения в другое или с одной должности на другую не допускался без "уведомления из тех журналов о бытности и службе" чиновника на прежнем месте.

Третий пункт решения подтверждал необходимость таких свидетельств при производстве в чин "по надобности службы, по старшинству, по особливому достоинству" и при отставке, а также устанавливал порядок, по которому свидетельством о прохождении службы могли быть "особливые персональные аттестаты от главных командиров, под чьими повелениями где, кто и когда находился". На основании этого решения Сената 16 марта 1764 г. был принят указ.

О попытках наладить учет чиновничества свидетельствует переписка Герольдмейстерской конторы с местными учреждениями. Рапорты, полученные Герольдмейстерской конторой из Архангелогородской губернской канцелярии, из Орловской, Вологодской, Тульской, Симбирской, Белозерской и Вятской провинциальных канцелярий, а также из Ольшанской, Карго-польской, Сапошковской, Балаховской, Землянской, Дедиловской, Костянской, Волновской, Котельнической, Чердынской, Тюменской, Царево-Кокшанской, Торопецкой и Зарайской воеводских канцелярий свидетельствуют, что большинство местных учреждений не смогло прислать требуемые списки из-за отсутствия их в самих учреждениях или из-за непонимания смысла указа. Рассматривая рапорты местных учреждений, Герольдмейстерская контора приняла решение "по оным не чиня особых журналов, принимая пометою секретарю, и послать указы о присылке вышеписанных ведомостей". На основании этого решения из Герольдмейстерской конторы в местные учреждения посылались ответы "с прописанием точныя силы указа". Требуемые ведомости поступили только из Бахмутской провинциальной канцелярии, Корочевской, Ростовской, Царевосамгюрской, Лихвицкой и Шуйской воеводских канцелярий. Переписка о присылке сведений о служащих велась с местными учреждениями в течение всего 1764 г. Но, по-видимому, предпринятые меры не дали в первое время ощутимого результата. По крайней мере, нам не удалось обнаружить источников, свидетельствующих о регулярной присылке с мест формулярных списков чиновников.

Это же подтверждается изданием 31 октября 1771 г. сенатского указа "О присылке из всех присутственных мест списков о служащих и неслужащих дворянах, по прилагаемой форме". В этом законодательном акте содержится требование прислать в 1772 г. ведомости как о служащих, так и об уволенных от службы дворянах. Причем формуляр ведомости о неслужащих дворянах был значительно менее подробным, чем формуляр ведомости о дворянах-чиновниках. Кроме того, служащие дворяне должны были включаться в полугодовые послужные списки.

Запрашиваемые сведения нужны были Герольдмейстерской конторе для составления списков служащих и неслужащих дворян. Из текста указа видно, что, несмотря на ранее принятые меры, таких списков составить Герольдмейстерской конторе не удалось. Ведомости, которые должны были быть присланы по указу от 31 октября 1771 г., в 1772 г. рассматривались как основа составления списков. Впоследствии они должны были постоянно уточняться и дополняться ежегодными известиями о дворянах, "которые получили повышение чинов, или умерли, или родились, или женились, и на ком, и полугодовых послужных списков о служащих дворянах.

Вместе с указом был опубликован формуляр полугодовых послужных списков, в котором так же, как и в формуляре, прилагавшемся к указу от 31 января 1764 г., предусматривалось девять граф. В них должны были содержаться почти такие же сведения, как и в послужных списках 1764 г. Правда, в новом формуляре ряд граф прежнего формуляра был объединен, но были добавлены две графы, а именно: "много ли раз в нынешнем чину был в отпусках; кто дети и где обретаются". Кроме того, в графе о владении крестьянами теперь следовало указывать не только название уезда, но и название селений. Дополнения должны были обеспечить возможность дальнейшего упорядочения чинопроизводства и усилить контроль за социальным составом чиновничества.

Хотя в указе от 31 октября 1771 г. речь идет только об учете чиновников-дворян, но его связь с указом от 31 января 1764 г. явно прослеживается не только в сходстве формуляров, но и в том, что в решении Сената, предшествовавшем принятию указа, основное внимание уделялось именно необходимости учета чиновников-дворян.

С развитием учета чиновников-дворян определенным образом связан и сенатский указ от 28 сентября 1782 г. "О распространении силы статута ордена Св. Владимира на заслуги, по издании онаго оказанныя; о выборе кандидатов для составления Думы сего ордена и о составлении обстоятельных росписей об отличиях, в 12 статье статута упоминаемых" [ПСЗ. Т. XXI. № 15524]. Этот указ разрешал ряд вопросов о порядке награждения чиновников орденом Св. Владимира, и в числе их вопрос о том, не следует ли "потребовать вновь, в следствие статута, о всех отличившихся сведения", так как в "послужных списках ничего больше не показывается, как способность и достоинство". По этому вопросу было принято решение, что "...имеющиеся списки и каждого места или члена онаго сведения о служащих могут быть достаточны... к выбору". Таким образом, на послужные списки чиновников возлагалась еще одна функция. Правда, надо отметить, что были случаи, когда с мест присылались отдельные ведомости чиновников, представляемых к награждению орденом Св. Владимира.

Становлению послужных списков как формы учета служащих государственных учреждений служит сенатский указ от 31 марта 1788 г. "О доставлении из всех присутственных мест в Герольдию ежегодно в августе месяце формулярных списков о всех чинах, состоящих в классах, и о приложении оных при каждом представлении к определению в должности и награждению чинами" [ПСЗ. Т. XXII. № 16641]. Этот законодательный акт содержит указание на то, что предпринятые ранее меры по учету чиновников-дворян дали свои результаты и Герольдмейстерская контора имеет список "находящимся в штатской службе чинам первых 8 классов". Но в то же время отмечается, что Герольдмейстерcкая контора часто не получает из некоторых наместничеств сведений о зависящих от местных властей перемещениях чиновников. Для улучшения учета движения чиновничества требовалось, чтобы "...как из наместничеств, так и из прочих департаментов штатской службы присылаемы были в Герольдию в августе месяце каждого года списки...". Одна из целей составления подобных списков заключалась в том, "...что при случающемся избрании кандидатов на председательские места и при определении в другие должности удобнее сохранить порядок".

Этим указом также в очередной раз подтверждалось: при представлении к определению и к награждению чинами должны прилагаться послужные списки.

Особо подчеркивалась необходимость "...наместническим правлениям наблюдать, чтобы определенные к должностям по выбору дворянства были отделены от тех, кои определяются от короны, особым списком, не смешивая с ними". Характерно, что, хотя правительство и сочло нужным учитывать служащих по выборам дворянства отдельно от чиновников, определяющихся от короны, учет служащих по выборам дворянства осуществлялся по такому же формуляру, как и учет чиновников, определяющихся от короны. Это, на наш взгляд, определенно свидетельствует о стремлении правительства рассматривать служащих по выборам дворянства наравне с коронными чиновниками. Причем впоследствии требование учитывать служащих по выборам дворянства отдельно не выполнялось и они вносились в формулярные списки вместе со всеми чиновниками.

Формуляр, прилагавшийся к указу от 31 марта 1788 г., совпадал с формуляром, введенным указом от 31 октября 1771 г., за исключением того, что была опущена графа "на ком женат, кто дети и где обретаются" и добавлены две новые графы: "кто получил при отставке чины и какие" и графа, в которой указывалось, достоин ли чиновник награждения орденом Св. Владимира.

Из этих изменений видно, что формуляр постоянно приводился в соответствие с порядком прохождения службы чиновниками и чинопроизводства. Например, добавление графы об отставке соответствовало многочисленным законодательным мерам, проводившимся в это время, чтобы исключить злоупотребления при получении чинов в случае отставки и обеспечить преимущество при прохождении службы и чинопроизводстве действительно служащим чиновникам, особенно дворянам. Кстати, на обеспечение преимуществ для действительно служащих чиновников было направлено и введение графы об отпусках.

Хотя указ от 31 марта 1788 г. и упорядочивал учет чиновничества в числе прочих и в целях чинопроизводства, но в указе Сената от 16 декабря 1790 г. "О правилах производства в статские чины" содержится требование при рассмотрении в общем собрании Сената вопросов чинопроизводства опираться на "...взнесенные от генерал-губернаторов, правящих ту должность и прочих мест и чинов, право к сему имеющих, удостоение по губерниям по порядку одна за другою" [ПСЗ. Т. XXIII. № 16930]. Иначе говоря, этот указ вводил еще одну форму учета движения чиновничества.

Таким образом, в 60-80-е годы XVIII в. в основных чертах сложилась система учета чиновничества. При этом серьезное внимание уделялось учету чиновников-дворян. Дополнительные меры по учету этой категории чиновников вводил сенатский указ от 15 июня 1794 г. "О доставлении в Герольдию послужных списков о чиновниках первых осьми классов, по прилагаемой форме" [ПСЗ. Т. XXIII. № 17216]. Отметим, что форма учета чиновников, введенных этим законодательным актом, дополняла уже существующие формы, о чем свидетельствует указание на то, что новая форма учета не заменяет "списки о всех чинах, состоящих в классах", вводившиеся указом от 31 марта 1788 г. Новыми послужными списками чиновников первых восьми классов вводился раздельный учет "служащих от короны и по выбору дворян", что предусматривалось и указом от 31 марта 1788 г. [ПСЗ. Т. XXII. № 16641]. Формуляр "Списка чинам первых осьми классов" по содержанию почти полностью совпадал с формуляром "Списка о всех чинах, состоящих в классах" [ПСЗ. Т. XXIII. № 17216].

Завершал складывание системы учета чиновничества в рассматриваемый период сенатский указ от 15 марта 1798 г. "О присылке в Герольдию ежегодно к 1 октября послужных списков о классных чиновниках" [ПСЗ. Т. XXV. № 18440], который не вносил ничего нового, а лишь подтверждал необходимость присылки в Герольдмейстерскую контору послужных списков, что было нужно, как подчеркивалось в указе, для успешного выполнения ее функции по учету чиновничества.

Мы проследили, главным образом на основе законодательных материалов, историю складывания основных форм учета статских чиновников, которые впоследствии применялись и в XIX в. К ним относятся групповые формулярные списки чиновников [ПСЗ. Т. XVI. № 12030; Т. XXII. № 16641], списки о служащих и неслужащих дворянах [ПСЗ. Т. XIX. № 13690], списки чиновников первых восьми классов [ПСЗ. Т. XXIII. № 17216], а также послужные списки, как групповые, так и индивидуальные, которые представлялись при выходе в отставку и при чинопроизводстве [ПСЗ. Т. XXII. № 16641; Т. XXIII. № 16930]. Особо следует подчеркнуть, что формуляры всех этих форм учета чиновничества были в значительной степени унифицированы.