Подготовка, происхождение, состав и численность советских государственных служащих

Как известно, большинство населения России в 10-х годах XX в. было неграмотным. До революции наиболее образованная его часть была сосредоточена в управленческих структурах. Как отмечалось выше, отношение к старому чиновничеству большевиков, пришедших к власти, было непоследовательным, целиком и полностью зависело от наличия у них собственных кадров, от возможности использовать последние на конкретных участках работы.

Так, первое советское правительство оказалось не "самым образованным в мире", как считалось до недавнего времени. Не лучше обстояли дела и среди других руководителей высшего звена управления, членов ЦК. Самообразование, пребывание в ссылке и за границей позволили некоторым из них знать несколько языков, общие основы отдельных наук, приобрести опыт работы в подполье, на нелегальном положении. Многие из них владели словом и слогом, печатались в прессе и в анкетах именовали себя литераторами. Так определяли свою профессию В.И. Ленин, В.П. Милютин и другие.

Образовательный уровень руководителей производства в первые годы советской власти напрямую зависел от использования старых специалистов. По данным историка Ю.В. Емельянова, 82,7 % директоров фабрик и заводов из выдвиженцев - членов партии имели лишь "начальное образование, полученное в домашних условиях". При беспартийном составе, а это были в основном старые специалисты, все было наоборот: 82,3 % руководителей имели высшее и среднее образование.

На XII съезде РКП(б) (апрель 1923 г.) Л.Б. Красин был подвергнут резкой критике за высказывание о том, что в наркоматах лишь несколько десятков людей способны разбираться в хозяйственных делах. Да и на самих съездах партии преобладали делегаты с "низшим", "домашним" и даже "тюремным" образованием. Еще хуже был качественный состав первых съездов Советов.

Двадцать лет спустя после революции структурам и отдельным должностным лицам ЦК, ведающим номенклатурой, было из кого выбирать, поэтому в составе Верховного Совета РСФСР первого созыва (выборы проводились 26 апреля 1938 г.), в котором было 80 % членов партии, 70 % рабочих и крестьян (это было обязательным), почти половина депутатов имели среднее и высшее образование. Из 26 членов правительства РСФСР периода Великой Отечественной войны, чьими биографиями мы располагаем, 19 имели высшее образование, 6 - незаконченное высшее, 1 - среднее специальное. Среди имевших высшее образование один - нарком просвещения В.П. Потемкин - являлся действительным членом Академии наук СССР.

Качественные показатели сотрудников центрального аппарата наркоматов были ниже, но в их отчетах в ЦК ВКП(б) графа об обычном среднем образовании не была даже предусмотрена. В те годы подобный показатель для служащего центрального ведомства республики был просто недопустимым и ссылка на "незаконченное низшее", которым гордился нарком внутренних дел СССР Н.И. Ежов, в анкетах встречалась крайне редко.

Безусловно, качественные показатели нисходящих звеньев государственного аппарата были значительно ниже, но и они намного превосходили показатели 20 - начала 30-х годов, когда "выдвиженцы" и "чистки" делали их крайне низкими.

В 70-80-е годы обязательная партийность не снижала качественных характеристик руководителей и работников госаппарата, управленческих структур - образовательный уровень населения был одним из самых высоких в мире. Не случайно последний состав правительства СССР был гордостью его главы Н.И. Рыжкова: в нем состояло 8 академиков и членов-корреспондентов, 20 докторов и кандидатов наук.

Долгие годы среди исследователей бытовало мнение, что в советское время управлению нигде не учили. Думается, что такая точка зрения не соответствует действительному положению вещей. Управленцев готовили если не с ясельного, то с детсадовского возраста: старший по столу за обедом, ответственный за проверку чистоты рук в столовой, старший по спальне, командир "звездочки", председатель пионерского отряда. Потом из них вырастали руководители. Надо, правда, заметить, что подготовка кадров госслужащих не была обособлена от подготовки кадров для отраслей хозяйства.

Уже в первые годы советской власти появились рабфаки, курсы "красных директоров" разной продолжительности, втузы - экстернаты, совпартшколы, рай-комвузы и т. п. 1 марта 1927 г. ЦК ВКП(б) постановил организовать при ВСНХ СССР Академию по подготовке высшего командного состава в промышленности. Создавая новые учебные заведения с очной, заочной, сокращенной формой обучения, добиваясь, чтобы среди студентов 65-70 % были пролетарского происхождения, руководство партии стремилось создать свои кадры служащих, управленцев.

17 января 1932 г. ЦК ВКП(б) принял постановление "О техническом обучении хозяйственных, профессиональных и партийных кадров", в котором выдвигалось требование скорейшего обучения руководителей. Учеба, повышение квалификации приравнивались к партийной нагрузке, становились партийным поручением. Затем среднее или высшее образование могло быть дополнено образованием, полученным в системе партийного просвещения. В условиях сращивания партийного аппарата с государственным подготовка управленческих кадров в системе партийного просвещения не должна вызывать удивления, тем более что первый превалировал над вторым. В предвоенные годы при ЦК ВКП(б) существовали Высшая школа пропагандистов и Высшая школа партийных организаторов.

В послевоенные годы внимание руководства страны к подготовке кадров государственных служащих усиливается. В соответствии с постановлением ЦК ВКП(б) от 2 августа 1946 г. "О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских работников" была создана Высшая партийная школа (ВПШ) с трехгодичным сроком обучения (имеющие высшее образование учились два года) и двумя факультетами: партийным и советским. При ВПШ создавались девятимесячные курсы переподготовки руководящих партийных и советских работников, редакторов и заместителей редакторов областных, краевых и республиканских газет. На местах создавались республиканские, краевые и областные партийные школы, курсы переподготовки при них. В соответствии с постановлением для подготовки теоретических работников партии, преподавателей партшкол при ЦК ВКП(б) была образована Академия общественных наук.

В это время значительно больше, чем прежде, уделялось внимания повышению квалификации госслужащих. В 1948 г. при Госплане СССР были созданы Высшие экономические курсы, на которых в 1948-1950 гг. повысили квалификацию 135 человек по дневной форме обучения, затем обучение было организовано без отрыва от производства. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 3 июня 1960 г. "О системе повышения квалификации руководящих и инженерно-технических работников отраслей народного хозяйства и работников государственного аппарата" при отраслевых министерствах возникла сеть курсов и институтов повышения квалификации.

Первым приступил к подготовке советских работников Всесоюзный юридический заочный институт, в котором в соответствии с постановлением ЦК КПСС от 6 октября 1967 г. был открыт факультет советского строительства с 5-летним сроком обучения.

В последующие годы чуть ли не ежегодно на высочайшем партийном и государственном уровнях принимались решения, так или иначе связанные с подготовкой и распределением кадров, работой с ними. По подсчетам В.П. Пашина, только за период между XXIV и XXVI съездами КПСС (1971-1981 гг.) из более чем 230 опубликованных постановлений 30 были посвящены кадровым вопросам.

В 70-х годах подготовка управленческих кадров была расширена за счет более активного участия в ней других вузов. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 28 мая 1970 г. при Государственном комитете Совета Министров СССР по науке и технике был создан Институт управления народным хозяйством для повышения квалификации руководящих работников народного хозяйства в области современных методов управления, организации производства и планирования с применением экономико-математических методов и вычислительной техники. Предполагалось, что в течение 3 месяцев не реже раза в 5 лет здесь будут повышать квалификацию руководящие работники, в том числе и госаппарата. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 октября 1977 г. Институт был преобразован в Академию народного хозяйства СССР, куда принимались лица с высшим образованием из числа ответственных работников министерств, ведомств, партийных и советских органов, руководителей производства. Предусматривался 2-годичный срок обучения по дневной форме.

Не оставалась неизменной и подготовка кадров в системе партийного просвещения.

Попытки улучшить подготовку партийных, а вместе с ними и советских кадров предпринимались и в более поздние годы. Подготовка кадров государственных служащих в системе партийной учебы была дополнительным рычагом влияния руководства партии на госаппарат наряду с номенклатурным подбором людей для работы в нем.

6 февраля 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление "О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства". В соответствии с ним были укреплены уже существующие или созданы учебные заведения по повышению квалификации и переподготовке руководителей и специалистов при правительстве и отраслевых министерствах - например, Всесоюзная школа управления агропромышленным комплексом, правовая академия Министерства юстиции СССР и др.

Таким образом, до начала 90-х годов кадры госслужащих готовили, главным образом, в обычных вузах, затем осуществлялись их переподготовка или повышение квалификации (в большинстве случаев в системе партийного просвещения).

Проследить происхождение всей массы советского чиновничества невозможно. Такая статистика не велась, а если бы и велась, то была бы крайне неточной - нежелательное происхождение от властей тщательно скрывалось. С крупными чиновниками было проще: они находились на виду, их биографии публиковались если не в официальной печати, то в агитационных материалах, издаваемых накануне выборов в представительные органы. Поначалу их питательной средой была партийная верхушка, в числе которой были выходцы из дворян, буржуазии, разночинной интеллигенции. От станка и от сохи среди них было немного: П.Е. Дыбенко, М.И. Калинин... Так было в центральном аппарате в Петрограде и затем в Москве, на местах же к руководящей работе выходцы из пролетарской и крестьянской среды допускались значительно чаще.

Чистки и репрессии, подготовка кадров из числа лиц соответствующего происхождения привели к тому, что к началу 60-х годов подавляющая часть чиновничества в стране, по данным Т.П. Коржихиной, представляла собой людей, "родившихся в семьях бедного крестьянства и неквалифицированных рабочих и служащих, в большинстве случаев родившихся в деревнях и селах или городах, не являющихся областными центрами". Годы их формирования совпали "со временем массовых репрессий. Это поколение входило в жизнь в период бурных социальных изменений. Миграция из села в город создала промежуточный тип личности - полусельский, полугородской. Номенклатура поглощала тех из них, кто был восприимчив к ней, к ее методам, к давлению, к приказу, к единомыслию". "Путь наверх" обычно начинался с работы в партийных, комсомольских и, значительно реже, профсоюзных организациях.

По данным того же автора, при Ленине номенклатура высшего звена состояла в основном из профессиональных революционеров - выходцев из разных слоев населения: при Сталине - на 90 % из крестьян, при Хрущеве - на 70 % из крестьян; при Брежневе, когда в госаппарат пошли дети служащих старшего поколения и партийный и советский аппарат уже не мог похвалиться рабоче-крестьянским происхождением своих работников, эти показатели вообще подсчету не поддаются.

Лишь единицы из более чем 50 % женщин в общей массе работающих находились на руководящих постах даже в низовом звене органов управления. Женщина - председатель исполкома Совета даже на уровне городского звена - было весьма редкое явление. Женщин - членов правительства в истории советского государства можно перечесть по пальцам: A.M. Коллонтай, М.Д. Ковригина, Е.А. Фурцева, А.П. Бирюкова, Л.Е. Давлетова...

Подсчет численности государственных служащих в разные годы советской власти является одной из труднейших проблем, что объясняется многими причинами: размытостью границ определения этой категории занятых, отсутствием четкого определения понятия "государственный служащий", неимением сведений о численности военнослужащих не только вообще, но и о численности работающих в аппарате управления, неполнотой статистических сведений. Известно, что большинство данных статистики составляло государственную тайну.

Имеющиеся в распоряжении исследователя данные, почерпнутые из статистических ежегодников и юбилейных сборников, говорят о том, что доля "работников аппарата органов государственного управления, органов управления кооперативных и общественных организаций" имела явную тенденцию к снижению: с 3 % от общего числа занятых в 1937 г. до 1 % - в 1980 г. Достигалось это поистине титаническими усилиями - "борьбой" за сокращение штатов, которой постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 октября 1969 г. пытались придать плановый характер. По мнению А.А. Аграновского, "выполни мы все решения, аппарат давно был бы сведен к нулю. На деле с постоянством морских отливов и приливов он всякий раз умел вернуть утраченное, да еще и с перехватом". В.И. Болдин вспоминал, что А.И. Микоян "сказал как-то об особенностях сокращения чиновничьего люда. Это как вороны на дереве. Их спугнут, и они разлетятся в стороны, а пройдет немного времени, и видишь, что на его ветвях снова сидит воронье, да еще в большем количестве. Так происходит и с численностью аппарата при его сокращении". М.С. Горбачев в одном из выступлений говорил, что управленцев в СССР более 18 млн человек, а за рубежом численность занятых в бюрократическом аппарате нашей страны вообще оценивалась чуть ли не в 30 млн. Конечно, здесь учитывались управленцы на промышленных предприятиях, в совхозах и т. п. Численность так называемых белых воротничков имеет тенденцию к росту во всем мире, но в СССР административно-командная система управления постоянно требовала роста числа плановиков, снабженцев, контролеров, надсмотрщиков, их заместителей и помощников. И, должно быть, неслучайно некоторые авторы именовали эту систему административно-бюрократической.