Неэффективность принятия решений во многих государственных учреждениях была ясно осознана в 60-е годы в США, где громадные государственные ресурсы распределялись несколькими министерствами. Контраст при сравнении эффективности принятия решений в частных и в государственных организациях был в США особенно очевиден. Как реакцию на такие сравнения можно рассматривать приход к руководству министерства обороны США молодых и хорошо подготовленных реформаторов-технократов во главе с министром обороны Р. Макнамарой и заместителем министра Ч. Хитчем. Ситуацию, которая сложилась к моменту их прихода, Ч. Хитч охарактеризовал так [14]: «В сущности любая наша попытка объяснить железную логику связи между затратами и боевой эффективностью разбивалась вдребезги о довод: «Ничего, кроме самого лучшего для наших парней». Далее Ч. Хитч определил свою позицию в следующем виде: «... результат требует затраты ресурсов, а мы живем в мире, в котором ресурсы ограничены. Чем больше мы их тратим на достижение одной цели, тем меньше их остается для другой. Это справедливо даже для такой богатой страны, как Соединенные Штаты».
|
|
Чтобы преодолеть распыление ресурсов при принятии множества решений, не объединенных единой стратегией, были предложены и введены в ряде министерств США (а далее — в странах Западной Европы) различные системы стратегического (программно-целевого) планирования.
Наиболее глубоко проработанной системой стратегического планирования была система «Планирование — Программирование - Разработка Бюджета» (ППБ), внедренная в министерстве обороны США в 60-е годы [15].
Как пишет один из авторов этой системы Ч. Хитч, до введения системы ППБ в министерстве обороны США фактически существовала децентрализация в принятии решений. Бюджет делили между министерствами армии, флота и авиации, исходя прежде всего «из базы», т.е. с учетом предыдущих расходов. Ассигнования на новые разработки обосновывались их преимуществами перед старыми. Фактически в разных ведомствах велись параллельные разработки. Отсутствовал сопоставительный анализ расходов в рамках разных ведомств. Эксперты, обосновывающие необходимость расходов и знающие детали предложений, имели более сильные позиции, чем руководители, распределяющие средства.
Итак, согласно мнению Ч. Хитча, при принятии решений объективно существовала потребность в централизации и необходимость усиления роли стратегических оценок альтернатив по сравнению с техническими оценками экспертов.
Система ППБ обязала руководителей ведомств четко определить стратегические цели деятельности ведомства, разработать альтернативные пути достижения этих целей, сравнить их на основе критериев эффективности и стоимости, согласовать выбор с бюджетными ограничениями и представить результат в форме финансового плана.
|
|
Система ППБ включала в себя три основных элемента:
1) программные меморандумы, содержащие все обоснования принимаемых стратегических решений (программные вопросы, альтернативы и обоснования выбора);
2) специальные аналитические исследования, основанные на методе «стоимость — эффективность» и содержащие описания используемых моделей и расчетов;
3) программные и финансовые планы, представляющие собой план расходов на ближайшие четыре года (с оценкой последствий на семь лет) — преобразование программы в требуемую форму представления бюджета.
Одной из основных целей системы ППБ было увеличение централизации в принятии решений. Этой цели были подчинены все три элемента системы. От руководителей ведомств требовалось обоснование решений на сопоставимой основе: они должны были указать связь предлагаемых решений с общими стратегическими целями, привести примеры альтернативных возможностей. Общее руководство получило в свои руки средство эффективного контроля, централизация возросла. Ч. Хитч писал: «Сейчас министр обороны располагает необходимыми средствами для того, чтобы взять на себя инициативу в планировании и управлении всеми усилиями в области обороны на действительно единой основе».
Однако, несмотря на привлекательность замысла и первые успехи, система ППБ не получила широкого распространения.
Если в военных ведомствах США, Франции и других стран, где применялись подобные системы, многие цели можно было обосновать с помощью метода «стоимость — эффективность», то в других министерствах такие попытки не удались.
Система ППБ была плохо приспособлена для учета важных качественных факторов. В связи с этим А. Гус пишет об обмане населения с помощью системы ППБ, создающей иллюзию, что военные конфликты могут быть решены военно-техническими средствами без учета политических [16].
В то же время система ППБ оказала несомненное положительное воздействие на систему подготовки решений в американских организациях. Требования подробных обоснований решений, обязательного указания альтернативных вариантов и их оценки широко распространены. Так, при оценке предложений частных компаний по разработке месторождений природных ископаемых государственные службы должны при отклонении предложения дать альтернативные варианты.