Глава 3. Экономические основы природопользования

Одна из отличительных черт отношений, связанных с природопользованием, состоит в том, что они находятся в процессе развития и становления. Во-первых, непосредственному воздействию общества подвергаются все новые компоненты и связи окружающей среды, поэтому область природопользования не всегда может быть строго очерчена, ее границы постоянно расширяются, и по мере увеличения степени использования природных ресурсов и природных объектов возникает настоятельная необходимость предотвращать дальнейшее разрушение экологических систем и поддерживать их равновесие. Во-вторых, развитие в России рыночных отношений и в природопользовании изменяет их экономическое содержание: возникает необходимость учета природного фактора в сделках на недвижимость и появляются новые элементы и инструменты при регулировании природопользования и управлении им.

Основная часть природных ресурсов в России принадлежит государству, поэтому другим субъектам они предоставляются в пользование. Природопользование с правовой точки зрения – это совокупность конкретных прав и обязанностей, приобретенных субъектом в связи с получением природного объекта в пользование. Субъектами природопользования выступают граждане и юридические лица, его объектами – определенные компоненты природной среды.

Классификация природопользования осуществляется по нескольким основаниям: по порядку и условиям пользования – общее и специальное природопользование; по объектам – землепользование, лесопользование, недропользование, водопользование и т.д.; по срокам пользования – бессрочное (постоянное) и срочное (временное), которое, в свою очередь, может быть долго- или краткосрочным (табл. 10).

Особое значение имеет деление природопользования на общее и специальное. Общее природопользование – это гарантированная законом возможность для всех граждан пользоваться свободно и бесплатно природной средой, которое предполагает использование природы в качестве места, условия и средства жизни каждого человека. Оно непосредственно вытекает из Конституции РФ и конкретизируется в нормах текущего законодательства (лесного, водного и др.).

Таблица 11

Виды природопользования

Специальное природопользование означает возможность использовать в установленном законом порядке определенные части природных ресурсов в соответствии с их целевым назначением в процессе удовлетворения хозяйственных и иных интересов общества и осуществляется на основании специального юридического документа (лицензии, договора аренды, государственного акта и др.). Оно, как правило, является платным.

Природопользование для нашей страны имеет важнейшее значение. Отраслевая структура промышленности характеризуется достаточно высокой долей добывающих отраслей – более 30%. В результате свертывания производства в 90-е гг. на предприятиях обрабатывающего сектора промышленности страна превратилась в сырьевую, чем подрывается устойчивость ее развития. Необходимость решения острых экономических проблем в России отодвинула на второй план осознание последствий экологического кризиса. Оживление экономики на базе устаревших неэкологичных технологий может подтолкнуть страну к очередному экономическому кризису из-за необходимости тратить огромные средства на ликвидацию экологических последствий. Поэтому социально ориентированная стратегия развития России должна формироваться с учетом целей и задач, связанных с реализацией принципов устойчивого развития.

В мировой практике существуют две системы отношений собственности на природные ресурсы: общественная (бывший СССР) и смешанная, где присутствуют государственная и частная собственность. С переходом России на рыночные отношения возникла необходимость создания новой системы собственности на природные ресурсы.

При смешанной системе, которая действует в большинстве стран, наряду с государственной собственностью на природные объекты существует частная собственность: земельные участки и другие элементы природной среды отданы конкретным собственникам, обладающим всеми правами владения, распоряжения и пользования. Смешанная система собственности распространена в странах, где сложилась высокая культура отношения людей к природе, налажен общественный контроль за качеством окружающей среды и довольно жесткое государственное регулирование природопользования. Например, в США большая часть лесов находится в собственности фермеров и других субъектов, что совсем не означает, что собственники могут распоряжаться лесами, как им вздумается. Природный ресурс, будь это земельный участок либо лесной массив, воспринимается как национальное благо, и государство уже давно регламентирует деятельность собственников.

Однако не все природные ресурсы могут быть объектами собственности. Как определить, кому принадлежит приземный воздушный бассейн, а тем более ассимиляционный потенциал, который активно используется в процессе производственной деятельности, сопровождаемой загрязнением окружающей природной среды? Ассимиляционный потенциал – это естественный природный ресурс, который проявляется в способности экосистем принимать и обезвреживать вредные примеси, поступающие в атмосферу, водоемы, почву, без изменения основных свойств этого природного ресурса, что дает возможность добиться существенной экономии на природоохранных издержках. На государственном уровне разрабатывается механизм его использования. Для решения данной проблемы необходимо, во-первых, определить количество загрязняющих веществ, которое может принять окружающая природная среда; во-вторых, осуществить распределение между предприятиями-претендентами права на использование этого ограниченного ресурса до уровня предельно допустимых концентраций (ПДК), до уровня экономического оптимума.

Формирование смешанной системы собственности на природные ресурсы в России происходило на основе осуществления процесса передачи (приватизация, аренда, безвозмездное пользование) природных ресурсов конкретным владельцам. Были осуществлены следующие шаги.

1. Определены природные ресурсы, которые могут иметь конкретного субъекта собственности, но не могут быть объектом частной собственности.

2. Определены федеральные ресурсы, т.е. признаки, по которым природные ресурсы могут быть отнесены к федеральной собственности.

3. Определены объекты собственности совместного ведения Федерации и ее субъектов.

4. Определена собственность субъектов Федерации и муниципальная собственность.

В Федеративном договоре о разграничении ведения и полномочий между органами госвласти РФ и органами власти и управления субъектов Федерации к совместному ведению отнесено природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение безопасности, особо охраняемые территории. По взаимной договоренности федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов. Практически это нашло отражение в комплекте документов, прилагаемых к уставу субъекта Федерации, регулирующих права и полномочия по конкретному природному объекту.

Право собственности на природные ресурсы регулируется Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ и актами экологического законодательства.

В настоящее время в Российской Федерации юридически признаются и защищаются следующие основные формы собственности на природные ресурсы:

1) государственная (Российской Федерации и ее субъектов);

2) муниципальная (муниципальных образований);

3) частная (граждан и юридических лиц);

4) иная.

Российское государство продолжает оставаться крупнейшим собственником природных богатств страны. Объектами государственной собственности являются большая часть земель, лесной и водный фонды, недра, дикая фауна и другие природные ресурсы (рис. 2).

Рис. 2. Государственная собственность на природные ресурсы

Часть природных объектов и ресурсов находится в федеральной собственности. К ним относятся природные объекты и ресурсы, имеющие общегосударственное значение, либо связанные с осуществлением функций федеральных органов государственной власти, либо расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также относящиеся к естественным богатствам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Частная собственность согласно законодательству распространяется на земельные участки (ст. 36 Конституции РФ) и на то, что расположено на них – древесно-кустарниковую растительность и пруд, обводный карьер (ст. 8 Водного кодекса РФ) и месторождения полезных ископаемых общераспространенного назначения (рис. 3).

Рис. 3. Федеральная собственность на природные ресурсы