Тема 1 Основные понятия системы государственного и муниципального управления

Лекционный материал

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти, имеет свои задачи и функции. Вполне очевидно, что эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий кадрового корпуса, находящегося на службе у государства, т.е. государственными служащими. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих. От умело подбора, квалификации, уровня профессиональной компетентности государственных служащих зависит эффективность работы государственного аппарата в целом.

РАЗДЕЛ 1. Система государственного и муниципального управления: методологические основы, построение основ кадровой политики на уровне субъекта РФ и муниципалитета.

Тема 1 Основные понятия системы государственного и муниципального управления

Общество является сложноорганизованным и многоуровневым об­разованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образо­ванных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр.

Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которо­го это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления высту­пает специально уполномоченный представительный аппарат, осу­ществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздей­ствия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объяс­няется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реак­ции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.

При этом в сфере государственного управления можно выделить сле­дующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпи­зодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опо­средованное.

К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объекты реакция последнего может быть различной и зависеть как от ха­рактера этого воздействия, так и состояния самого объекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодейство­вать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное пред­ставление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Действие обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участи­ем населения в правительственных мероприятиях. В западной лите­ратуре этот феномен получил название партиципации и стал одним из проявлений гражданской самоорганизации населения, положенной в основу общественного самоуправления.

Рассмотрение объекта управления через призму этих характери­стик позволяет максимально полно отобразить объект в единстве его статического и динамического содержания. Подобная теоретическая реконструкция объекта в терминах системного подхода закладывает основу для решения вполне конкретных практических задач. К числу этих задач можно отнести следующие:

* описание функций соответствующих подразделений и групп;

* определение и разъяснение технологии реализации этих функций;

* разработка направлений деятельности хозяйственных подразде­лений и групп;

* разработка и анализ организационных схем выполнения функций.

Специфика этих задач такова, что их достижение неразрывно свя­зано с предварительной реконструкцией встающих перед организацией проблем в определении приоритетов в управленческой деятельности.

Однако управленческая деятельность имеет несколько онтологиче­ских уровней, освоение которых обеспечивает режим особой компетен­ции, формируемой в процессе профессиональной подготовки. Речь идет о макроуровне, включающем сферу государственного управления, и макроуровне — области управления автономными торгово-производ­ственными подразделениями. Не следует забывать о формирующемся значении мезоуровня — уровня современного муниципального управ­ления, в пределах которого осуществляется синтез государственных и частных, национальных и территориальных интересов.

Система государственного и муниципального управления является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение практики государ­ственного строительства в развитых демократических странах, опира­ющихся на институты гражданского общества. Предметом системы государственного управления является территориальное образова­ние. Территориальное образование может выступать в роли государ­ства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к са­моуправлению. Основу системы управления территориальными обра­зованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, созда­ющие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры соци­альных институтов.

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные — на ветви власти.

Уровни власти — это горизонтально упорядоченные ранги испол­нительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом де­легирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной ин­формации.

Уровни власти задают способ разделения административной ответ­ственности между должностными функциями в организационной струк­туре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становит­ся количество этих функций и чем выше степень их специализации.

Ветви власти (зоны управления) — вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответ­ствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентифика­ционными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие:

* наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями;

* одическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством;

* структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, явля­ется иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели;

* цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударствен­ный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно.

Разделение системы государственного и муниципального управле­ния на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обес­печить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласо­ванной работе всех ее подразделений.

Однако горизонтальные связи в сфере государственного управле­ния не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви.

Система государственного и муниципального управления, как видно из названия, содержит два основных уровня управления: государствен­ный и муниципальный. Функции обоих уровней существенно различа­ются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества.

Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направ­лением вектора государственного управления является направление «сверху вниз», в связи с чем государство берет на себя право реализа­ции общественного интереса в развитии составляющих его террито­риальных образований.

Государственное управление — это процесс регулирования отно­шений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В ос­нове государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государ­ственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономиче­ской, политической и арбитражной.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти.

Государственная власть яв­ляется органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распро­страняется государственная власть на объекты, находящиеся как на тер­ритории самого государства, так и за его пределами, если этого требу­ют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

1. Институциональную — через утверждение необходимых при ре­шении государственных вопросов социально-экономических, по­литических и гражданских институтов для распределения власт­ных полномочий.

2. Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического разви­тия путем реализации поддерживаемых большинством населе­ния программ.

4. Функциональную — через разработку и реализацию действий, на­правленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую — через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

При разделении власти на государственную и муниципальную не­обходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представи­тельному органу управления. Публичная власть обладает верховен­ством в решении вопросов государственного значения, публикуя рас­поряжения, обязательные для исполнения.

Вектор муниципального управления имеет направление «снизу вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обуст­ройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных ин­ститутов гражданского общества и служащего отправной точкой в ор­ганизации местного самоуправления. Объектом муниципального ин­тереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосред­ственно проживающими на данной территории. Удовлетворение му­ниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворе­ния общественного (государственного) интереса.

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:

· принцип разделения властей;

· принцип комплементарности;

· принцип субсидиарности;

· принцип суверенности;

· принцип демократизма;

· принцип гомогенности.

Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффектив­ного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, спо­собствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. «Если, — пишет Монтескье в своем сочинении "О духе законов", — власть зако­нодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или уч­реждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот мо­нарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и испол­нительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет за­конодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановни­ков, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц».

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непре­рывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание усло­вий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Ха­рактерным признаком равномерного распределения власти в структу­ре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти спо­собствует тому, что функцию управления социальной системой берут на себя дисфункциональные структуры. Деятельность таких структур способствует разрушению общества, утрате им способности пропор­ционально удовлетворять основополагающие потребности всех его представителей.

Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих орга­нов перед населением. Передача полномочий на более высокий уро­вень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осу­ществлена только при условии-невозможности их исполнения на низшем уровне. Смысл принципа субсидиарности замечательно ил­люстрируется одним из положений в Конституции США: «Полномо­чия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не за­прещенные в соответствии с нею штатам, соответственно являются закрепленными за штатами или за народом». Принцип также обуслов­ливает необходимость в предварительном распределении управленче­ских функций между уровнями управления.

Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и го­ризонтальное. Вертикальное измерение включает распределение вла­стных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной. Динамичный характер происходящих в го­родах процессов требует учета соответствия имеющихся потребностей населения и властных полномочий, вверенных уровням государствен­ного и муниципального управления. Горизонтальное измерение охваты­вает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях. В триаде испол­нительная – законодательная - судебная ветви власти горизонталь­ное измерение принципа субсидиарности устанавливает устойчивую последовательность в организации социальной политики: если за­конодательная ветвь задает правовые рамки такой политики, а испол­нительная власть определяет ее реальные направления, то судебная — контролирует механизмы ее реализации в конкретных социальных и политических условиях. В соответствии с принципом субсидиарности, власть должна быть разделена между властными структурами глав­ным образом в связи с сокращением дистанции между властью и пред­ставляющим ее населением. Увеличение численности населения спо­собствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимосогласованной политики, главным критерием эффектив­ности которой является максимальное удовлетворение потребностей всего населения, а также строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической неза­висимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, под­чиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка». Будучи атрибутивным признаком государства, суве­ренитет предполагает набор специальных институтов, обеспечива­ющих данному государству статус самостоятельного субъекта между­народных отношений.

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия городского населения в принятии решений государственного и муниципального значения: избрании государственных и муници­пальных органов власти, разработке программ территориального раз­вития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения обще­ственности в текущие дела региона либо муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.

Принцип гомогенности отображает преимущество федерального пра­ва перед региональным. Сущность принципа гомогенности проявля­ется в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.

Государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обусловли­вающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая си­стема. Блок-схема взаимодействия между этими элементами изобра­жена на рис. 1.

Рис. 1. Структура взаимодействия между элементами системы государственного управления

Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую ти­повые особенности функционирования исполнительных и представи­тельных органов власти.

Управление, будучи производной от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономи­ческую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом госу­дарственной системы управления является политический режим, вби­рающий в себя совокупность методов реализации функций государ­ственной власти.

Пространственные особенности территории оказывают особое вли­яние как на саму систему государственного управления, так и на ха­рактер экономической политики государства. Если территория госу­дарства занимает значительную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным обра­зованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме государственного управ­ления имеют географические особенности территории: рельеф, нали­чие водных артерий, климат и пр. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства, определя­ющая структуру государственной власти с учетом региональных, эт­нических и географических особенностей местности.

И наконец, экономическая система государства, служащая функ­циональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жиз­нью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, под­держке жизненно важных сфер производства и распределения про­дукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствова­ния), основанная на обобщении методов экономической политики государства и воплощаемая в качестве ее основных макроэкономиче­ских показателей. Оказывая решающее воздействие на выбор методов государственного регулирования социально-экономических и полити­ческих процессов, форма хозяйствования находится под влиянием территориального своеобразия страны, ее ресурсной базы, а также действующей структуры государственной власти.

Итак, государственное управление может быть реализовано через одну из своих форм, именуемых формами правления, на выбор кото­рой оказывают влияние политические, экономические факторы, а так­же особенности социокультурного и исторического развития террито­рии. Форма правления — это общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной вла­сти. Традиционно выделяют республиканскую и монархическую фор­мы правления.

Республика — это форма правления, основанная на принципах представительной демократии. При республиканской форме правления все высшие органы власти либо избираются, либо контролируются представительскими учреждениями. Республиканская форма правле­ния имеет три разновидности: парламентская, президентская и сме­шанная.

Основным критерием различия между парламентской и президент­ской формами правления являются полномочия правительства. Пар­ламентская характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет полную ответствен­ность за свою деятельность. В рамках этой формы победившая в ходе избирательной кампании партия обычно получает право на формиро­вание правительства, которое обязано подать в отставку, как только правящая партия лишится большинства в парламенте. Поэтому в пар­ламентской форме правления нет строгого разделения на законода­тельную и исполнительную ветви власти. Формальным признаком парламентской формы правления стала должность премьер-минист­ра. Премьер-министр вместе с остальными членами правительства од­новременно является депутатом нижней палаты парламента. Вся от­ветственность за исполнительную власть ложится на него, даже если в республике есть президент, выполняющий по Конституции функ­ции главы государства и служащий символом единства нации. Прези­денту в парламентской республике предоставлены ограниченные по сравнению с премьер-министром полномочия. Правительство в пар­ламентских республиках ответственно перед парламентом, который, в свою очередь, имеет право выразить правительству недоверие. Вы­несение недоверия нижней палатой парламента может повлечь за со­бой как отставку правительства, так и роспуск нижней палаты, если премьер-министр рекомендует номинальному главе государства сде­лать это.

Президентская республика, классический образец которой представ­лен в США, предполагает строгое разделение властей па законодатель­ную и исполнительную. Данная форма предусматривает подконтроль­ность правительства лично президенту страны. Президент является главой исполнительной власти и не несет политической ответствен­ности перед парламентом. При этом президент может как возглавлять исполнительную власть, так и находиться над ветвями власти, явля­ясь гарантом их разделения. Президент, как правило, обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принимаемые парламентом, но это право может быть преодолено парламентом с помощью квалифи­цированного большинства голосов. Кроме того, президентская форма правления предполагает наличие института импичмента — права возбудить против президента процедуру отрешения его от должно­сти, если будет доказан факт нарушения им норм конституции.

Смешанная республика, представленная в таких странах, как Франция, Португалия или Финляндия, соединяет в себе элементы президентской и парламентской форм правления. Главным свойством президентской республики является институт избираемого народом президента, на­деленного правами главы исполнительной власти. А главным свойством парламентской республики является парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром. Характерным при­знаком смешанной системы республиканского правления выступает ситуация тесного взаимодействия между президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут принадлежать к различным партиям' и, соответственно, контролироваться ими.

Монархия — это форма правления, основанная на выделении в си­стеме государственного управления должности главы государства, по­лучающего соответствующие полномочия в порядке престолонасле­дия. Исключением является только Малайзия, где монарх избирается на определенный срок советом правителей, представляющих федера­цию. Основными разновидностями монархической формы правления являются абсолютистская, теократическая, конституционная монар­хии. В абсолютистской монархии нет разделения властей, и монарх является единственным носителем высшей государственной власти. Теократическая монархия наделяет функциями высшего должностно­го лица государства монарха, ее высшего духовного лидера. Консти­туционная монархия имеет две разновидности: дуальную и парламен­тарную. В конституционной монархии власть монарха существенно ограничивается конституцией. И если в дуальной монархии монарх лишается, как правило, законодательных и судебных прерогатив, то

в парламентарной монарх вообще не имеет полномочий ни в одной из ветвей государственной власти, оставаясь только номинальным гла­вой государства. В дуальных монархиях законодательную власть во­площает избранный народом парламент, а исполнительную — прави­тельство, ответственное перед монархом. Дуальная монархия является своеобразной переходной формой от абсолютистской монархии к пар­ламентской и поэтому редко встречается в современный период. Пар­ламентарная конституционная монархия сегодня является наиболее распространенной формой монархии и существует в таких странах, как Австралия, Бельгия, Великобритания, Нидерланды, Дания, Нор­вегия, Швеция и Япония. Неотъемлемым атрибутом парламентарной монархии является институт контрасигнатуры, означающий, что под­пись монарха действительна лишь при наличии подписи премьер-мини­стра или другого компетентного представителя исполнительной власти.

Широкое распространение в современном мире такого несколько архаичного института, как монархия, можно объяснить либо стрем­лением сохранения экономических и культурных связей между исто­рически родственными государствами (страны Британского содруже­ства), либо стремлением объединить враждующие политические или этнические группы (Испания, Афганистан). Не случайно, что про ко­роля Бельгии Бодуэна I говорили, что он является единственным на­стоящим бельгийцем, поскольку все остальные жители страны либо фламандцы, либо валлоны.

Политический режим представляет собой ту сторону государствен­ного управления, которую рассматривают с точки зрения использу­емых средств, методов политического влияния на общественные ин­ституты. Значение политического режима в механизме формирования системы государственного управления состоит в том, чтобы адапти­ровать сложившуюся в обществе совокупность общественных инсти­тутов целям государства, в частности, заложенным в их основу цен­ностям и приоритетам. Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный и тоталитарный режимы.

Демократический политический режим предполагает наличие раз­витых институтов гражданского общества, поддерживаемых государ­ством и вступающих с ним в равноправные отношения. Атрибутивными признаками демократии являются соблюдение принципа разделения властей, прежде всего, на высших уровнях государственной власти, полноправное участие граждан в формировании органов власти всех уровней, наличие политических свобод (свобода слова, многопартийность, всеобщее и равное избирательное право и др.). В рамках демо­кратического режима принято различать непосредственную и предста­вительную формы демократии. Непосредственная демократия, чьей организационной формой является народное собрание (вече), означа­ет возможность граждан непосредственно участвовать в решении стоя­щих перед ними проблем. Но такая форма демократии возможна лишь в малонаселенных пунктах и реализуется, прежде всего, в институте местного самоуправления. Представительная демократия предусмат­ривает выборы представителей от населения, облаченных полномо­чиями в принятии общезначимых решений. Представительная де­мократия воплощается как в коллегиальной форме (парламент), так и единоличной (президент, губернатор, мэр).

Авторитарный политический режим основан на использовании ад­министративных мер поддержки персонифицированной государствен­ной власти, воплощающей в себе господство сложившегося в обществе экономического и социального порядка. Наибольшее распространение авторитарный режим государственного управления получил в странах «третьего мира», где президентские указы могут становиться едва ли не основным источником законодательства страны. Когда государства Пакистан и Бангладеш находились на военном положении, законода­тельный процесс в них осуществлялся исключительно посредством президентских указов, причем даже изменения в конституцию вно­сились именно таким образом¹. Авторитарный режим означает такой способ государственного управления, при котором реакция общества на управление блокируется или игнорируется властной элитой. В ус­ловиях авторитарного режима отсутствуют или сдерживаются такие институты демократического общества, как свобода слова, свободные выборы или политические свободы. Авторитарный режим сдержива­ет деятельность оппозиционных политических сил, вводит предвари­тельную цензуру на репортажи и публикации в СМИ.

Тоталитарный политический режим предполагает тотальный кон­троль государственных органов власти над функционированием боль­шинства сфер общественной жизни и подчиняется идее целостного и неделимого государства. Тоталитаризм является естественным про­должением политики авторитаризма. Режим тоталитаризма есть не что иное, как разновидность деспотизма, способного проявиться при любой форме государственного правления. Тоталитарный режим несовместим ни с одним из институтов демократических государств. Для него ха­рактерны отрицание политических, экономических и духовных свобод, диктат одной политической партии, бесконтрольная деятельность спец­служб и пр. Инструментами насаждения тоталитарного режима явля­ются внеэкономическое принуждение к труду, бюрократический ме­ханизм в принятии решений, принудительная идеология, репрессии в отношении нелояльных граждан и т. д.

Часто влияние политического режима на систему государственного управления бывает столь значительным, что искажает первоначаль­ный смысл других составляющих систему элементов.

Форма государственного устройства выражает способ организа­ции государственной власти в отношении связи государства с со­ставляющими его территориальными образованиями. Форма государ­ственного устройства реализуется через способ объединения территорий в границах единого государственного образования с учетом их нацио­нально-этнического и социокультурного своеобразия.

Выделяются следующие формы государственного устройства: уни­тарные государства и федерации.

Унитарное государство представляет собой связь входящих в со­став централизованного государства политически однородных террито­риальных образований, не обладающих признаком суверенности. Уни­тарное государство предполагает единство на всей своей территории гражданства, законодательства, налогово-финансовой системы, а так­же центральных органов власти. Такие государства могут быть как централизованными, так и децентрализованными. В централизован­ном унитарном государстве (Индонезия, Таиланд) управлением на местах ведают назначенные чиновники общей компетенции (губерна­торы, префекты), тогда как в децентрализованном (Великобритания, Швеция) на местах действуют не государственные служащие общей компетенции, а местные отделения министерств и ведомств. В их пол­номочия входит решение отраслевых задач государственного значе­ния. Наряду с ними местными делами управляют муниципальные советы, статус которых может быть подтвержден дополнительными государственными полномочиями.

В федерациях суверенные права территориальных образований под­тверждены действующим законодательством, регулирующим разгра­ничение сфер полномочий федеральных и региональных органов власти. Федеральное устройство государства предполагает разделение государ­ственной власти по объектам территории, соответствующим полномо­чиям составляющих федерацию субъектов. Государственный аппарат субъектов федерации самостоятельно представлен, как правило, все­ми ветвями власти, за исключением судебной, которая в ряде феде­ративных государств остается единой. Государство может передавать часть своих полномочий субъектам для решения вопросов государ­ственного значения, оставляя за собой право контроля за их выпол­нением.

Временный союз государств, созданный для достижения опреде­ленных целей входящих в него территориальных образований, назы­вается конфедерацией. Статус конфедерации является, как правило, переходным и не может рассматриваться в качестве способа государ­ственного устройства, поскольку не содержит признаков государства (суверенитета, общности территории и пр.).

Значение хозяйственных моделей заключается в том, что их реали­зация во многом определяет характер функционирования государ­ственной системы, в которой доля экономической составляющей до­статочно высока.

В мировой практике сложились три хозяйственных модели: кейнси-анская, монетаристская и модель плановой экономики.

Кейнсианская модель в качестве главного приоритета рассматри­вает борьбу с экономическими спадами и безработицей — это состав­ляет основу государственной политики. Предлагаем к рассмотрению ключевые положения теории Дж. М. Кейнса (1883-1946), составив­шие основу кейнсианской модели:

· необходимость вмешательства государства в процесс воспроиз­водства;

· главным инструментом вмешательства государства в воспроиз­водственный процесс является бюджетная политика. Кредитно-денежные механизмы должны играть вспомогательную роль, при­спосабливаясь к ней. Ставки процента за кредит должны быть максимально устойчивыми или иметь тенденцию к снижению;

· дефицит спроса — главная причина экономических кризисов. Необходимо форсировать стимулирование составных компонен­тов спроса — личное потребление и накопление. Обеспечение «эффективного спроса» заключается в достижении равновесия между производством, потреблением, доходом и занятостью;

· возможность допущения дефицита бюджета, имеющего цикличе­ский характер — увеличивающегося в период спада и снижающе­гося в период подъема. Расходы государства оживляют частный бизнес и ведут к росту дохода и занятости.

Монетаристская модель основана на трудах нашего современника М. Фридмана, профессора из Чикаго, предложившего меры по борьбе С инфляцией в качестве главного приоритета в проведении государ­ственной политики. Методологию монетаризма можно проиллюстри­ровать через ряд положений:

· рыночная экономика располагает свойством саморегулирования, и какое-либо вмешательство в ее механизмы недопустимо;

· вмешательство государства в механизм экономики возможно только в'денежной сфере. Государство должно обеспечить устой­чивость денежной единицы через ограничение роста денежной массы. Прирост объема денежной массы должен быть около 5 % в год, кроме того, необходимо ежегодное снижение ставки подо­ходного налога;

· бъем денежной массы в обращении должен строго соответство­вать стоимости произведенной товарной продукции через соот­ношение MV = PQ, где М — количество денег, V — период оборота денежных средств, Р — цены на товарную продукцию, Q — коли­чество продукции;

· спады трудовой активности представляются естественным явле­нием и служат способом ограничения роста заработной платы, что сдерживает инфляцию.

Плановая экономика предполагает использование опыта стран то­талитарного социализма и может быть проиллюстрирована рядом по­ложений:

· принятие многих экономических решений происходит на уровне высшего политического руководства;

· наличие института государственного планирования (Госплана), в функции которого входит определение характера развития от­раслей экономики, а также установление ценовой и тарифной по­литики на рынке товаров и услуг;

· участие государства непосредственно в управлении деятельностью ведущих предприятий.

Наряду с хозяйственными моделями следует выделять формы хо­зяйствования, служащие способом трансформации хозяйственной модели, в конкретных условиях функционирующей в рамках опреде­ленных пространственных границ государственной системы. Наибо­лее характерными на сегодня представляются такие формы хозяй­ствования, как англосаксонская, западноевропейская, скандинавская и юго-восточная (партисипашвная).

Англосаксонская форма хозяйствования предполагает особую го­сударственную поддержку частному бизнесу, высокую долю привати­зированных предприятий, достаточно низкий уровень финансирова­ния социальных программ. Западноевропейская форма отличается традиционно высоким уровнем государственной поддержки социаль­но значимых сфер экономики, значительной ролью профсоюзных ор­ганизаций, политических партий в области гуманизации труда, разви­тым муниципальным сектором в экономике и пр. Скандинавская форма содержит высокую долю государственного и муниципального секторов экономики, широкие полномочия местных органов самоуправ­ления, а также высокую степень социального партнерства в деятель­ности местных корпораций. Юго-восточная форма хозяйствования основана на господстве традиционных экономических укладов при патернализме государственных органов власти по отношению к на­циональным бизнес структурам, строгой субординации в принятии управленческих решений и пр.

К перечню критериев эффективности систем государственного упра­вления с точки зрения использования хозяйственных моделей можно отнести такие, как целостность, экономичность, оперативность, социаль­ная справедливость, стратегическая гибкость и сбалансированность.

Элементы системы государственного управления, разделенные на четыре ведущие группы (формы правления, формы государственного устройства, политический режим и модели хозяйствования) состав­ляют на практике уникальные сочетания, позволяющие идентифици­ровать характер конкретной для каждой страны системы управления. Такой подход объясняет, к примеру, специфику президентской вла­сти в КНДР или характер монархического правления в Японии и Ве­ликобритании, содержащих в себе уникальные сочетания входящих в рассматриваемые группы элементов.

Государственное управление в России разделено между двумя уров­нями: федеральным и региональным. Как было отмечено ранее, федера­тивное устройство государства повышает значение регионального упра­вления, реализующего ряд государственных полномочий на местном уровне. Субъектом регионального управления является регион, грани­цы которого, строго говоря, могут и не совпадать с административно-территориальным делением страны. Регион может находиться как в границах субъекта федерации, так и объединять несколько таких субъектов, связанных общностью сложившихся между ними хозяй­ственных связей. Однако реальную экономическую политику на реги­ональном уровне проводит субъект РФ, располагающий для этого на территории всей полнотой власти. Полномочия субъекта РФ консти­туционно закреплены в предметах совместного ведения между феде­ральным центром и субъектом федерации. При этом между федеральным центром и субъектом федерации возможно заключение договора, преду­сматривающего разграничение предметов ведения РФ как федераль­ного центра и предметов совместного ведения между РФ и субъектом федерации. Однако заключение такого договора может быть допуще­но лишь в исключительных случаях, если это обусловлено экономи­ческими, географическими и иными особенностями субъектов Рос­сийской Федерации. Договор с конкретным субъектом Российской Федерации должен утверждаться федеральным законом и предусмат­ривать конкретные права и обязанности сторон.

Составленная на основе ст. 172 Конституции РФ (табл. 1) позволя­ет дать сравнительную характеристику предметов ведения РФ и сов­местного ведения РФ и субъектов РФ, разделенных на ряд условных функциональных блоков.

Таблица 1