2015-04-30
1405
План:
1. История развития банковского дела.
2. Мировые банковские системы.
3. Федеральная резервная система США.
4. История формирования банковской системы России.
5. Виды банков и банковских объединений.
6. Понятие банковского права (предмет и метод).
7. Источники банковского права.
Начинать изучение банковского права следует с того, чтобы проанализировать историю развития банковского дела как в России, так и в целом, в мире; рассмотреть мировые банковские системы, а также Федеральную резервную систему США.
Далее необходимо разобраться с предметом банковского права, т.е. той группой общественных отношений, которые регулируются банковским правом. Для этого необходимо обратиться к понятию банковской системы, которое зафиксировано в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», выявить ее системные признаки, особенности развития и функционирования, ее структуру. Тем самым будут определены границы, в рамках которых и существует та группа общественных отношений, составляющая предмет банковского права. В этом смысле студенту нужно будет уяснить, что банковские отношения – это та группа общественных отношений, которая возникает и функционирует, прежде всего, в виде отношений, определяющих структуру, развитие и функционирование самой банковской системы. Центром притяжения, объединения всех этих отношений является выполнение кредитными организациями своей главной миссии, а именно – осуществления банковских операций.
|
|
|
Затем целесообразно разобраться с законодательством, регулирующим банковские отношения, выделив специальные нормативные акты в данной области; с соотношением диспозитивных и императивных норм.
Далее необходимо обратиться к изучению банковских правоотношений, их особенностей и их классификации.
Наконец, заключительным этапом изучения этой темы будет усвоение методов и принципов банковского права. Только разобравшись со всеми этими вопросами, можно понять, что собой представляет банковское право как комплексная отрасль права и как учебная и научная дисциплина.
Современное представление о банке как о профессиональном финансовом посреднике совершенно не соответствует первоначальному характеру его деятельности. Считается, что зарождение банковского дела началось с деятельности средневековых менял Италии, а точнее, Северной Италии. Понятие "банк" происходит от итальянского слова "Banco" (скамья менялы, денежный стол) <1>. Очевидно, что их деятельность была востребована в связи с появлением торговых отношений. Менялы сидели за столом на площадях и в иных многолюдных местах. Перед ними в мешках и сосудах были разложены монеты разных мест и стран. Они производили обмен денег одного государства на другие и брали себе соответствующую комиссию.
|
|
|
--------------------------------
<1> Роде Э. Банки, биржи, валюты современного капитализма. М.: Финансы и статистика, 1986. С. 14.
Одновременно с потребностью в обмене денег появилась потребность в обеспечении сохранности накопленных сумм. В Древней Греции такую роль играли храмы, особенно Дельфийский и Эфесский. В Средние века менялы начали объединяться в союзы и брать на себя солидарную ответственность перед вкладчиками, которым стало выгодно отдавать им свои деньги на хранение. Если двое лиц оказывались вкладчиками одного и того же банка, расчеты между ними могли производиться без участия наличных денег. Представлялось излишним, чтобы должник изымал из банка свой вклад, передавал кредитору, чтобы тот, в свою очередь, снова вносил его в тот же самый банк. За особое вознаграждение банки согласились производить расчеты между своими клиентами сначала по устному, а потом по письменному приказу без личной явки в банк. Для этого банкир переносил деньги со счета должника на счет кредитора. Постепенно банки сосредоточили в своих руках огромные средства, причем не все они ежедневно изымались вкладчиками. Поэтому банки начали передавать собранные средства взаймы, сначала втайне от вкладчиков, а затем открыто. Вкладчики начали получать проценты. С этого момента банки из чисто депозитного и кассового учреждения превратились в кредитные организации. Это превращение произошло главным образом в голландский период развития банковского дела, который начался с учреждения Амстердамского банка в 1609 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Т. 4. С. 467 - 468.
Банки предоставляли кредиты разным лицам, однако довольно часто - государству в лице суверена, монарха. В результате начали складываться тесные отношения между финансовыми воротилами и политической властью, которые не всегда благоприятно отражались на состоянии банков.
Возникновение первых банков в России относится к периоду царствования Елизаветы Петровны. 13 мая 1754 г. Правительствующим сенатом были учреждены два сословных банка: Государственный заемный банк для дворянства - для краткосрочного (а с 1761 г. - для долгосрочного) ипотечного кредитования дворян и Банк для поправления при Санкт-Петербургском порте коммерции и купечества - для представления местным купцам краткосрочных ссуд под залог товаров, золота и серебра, а также под свидетельства и "аттестаты" городских магистратов, предоставлявших собой род поручительства, а позже и под векселя.
В последующий период была создана система государственных, общественных (т.е. учреждаемых городами, земствами и сословными обществами) и частных кредитных учреждений. К 1914 г. в России уже было около 600 кредитных учреждений, не считая 1800 отделений банков <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М.: Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации; Дело Лтд, 1995. С. 23 - 45.
В 1917 г. все банки были национализированы, а затем ликвидированы. Их активы и пассивы были переданы Центральному бюджетно-расчетному управлению, которое должно было постепенно ликвидировать пассивы и активы по перешедшим к нему операциям. С переходом к нэпу постепенно стала складываться новая кредитная система. В период с 1922 по 1932 г. банки могли быть государственными, смешанными и частными. Наиболее распространенной организационно-правовой формой кредитной организации в указанный период являлось акционерное общество с постоянным или переменным капиталом. Общества взаимного кредита создавались в форме обществ с ограниченной ответственностью. Вся банковская система находилась под надзором НКФ СССР, НКФ союзных республик и местных финансовых органов. Кредитная реформа 1931 - 1933 гг. положила начало новому этапу развития банковской системы СССР. Период с 1933 по 1987 г. характеризуется введением государственной монополии на банковское дело. Коммерческое кредитование было запрещено и заменено прямым банковским. В мае 1932 г. в системе Наркомфина СССР были организованы специальные банки: Сельскохозяйственный банк (Сельхозбанк), Банк финансирования коммунального хозяйства и жилищного строительства (Цекомбанк) и Банк финансирования капитального строительства, промышленности, транспорта и связи (Промбанк). В апреле 1959 г. банки долгосрочных вложений были упразднены, а их функции переданы Промбанку СССР, переименованному во Всесоюзный банк финансирования капитальных вложений (Стройбанк СССР). С 1961 г. он стал непосредственно подчиняться Совету Министров СССР, а не Министерству финансов (НКФ) СССР, как было ранее. С этого момента правовое положение Госбанка СССР и Стройбанка СССР стало практически одинаковым. Различие между указанными банками могло проводиться исключительно с учетом их специализации.
|
|
|
Начало новой реформы банковской системы было положено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. N 821 "О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики" <1>, в соответствии с которым на базе трех государственных банков - Госбанка СССР, Внешторгбанка СССР и Стройбанка СССР было образовано шесть банков: Госбанк СССР, Промстройбанк СССР, Внешторгбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жилсоцбанк СССР и Сберегательный банк СССР. Первоначально вся клиентура была распределена между этими банками <2>, а впоследствии Постановлением Совета Министров СССР от 31 марта 1989 г. N 280 "О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование" было провозглашено право клиента на выбор банка для своего кредитно-расчетного обслуживания. Все государственные банки подчинялись непосредственно Совету Министров СССР. 26 мая 1988 г. был принят Закон СССР "О кооперации в СССР" <3>, предусматривающий возможность создания кооперативных банков. Таким образом, сложилась трехуровневая банковская система, первый уровень которой составлял Госбанк СССР со своими учреждениями, второй - государственные специализированные банки СССР, третий - кооперативные и другие коммерческие банки.
|
|
|
--------------------------------
<1> СП СССР. 1987. N 37. Ст. 121.
<2> См.: письмо Госбанка СССР от 13 октября 1987 г. N 1020 "О плане счетов бухгалтерского учета в банках СССР".
<3> Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 22. Ст. 355.
Современная банковская система России начала складываться в связи с вступлением в силу Закона РФ от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. <1> и Закона РФ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. <2> (далее - Закон о банках). В результате сложилась двухуровневая банковская система, первый уровень которой занимает Центральный банк Российской Федерации, а второй - кредитные организации: банки и другие небанковские кредитные организации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.
<2> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.
Чтобы сформулировать определение понятия "банковская система" и одновременно понять, почему и в какой момент некая общность банков становится системой, рассмотрим следующие основные понятия: элементы банковской системы, структуру банковской системы, цель банковской системы и характер интеграционных процессов, протекающих в ней в настоящее время.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <1> банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Таким образом, легальное определение термина "банковская система" дано путем перечисления ее элементов, что нельзя признать удовлетворительным, поскольку любая система не сводится только к ее элементам, а всегда представляет собой нечто качественно новое. Кроме того, рассматриваемое легальное определение оставляет за пределами банковской системы Российской Федерации различные юридические лица, которые либо обслуживают банковскую деятельность, либо сами фактически этой деятельностью занимаются. К первой группе юридических лиц следует отнести Государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов" <2>, союзы и ассоциации кредитных организаций <3>, банковские группы и холдинги <4>. Ко второй группе относятся юридические лица различной организационно-правовой формы, которые на регулярной профессиональной основе занимаются кредитованием клиентуры или осуществляют безналичные расчеты. Кредитованием занимаются ломбарды, разнообразные кредитные кооперативы, местные фонды поддержки малого бизнеса и т.п. Безналичные расчеты за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги разрешено осуществлять любым организациям, выполняющим требования ст. 13.1 Закона о банках (Федеральный закон от 3 июня 2003 г. N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами"). Кроме того, безналичные расчеты выполняют организации Почты России.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492. Далее - Закон о банках.
<2> См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029. Далее - Закон о страховании вкладов.
<3> См.: ст. 3 Закона о банках.
<4> См.: ст. 4 Закона о банках.
Отношение указанных организаций к банковской системе Российской Федерации может быть определено по-разному в зависимости от подхода, которым руководствуется исследователь. Опираясь на формально-юридический метод, А.Г. Братко включил в банковскую систему Российской Федерации только те ее элементы, которые прямо перечислены в ст. 2 Закона о банках <1>. Кредитные кооперативы и Агентство по реструктуризации кредитных организаций <2> он не признал элементами банковской системы <3>. Другие авторы, которые, по-видимому, пользовались функциональным методом, отнесли к элементам банковской системы юридические лица первой группы. Так, по мнению Г.А. Тосуняна, А.Ю. Викулина и А.М. Экмаляна, в банковскую систему следует включить союзы и ассоциации кредитных организаций, а также любые другие элементы банковской инфраструктуры, которые могут появиться в будущем. К моменту написания рассматриваемой книги отсутствовали бюро кредитных историй и организации, осуществляющие страхование вкладов. Однако авторы высказались за включение указанных организаций в банковскую систему, если они появятся в будущем <4>. О.М. Олейник отнесла к числу элементов банковской системы союзы и ассоциации кредитных организаций, группы кредитных организаций, холдинги и неформальные образования банкиров <5>. По мнению Д.Г. Алексеевой, к числу элементов банковской системы можно отнести любой субъект, который либо осуществляет банковские операции, либо обеспечивает основные функции банковской системы <6>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2758.
<2> В настоящее время упразднено. В таком же положении по отношению к банковской системе Российской Федерации сейчас находится Агентство по страхованию вкладов.
<3> Братко А.Г. Банковское право России: Учебное пособие. М.: Юридическая литература, 2003. С. 152 - 154.
<4> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1999. С. 256 - 259.
<5> См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 172 - 173.
<6> См.: Алексеева Д.Г. Банковское право. М.: Юрист, 2003. С. 43.
Представляется, что необходимо различать формально-юридическое и экономическое понятия банковской системы Российской Федерации. Банковская система в формально-юридическом смысле включает в себя только те ее элементы, которые перечислены в ст. 2 Закона о банках. Для выяснения экономического понятия банковской системы необходимо установить фактический состав ее элементов, объединенных соответствующими системообразующими связями.
Проблема выявления элементов банковской системы Российской Федерации может быть решена с помощью функционального подхода. Однако он нуждается в некоторой корректировке, учитывая позиции его сторонников, изложенные выше. Представляется, что в банковскую систему следует включать все те организации, которые либо занимаются банковскими операции, либо содействуют их осуществлению. Поэтому к числу элементов банковской системы необходимо отнести не только Банк России и кредитные организации, но и организации банковской инфраструктуры. Соответственно необходимо выделить три основных типа деятельности, которыми могут заниматься организации, являющиеся элементами банковской системы. Во-первых, это основные участники банковской системы, занимающиеся главным образом банковской деятельностью (кредитные организации). Во-вторых, органы управления банковской системой - на сегодняшний день это Банк России. В-третьих, вспомогательные участники-организации, обслуживающие основных участников банковской деятельности, решающие их общие задачи, - банковская инфраструктура. В последнюю группу обычно включают бюро кредитных историй, коллекторские агентства, банковские ассоциации и союзы, банковские холдинги и другие объединения и т.п. Нельзя согласиться с тем, что все указанные организации должны быть включены в банковскую систему Российской Федерации. Например, коллекторские агентства на практике занимаются получением долгов не только с банковской клиентуры, но и с других должников. По указанной причине нельзя сделать вывод о том, что они обслуживают только кредитные организации, и соответственно о том, что они являются частью банковской системы России. С выводом о необходимости включения в банковскую систему других из перечисленных организаций инфраструктуры, полагаю, можно было бы согласиться.
Что касается иных юридических лиц, которые фактически занимаются банковскими операциями, то вопрос о включении их в число элементов банковской системы на сегодняшний день не может быть решен положительно. Их деятельность, как правило, регулируется специальным законодательством, они не поднадзорны Банку России, у них не возникает каких-либо устойчивых системообразующих связей с кредитными организациями.
Вопрос о структуре банковской системы в литературе нередко сводится только к выявлению числа ее уровней и распределению по ним элементов системы. Исследователи этой проблемы выдвинули две концепции об организации структуры банковской системы Российской Федерации. Одни авторы полагают, что банковская система является двухуровневой, причем первый уровень занимает Банк России, а второй - все остальные элементы банковской системы и в первую очередь банки <1>. В основу указанной концепции положен тип связи, существующий между элементами разных уровней. Так, сделан вывод, что между Банком России, занимающим первый уровень, и всеми остальными элементами системы существуют отношения субординации, которые главным образом обеспечивают целостность системы. Между остальными элементами банковской системы существуют отношения координации <2>. Другие авторы положили в основу своей концепции о структуре банковской системы функциональный подход. Например, О.М. Олейник полагает, что банковская система имеет двухзвенную структуру, состоящую из двух групп элементов. Первую группу образуют участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В нее включены Банк России и кредитные организации. Вторая группа объединяет создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций. В эту же группу включены также холдинги, группы кредитных организаций и неформальные объединения <3>. Таким образом, второе звено банковской системы, по мнению О.М. Олейник, образуют организации инфраструктуры банковской системы.
--------------------------------
<1> См.: Братко А.Г. Банковское право России: Учебное пособие. М.: Юридическая литература, 2003. С. 151; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1999. С. 259 - 261; Ефимова Л.Г. Банковское право: Учебное и практическое пособие. М.: БЕК, 1994. С. 6.
<2> См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1999. С. 258.
<3> См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 172.
Процитированные работы были написаны достаточно давно. Сейчас количество организаций банковской инфраструктуры значительно увеличилось, появились их новые разновидности. Взаимоотношения организаций банковской инфраструктуры с кредитными организациями и Банком России серьезно усложнились. Например, АСВ, с одной стороны, может быть отнесено к числу организаций банковской инфраструктуры, так как оно обслуживает потребности всей банковской системы в целом путем создания системы страхования вкладов, решения иных задач. С другой стороны, оно решает общегосударственные задачи в области укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации и выполняет некоторые "управленческие" функции. Поэтому функциональный подход не может быть использован для структурирования современной банковской системы, так как не всегда просто отделить основных участников банковской системы от обслуживающих их организаций банковской инфраструктуры, а последних - от органов управления банковской системой.
Банковская система, как любая другая социальная система, является организацией и нуждается в наличии органов управления, обладающих какими-либо властными полномочиями по отношению к другим элементам системы. Таким властным центром, организующим основные процессы управления в банковской системе России, всегда являлся Центральный банк РФ. В любом государстве система банков возникает тогда, когда наряду с обычными банками появляются центральные банки, выполняющие функции управления банковской системой. Следовательно, в основу структурирования банковской системы должен быть в первую очередь положен тип связей между группами элементов системы. Отношения власти-подчинения существуют между первым и вторым уровнем банковской системы. Между элементами одного и того же уровня складываются координационные связи. Таким образом, Банк России находится на первом (верхнем) уровне банковской системы России. До недавнего времени исследователи не называли других элементов первого уровня. Все авторы, разделяющие двухуровневую конструкцию банковской системы России, считали ЦБ РФ единственным звеном, занимающим весь первый уровень банковской системы. Вместе с тем неоднократно высказывались идеи относительно необходимости преодоления монополизма Банка России и передачи части его функций другим органам управления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ефимова Л.Г. Законодательство о банках и расчетах в строительстве: Автореф. канд. дис. М., 1992; Тосунян Г.А., Ефимова Л.Г. Опыт правового регулирования деятельности органов управления кредитной системой Франции и проблемы совершенствования банковской системы России // Государство и право. 1994. С. 139 - 148; Ефимова Л.Г. Банковское право: Учебное и практическое пособие. М.: БЕК. С. 16.
На сегодняшний день появились основания для вывода о том, что на первом уровне банковской системы Российской Федерации вместе с Банком России находятся и другие органы. Представляется, что органы управления банковской системой должны иметь два признака. Во-первых, они должны являться инструментом государственного влияния на банковскую систему, а во-вторых, обладать контрольно-надзорными полномочиями над основной деятельностью организаций второго уровня банковской системы.
Рассмотрим, какие органы управления, кроме Банка России, находятся на первом уровне банковской системы Российской Федерации.
Статус Агентства по страхованию вкладов (АСВ) является настолько противоречивым, что не позволяет однозначно определить, на какой уровень банковской системы должна быть помещена эта организация. На сегодняшний день АСВ не является органом государственной власти и выполняет три социально значимые функции.
Во-первых, оно является страховщиком и обеспечивает функционирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках (ст. ст. 4, 15 Закона о страховании вкладов).
Во-вторых, АСВ является специализированным конкурсным управляющим и ликвидатором кредитных организаций (п. 3 ст. 50.11, п. 1 ст. 50.20, ст. 52 "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций").
В-третьих, на АСВ возложены функции по предупреждению банкротства банков (Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" (далее - Закон N 175-ФЗ)).
Представляется, что выполнение АСВ указанных функций является одной из форм государственного управления банковской системой. Через АСВ реализуется одно из направлений государственной политики в области укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации. Другой формой государственного вмешательства в банковский бизнес, как известно, является деятельность Банка России. Очевидно, что государственное регулирование банковским бизнесом через АСВ осуществляется иными, чем у Банка России, методами. Таким образом, один признак органа управления банковской системой у АСВ имеется. В правовом статусе АСВ можно обнаружить некоторые зачаточные элементы второго признака. АСВ наделено такими функциями, которые обычно принадлежат только органам управления. Во-первых, оно обладает правом издавать обязательные для исполнения кредитными организациями нормативные правовые акты по вопросам, прямо отнесенным законодательством к его компетенции. Так, АСВ вправе устанавливать ставку и порядок расчета страховых взносов (п. 7 ч. 1 ст. 15 и ст. 36, п. 2 ст. 19 Закона "О страховании вкладов"). Некоторые нормативные акты Банка России должны приниматься по согласованию с АСВ (п. 6 ст. 22.1 Федерального закона "О банкротстве кредитных организаций"). Кроме того, АСВ способствует реализации банковского надзора, осуществляемого Банком России. В соответствии с п. 6 ст. 27 Закона "О страховании вкладов", указанием ЦБ РФ от 13 января 2005 г. N 1542-У "Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" служащие АСВ принимают участие в проверках кредитных организаций, проводимых Банком России. Служащие АСВ могут входить в состав временной администрации, назначаемой Банком России, для управления проблемными кредитными организациями (п. 2 ст. 19 Федерального закона "О банкротстве кредитных организаций"). Таким образом, АСВ выполняет некоторые "квазиуправленческие" функции и вместе с Банком России занимается деятельностью по стабилизации банковской системы. Однако АСВ не обладает правом непосредственного надзора за деятельностью кредитных организаций, не вправе проводить самостоятельные проверки или применять санкции. Следовательно, можно сделать вывод, что на сегодняшний день АСВ не располагает необходимыми властными полномочиями в отношении кредитных организаций. Эта организация занимает промежуточное положение между организациями банковской инфраструктуры и органами управления банковской системой. В результате складывается неоднозначная ситуация. С одной стороны, нет оснований для признания АСВ органом управления банковской системой. С другой стороны, особенности статуса АСВ, которые приближают ее к органам управления банковской системой, не позволяют поместить эту организацию на первый уровень банковской системы. Характеристика правового положения АСВ была бы неполной без учета наметившейся в последнее время устойчивой тенденции постепенного усиления АСВ. Оно последовательно объединяет в своих руках все большее число функций организационного характера, сравнимых с управленческими. Рассмотрим в хронологическом порядке, насколько быстро расширялась компетенция АСВ. Так, 23 декабря 2003 г. был принят Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", по которому АСВ получило функцию страховщика и организатора системы государственного страхования вкладов. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон "О банкротстве кредитных организаций". В результате АСВ приобрело функцию конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций. В юридической литературе было подчеркнуто, что законодателем была "признана необходимость усиления государственного участия в этих процессах (банкротстве кредитных организаций. - Л.Е.), повышения их эффективности ввиду особой роли банков как участников гражданского оборота, выполнения ими ряда публичных функций, связанных с привлечением и размещением денежных средств юридических и физических лиц, проведением безналичных расчетов, осуществлением валютного контроля и др." <1>. По Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. N 192-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" АСВ получила права ликвидатора кредитных организаций, не имеющих признаков банкротства на момент отзыва банковской лицензии с соответствующим внесением изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности". И, наконец, Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" закрепил за АСВ дополнительные административно-управленческие полномочия в связи с экономическим кризисом. Учитывая изложенное, представляется возможным сохранить двухуровневую структуру банковской системы Российской Федерации, условно поместив АСВ на ее первый уровень.
--------------------------------
<1> См.: Барчуков В.П. Статус Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего (ликвидатора) банков и организации, осуществляющей страхование банковских вкладов // Банковское право. 2006. N 1. С. 9.
Таким образом, первый уровень банковской системы занимают Банк России и Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов". Появление полисубъектности на первом уровне банковской системы не означает, что монополизм Банка России в области управления банковской системой, о котором давно писали в литературе, окончательно преодолен. Ни одна из функций Банка России так и не была передана другим органам управления. Однако вновь возникшие потребности в области государственного регулирования банковской и вспомогательной деятельности породили новые функции, которые были переданы законодателем в компетенцию вновь созданным органам. Правовое положение указанных субъектов первого уровня банковской системы различно. Банк России является основным органом управления банковской системой, однако не относится к органам исполнительной власти. Его правовое положение отличается особенностями, о которых речь пойдет ниже. Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" не является органом исполнительной власти и на сегодняшний день не располагает достаточным объемом административных полномочий для отнесения ее к числу органов управления банковской системой. Однако АСВ является проводником государственного влияния на деятельность кредитных организаций.
Второй уровень банковской системы занимают ее основные и вспомогательные участники: кредитные организации, включая филиалы <1> и представительства иностранных банков, и организации банковской инфраструктуры: банковские союзы и ассоциации, банковские группы и холдинги, а также бюро кредитных историй. Отношения между элементами второго уровня строятся на основе координации, т.е. носят частноправовой, главным образом договорный, характер.
--------------------------------
<1> На сегодняшний день филиалы иностранных банков на территории Российской Федерации отсутствуют.
Общей целью деятельности банковской системы является создание условий для максимально бескризисного и безопасного функционирования денежного рынка. Превращение группы разрозненных банков в банковскую систему стало возможно благодаря появлению центрального банка как особого системообразующего фактора, как органа управления этой системой. Поэтому на первых этапах своего развития банковская система держалась исключительно за счет вертикальных системообразующих связей. В дальнейшем произошло усложнение этой системы, появление различных элементов на первом и втором уровнях банковской системы, выполняющих различные функции. В результате наряду с вертикальными системообразующими связями появились интеграционные процессы на основе возникшего у элементов банковской системы интереса в его сохранении и упрочении. Оказалось, что заниматься банковским бизнесом в системе легче, чем вне ее. Именно поэтому возникли различные банковские союзы и ассоциации, целью деятельности которых стало отстаивание корпоративных интересов банковского сообщества. На XVII съезде Ассоциации российских банков был сделан следующий вывод о роли и месте АРБ в банковской системе России и о протекающих в ней интеграционных процессах: "Существенно растет влияние Ассоциации российских банков в профессиональном сообществе России и за рубежом, усиливается наша социальная роль в стране. Мы действительно стали системой - системой, объединяющей и направляющей движение коммерческих банков всей России. Мы работаем как единая корпорация, которая уже не только отстаивает свои интересы, но и продвигает вперед экономику страны. Важно, что внутри корпорации у нас сейчас все больше общих идей, нежели разногласий... Наш Съезд принимает Программу развития на следующие 15 лет. "Национальная банковская система России 2010 - 2020 гг.". Еще на начальном этапе разработки она получила название программы "банкизации всей страны" <1>. В этой Программе определены основные показатели развития банковской системы России на период до 2010 - 2020 гг. (количественные и качественные аспекты). Содержание Программы развития банковской системы, принятой на XVII съезде Ассоциации российских банков, позволяет сделать вывод, что банковское сообщество способно планировать не только свое собственное будущее развитие как банковской системы, но и как страны в целом. Особенно интересен тот пункт Программы, где речь идет о совершенствовании банковского надзора. Данный пример показывает, что вертикальная системообразующая связь перестала быть исключительно прямой, т.е. проистекающей от центрального банка к кредитным организациям. Образовалась система обратной связи - от банковского сообщества к регулятору <2>, т.е. к Банку России.
--------------------------------
<1> XVII съезд о банкизации России. 5 апреля 2006 г. Выступление президента АРБ Г.А. Тосуняна. М.: Ассоциация российских банков, 2006. С. 19.
<2> См.: Тосунян Г.А. Последний разговор. Памяти Андрея Козлова // Национальный банковский журнал. 2006. N 10. С. 6.
Приведенные примеры показывают, что современная банковская система России характеризуется не только наличием в ней процессов управления, но и способностью к самоуправлению, самоорганизации и саморазвитию.
Таким образом, банковская система Российской Федерации - это внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами, способная к саморазвитию и саморегулированию совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инфраструктуры. Эта система входит в другую, более крупную систему. Банковская система - часть финансовой системы Российской Федерации. Со своей стороны, банковская система может также состоять из других систем. Например, в нее входит система бюро кредитных историй.
Приведенный анализ показал, что легальное определение банковской системы Российской Федерации, которое имеется в ст. 2 Закона о банках, неадекватно современному состоянию развития банковской системы и нуждается в соответствующем изменении.
