Следующий период эволюции системы высших уровней представительной власти в СССР и РСФСР наступил в связи с принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г.
Согласно Конституции РСФСР 1978 г., для организации системы высших представительных органов государственной власти периода развитого социализма были характерны следующие признаки:
– как и в Конституции РСФСР 1937 г., в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., высшим органом государственной власти РСФСР по-прежнему являлся Верховный Совет РСФСР, сохранявший однопалатную структуру (ч. 1 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.);
– впервые численность Высшего представительного органа устанавливалась в твердой цифре: Верховный Совет РСФСР состоял из 975 депутатов, избираемых по избирательным округам с равной численностью населения (ст. 105 Конституции РСФСР 1978 г.);
– Верховный Совет РСФСР избирал Председателя Верховного Совета РСФСР и восемь его заместителей, которые руководили заседаниями Верховного Совета РСФСР и ведали его внутренним распорядком (ст. 106 Конституции РСФСР 1978 г.);
|
|
– Верховный Совет РСФСР по-прежнему работал в режиме сессионных заседаний; сессии созывались дважды в год; очередные и внеочередные сессии созывались примерно в том же порядке, что и в модели 1937 г., т. е. очередные созывались Президиумом, внеочередные – Президиумом по его инициативе или по предложению не менее 1/3 депутатов Верховного Совета РСФСР (обратим внимание, что речь уже шла не о требовании, а о предложении 1/3 депутатов, т. е. роль Президиума Верховного Совета РСФСР в созыве внеочередных сессий становилась решающей) – ст. 107 Конституции РСФСР 1978 г.;
– срок полномочий Верховного Совета РСФСР удлинялся на одни год и составил пять лет (ст. 86 Конституции РСФСР 1978 г.).
В соответствии с концепцией полновластия Советов в Конституции РСФСР 1978 г. устанавливалось, что «Верховный Совет РСФСР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР (1977 г.) и Конституцией РСФСР (1978 г.) к ведению РСФСР (ч. 2 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.).
К исключительному ведению Верховного Совета РСФСР в законодательной сфере относилось принятие Конституции РСФСР и внесение в нее изменений (ч. 3 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.). Верховный Совет РСФСР осуществлял текущую законодательную деятельность; законы РСФСР, постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР принимались большинством общего числа депутатов Верховного Совета РСФСР (ч. 2 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г.) и публиковались за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 г.).
Вторым органом в системе высших органов государственной власти являлся Президиум Верховного Совета РСФСР (в СССР – Президиум Верховного Совета СССР). В версии Конституции РСФСР 1978 г. состав и структура Президиума Верховного Совета РСФСР выглядели следующим образом. Президиум избирался Верховным Советом РСФСР из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР, семнадцати заместителей Председателя (в число которых входили заместители Председателя, по одному от каждой автономной республики), Секретаря Президиума и двадцати членов Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. 114 Конституции РСФСР 1978 г.). Таким образом, численность коллегии Президиума Верховного Совета РСФСР расширялась за счет ординарных членов Президиума.
|
|
По мнению доктора юридических наук Ж.И. Овсепян, одним из основополагающих моментов, на который необходимо обратить внимание в связи с анализом той модели организации законодательной власти, которая конструировалась в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., является то, что, в отличие от предыдущих советских конституций, впервые объявлялось, что законы РСФСР принимаются не только Верховным Советом РСФСР, но и народным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета РСФСР (ч. 4 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.)[49].
Таким образом, в России с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имеющая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже – Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако целый ряд элементов их правового положения противоречил статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно: полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей; недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования; присвоение ряда полномочий, которые с точки зрения логики и здравого смысла должны принадлежать органам исполнительной власти.
Самый главный недостаток деятельности Советов в рассматриваемый период, по мнению Ю.А. Дмитриева и А.М. Николаева, заключался в том, что законодательными органами они были лишь формально, осуществляли лишь отдельные законодательные функции. На практике эту роль выполняла партийно-государственная бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров[50].
С этим мнением нельзя не согласиться, к 1985 г. система Советов полностью изжила себя. Будучи конституционным органом государственной власти, Советы в действительности данной властью не обладали, превратившись в своего рода номинальный орган.