Природа пенсионного обеспечения

ОТЧЕТ

по договору подряда на выполнение экспертной работы на тему:

Подготовка аналитических материалов для принятия решения о целесообразности разработки проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения»

Исполнитель

Глава 1. Конституционные принципы пенсионного обеспечения.

Природа пенсионного обеспечения.

Социально-экономические предпосылки пенсионного обеспечения. Обычно, все люди являются одновременно как производителями, так и потребителями различных благ. При этом рыночная экономика, одной из основ которой являются действующие в системном единстве принципы индивидуализма, равенства и непрерывности деятельности, требует в отношении каждого человека наличия, по общему правилу, положительного баланса между производимыми данным человеком и потребляемыми благами. Поток производимых благ обеспечивает их потребление[1]. Вместе с тем, в жизни каждого существуют такие периоды, когда по объективным причинам он потребляет блага, но не производит их, либо производит, но в меньших объемах, чем потребляет. Без принятия в данных случаях специальных мер может возникнуть отрицательный локальный баланс между производимыми и потребляемыми благами, что, в конечном итоге, угрожает жизни и здоровью человека.

К подобным периодам относятся: периоды болезни, инвалидности, детства, старости и пр. Наступление данных периодов в жизни человека связано с реализацией в отношении него так называемых социальных рисков. Наиболее важными и значимыми для общества в целом являются такие риски, как детство и старость, так как именно при реализации данных рисков периоды существования отрицательного локального баланса обычно не только обладают значительной продолжительностью, но и встречаются в жизни практически каждого. В такие периоды необходим дополнительный источник благ (доходов), не зависящий от способности и возможности человека их производить, который позволяет сбалансировать производство и потребление благ. Во все времена в детском возрасте человека, в соответствии с естественными (природными) законами, поддерживали родители, предоставляя ему необходимые блага до того момента, пока он не сможет сам их производить. При этом в немалой степени осуществление подобной поддержки стимулируют социально-позитивные ожидания, связанные с постоянным увеличением объема производимых в данный период самим человеком благ в связи с его взрослением.

А вот поддержка человека в старости – предоставление ему источника доходов в тот период, когда он сам уже не может произвести достаточного объема необходимых благ, но продолжает их потреблять, всегда представляет собой проблему. В отличие от периода детства, период старости фактически характеризуется отсутствием материально-экономических оснований для позитивных социальных ожиданий, так как с каждым годом старения человека объем дополнительно предоставляемых ему для потребления благ должен, по общему правилу, не уменьшаться, как в периоде детства, а увеличиваться (за исключением отдельных благ, таких как, например, жилье). При этом будущее человека, вступившего в период старости, никому – ни современному обществу, ни самому человеку, не представляется, обычно, светлым. Вследствие подобных обстоятельств и отдельный человек, и общество в целом должны принимать специальные меры, для того, чтобы компенсировать данный экономический и сопровождающий его моральный негатив.

Естественных (природных) законов поддержки в старости, в отличие от периода детства, практически не существует. В различных обществах действуют различные модели отношения к старикам – от уже упоминавшихся их физического устранения, до повышения статуса (наделения статусом старейшин)[2]. Именно отсутствие универсальных подходов к роли стариков в обществе делает, как представляется, столь трудным (или даже вообще невозможным) нахождение универсального решения проблемы сбалансированности производимых и потребляемых благ в старости. Ясно только одно: поддержание жизни человека в старости невозможно без формирования дополнительного источника благ (доходов), не зависящего от способности и возможности его осуществлять производство.

Наиболее общим делением благ, необходимых человеку для жизни, является их деление на материальные (имущественные) и духовные (личные). Не смотря на несомненную важность для человека личных (духовных) благ, наличие которых и делает его человеком (личностью), существование человека как биологического существа требует постоянного потребления, прежде всего, материальных (имущественных) благ. Природа устроена так, что без существования в жизни человека минимального материального (имущественного) фундамента невозможно наличие и адекватных духовных (личных) благ. В виду этого, для жизни человека в старости особое значение приобретает проблема существования дополнительных источников материальных (имущественных) благ (далее – дополнительные источники благ).

Основные виды дополнительных источников благ. В зависимости от того, какой характер – личный или имущественный, имеют отношения, лежащие в основе подобных дополнительных источников, эти источники можно разделить на два вида:

1) источники личного характера – это источники, в основе которых лежат личные блага – например, как личный статус человека (такими источниками благ и соответствующими ими статусами являются: семья – член семьи, община – член общины, работодатель – работник, государство - гражданин, благотворительность - нуждающийся, и пр.),

2) источники имущественного характера – это источники, в основе которых лежат конкретное целевые имущественные блага (такие блага индивидуальные банковские вклады на цели обеспечения в старости, как выплаты по добровольному страхованию жизни при достижении пенсионного возраста и пр.)

Источники личного характера предполагают доминирование зависимости человека в старости от других лиц, что в существенной степени ограничивает присущий рыночной экономике индивидуализм (автономию личности). Кроме того, существование личных гарантий передачи имущественных благ, необходимых в старости, еще не означает, что имущественное положение гаранта позволит ему надлежащим образом исполнить свои обязательства. В данных источниках требования предъявляются к нематериальным характеристикам личности (к благам личности), а не к ее имуществу. В то же время, положительным аспектом этих источников является их гибкость. Объем предоставляемых благ заранее не конкретизируется и может корректироваться в зависимости от изменения потребности в них человека. В данном случае гарантией поступления необходимых благ становится не имущество лица, а такое благо личности, как ее способность к постоянной созидательной деятельности. Вследствие этого данные дополнительных источники не требуют обязательного предварительного сбережения (накопления) имущественных благ.

Однако, гибкость источников личного характера является не только положительным, но и отрицательным аспектом данного вида источников, Она может стать причиной неравенства людей в старости, а, возможно, и нестабильности их доходов, приводящей к возникновению в отношении этих лиц элементов произвольного усмотрения. Кроме того, в отсутствии у человека семьи – что нередко в современном обществе, либо неразвитости институтов благотворительности или иных источников личного характера, подобные источники не могут служить надежной гарантий обеспеченности человека в старости.

Положительным аспектом источников имущественного характера является то, что они фондированы. А именно, для них существует конкретное имущество (имущественная гарантия в форме фонда), за счет которого предоставляются необходимые в старости имущественные блага. Подобное свойство настолько важно, что оно будет являться предметом отдельного изучения. То, что данные источники оказываются «замкнутыми» на объект (имущество), а не на личность, гарантирует их достаточный индивидуализм, позволяющий реализовываться автономии личности, адекватной механизмам рынка. Кроме того, им присущи большие, чем в источниках личного характера, стабильность и простота лежащих в их основе отношений, Все это, в совокупности, может облегчить решение задачи предоставления гарантий определенного равенства людей в старости. Однако, и автономия личности, и стабильность, и равенство, обеспечиваемые подобными источниками, являются по своей природе формальными.

Действительно, размер соответствующих фондов (вкладов в банке, страховых сумм по страхованию жизни, вкладов в инвестиционный фонд и пр.), а также фиксированный процент на данные средства (например, процент на вклады, на страховые суммы) или фиксированная доля доходов, получаемых от инвестирования средств фонда (например, доля дохода от инвестирования средств, вложенных в инвестиционный фонд), являются формально определенным в значительно большей степени, чем размер средств, обеспечивающих исполнение в источниках личного характера. Однако, любой фонд может обесцениться в результате инфляции, превосходящей обещанные проценты или долю дохода. В такой ситуации формальное (числовое) равенство, конечно, не нарушится в отношении дополнительных источников благ – лицо получит денежную сумму, характеризуемую конкретной, заранее оговоренной числовой величиной, но эта величина может не позволить иметь средства к существованию, адекватные ожиданиям и потребностям человека. И только вмешательство семьи, благотворительных организаций, общины, патерналистски настроенных государства или бывшего работодателя, либо иных образований, обеспечивающих функционирование источников личного характера, может откорректировать дефектность источников имущественного характера.

При этом, в условиях общества, основанного на рыночной экономике, в правовом режиме подобного лично-имущественного дополнительного источника благ элементы, которые присущи источникам имущественного характера, имеют преобладающее значение. Данные элементы позволяют гарантировать определенный объем автономии человека в период старости. Те же элементы, которые присущи источникам личного характера, обеспечивают солидарность с человеком в период старости, и, зачастую, только в критических случаях (субсидиарно) – например, когда уровень доходности меньше уровня инфляции.

Источники имущественного характера, отягощенные личным элементом. Вследствие вышеупомянутых обстоятельств, в современном обществе в качестве экономически доминирующих дополнительных источников благ в старости используются источники, имеющие имущественный характер, осложненный некоторыми личными элементами. Примером является такой источник, как обязательное пенсионное страхование. Подобное страхование представляет собой определенную и достаточно радикальную модификацию обычного страхования жизни. Однако, в отличие от последнего, в обязательном пенсионном страховании индексация размера страховых выплат не связывается с доходностью инвестирования средств страховых резервов. Эти резервы в обязательном пенсионном страховании могут вообще не создаваться или создаваться в размерах, не обеспечивающих полную фондированность пенсионных обязательств - покрытие данных обязательств активами. Индексация размера страховых выплат осуществляется не по экономическим, а по социальным основаниям. Целью ее не служит равенство в сфере участия в инвестиционных или иных доходах. Ею обеспечивается равенство в сфере предоставления средств к существованию. В обязательном пенсионном страховании данное равенство достигается посредством индексации страховых выплат не в соответствии с фиксированным процентом и фиксированной долей инвестиционного дохода, а в соответствии с уровнем инфляции.

Однако, осуществление индексации страховых выплат вне связи с экономическими основаниями может привести к недостаточности средств страхового фонда. Подобное обстоятельство требует подключения добавочных источников средств. В виду долгосрочности пенсионных обязательств, которая не позволяет с необходимой степенью определенности заранее предвидеть изменение уровня инфляции, такие источники должны обладать достаточной гибкостью. Данным свойством в полной мере наделены, как указывалось выше, источники личного характера. Именно поэтому в настоящее время такие источники избираются в качестве добавочных - тех, что стабилизируют существующие дополнительные источники имущественного характера в социальных целях. В добровольном пенсионном страховании, осуществляемом негосударственными пенсионными фондами, например, в таких странах как Голландия, Канада и США, в основание подобных добавочных источников личного характера положена субсидиарная ответственность работодателя, который финансирует (спонсирует) свой негосударственный пенсионный фонд. В обязательном пенсионном страховании, осуществляемом в России, в основе добавочного источника личного характера лежит субсидиарная ответственность государства.

Существование подобных гарантий личного характера, обеспечивающих надлежащее исполнение обязательств по осуществлению пенсионных выплат, позволяет в этих случаях ослабить требования к содержанию гарантий имущественного характера – к фондированности указанных обязательств (к наличию уставного капитала, резервов, к соотношению активов и обязательств и пр.) К тому же, как уже было сказано выше, в виду долгосрочности пенсионных обязательств имущественные гарантии, носящие локальный характер, не являются эффективным средством обеспечения финансовой устойчивости при индексации страховых выплат в соответствии с уровнем инфляции. Подобный характер индексации свидетельствует о том, что в данном случае на фонды, обеспечивающие источники имущественного характера, перелагается риски, связанные с развитием экономики в целом. При этом, ввиду существования глобальной связи между региональными и отраслевыми экономиками, данный риск является, в определенной степени, риском развития мировой экономики в целом. Такие инструменты, как не связанных друг с другом локальные фонды, не представляются адекватным средством «сглаживания» глобальных рисков.

Исследуем теперь правовой статус и обязательства негосударственных пенсионных фондов, действующих в России. У данных фондов отсутствует обязанность индексировать пенсионные выплаты в соответствии с уровнем инфляции. Они индексируют средства, обеспечивающие данные выплаты, в соответствии со своим инвестиционным доходом. Таким образом, деятельность данных фондов является фактически не более социальной, чем деятельность страховых организаций, банков или организаций, осуществляющих доверительное управление денежными средствами (инвестиционных фондов). Все эти организации обещают только фиксированный доход, или фиксированную долю инвестиционного дохода, и не обладают добавочными источниками личного характера. В то же время, такая существенная гарантия устойчивости деятельности, как уставный капитал, у негосударственных пенсионных фондов, в отличие от банков, страховых организаций и инвестиционных фондов, отсутствует. Кроме того, требования к формированию и размещению резервов негосударственным пенсионным фондом являются, обычно, менее жесткими, чем аналогичные требования, используемые в отношении банков и страховых организаций.

Таким образом, несмотря на объявленный законодателем социальный характер деятельности данных фондов, что требует установления большего уровня обеспеченности исполнения обязательств, подобный характер обеспечивается меньшими гарантиями, чем те, что существуют в иных организациях, формально не имеющих статуса социальных. Подобная свобода распоряжения имущества при наличии «социального» статуса позволяет комфортно себя чувствовать: использовать средства фонда на решение некоторых сопутствующих задач – на выкуп акций некоторых «дружественных» акционерных обществ, на инвестирование в «нужные» производства и пр., и при этом требовать от государства поддержки, используемой в отношении социальных целей – льготного налогообложения, государственных гарантий по обязательствам (обязательного страхования негосударственного пенсионного обеспечения) и т. д.

Подобные обстоятельства требуют либо изменения организационно- правовой формы негосударственных пенсионных фондов, либо введения имущественных гарантий, которые ограничивают свободу распоряжения имуществом в не меньшей, а скорее даже в большей степени, чем это имеет место в аналогичных организациях – банках, страховых организациях и инвестиционных фондах.

При этом, добавочным источником средств, в случае недостаточности средств страховых взносов, является такой источник средств личного характера, как гарантии государства.

Обратимся теперь к вопросу о том, кто конкретно должен формировать имущественные отношения, лежащие в основе дополнительных источников имущественного характера, то есть, кто должен осуществлять соответствующее сбережение имущества на старость? Ответ на данный вопрос связан с конституционным принципом социального государства и формированием такой конституционно значимой ценности как достойная жизнь.