Правовой режим закрепленных в законе гарантий снижения риска и обеспечения устойчивости (стабильности, надежности) фондов

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), утвержденной Правительством Российской Федерации, в качестве одной из главных задач в области государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования определена финансовая устойчивость пенсионной системы. Так как до настоящего времени эта задача далека от ее окончательного решения, то она продолжает оставаться актуальной. Рассмотрим закрепленные в законе и иные возможные варианты ее решения.

Следуя многовековой традиции под устойчивостью будем понимать способность сохранять нормальное состояние при малых и, по большей части, случайных изменениях, а под возникновением неустойчивости - значительные изменения, которые происходят под действием этих малых возмущений настолько быстро и размер которых настолько велик, что возможность исправить положение становится достаточно проблематичной, а последствия - катастрофическими.[44] Отсюда очевидно, что одним из обстоятельств, порождающих неустойчивость, является нарушение платежеспособности.

Как уже говорилось выше деятельность негосударственных пенсионных фондов с экономической точки зрения имеет значительное сходство со страховой и (или) банковской деятельностью. В виду этого сходными должен быть и ряд методов, обеспечивающих финансовую устойчивость всех этих видов деятельности. В то же время, меры, обеспечивающие финансовую устойчивость страховой и (или) банковской деятельности, являются в определенных аспектах более эффективными, чем те что обеспечивают устойчивость деятельности негосударственных пенсионных фондов, в виду следующих обстоятельств.

К закрепленным в Законе о фондах инструментам, обеспечивающим финансовую устойчивость фонда, относятся:

1) пенсионные резервы,

2) пенсионные накопления, включающие резервы покрытия пенсионных обязательств и страховой резерв,

3) совокупный вклад учредителей (вклад учредителя),

4) объединенные гарантийные фонды,

5)страхование,

6) надлежащее размещение средств страховых резервов,

7) надлежащее инвестирование средств пенсионных накоплений.

Рассмотрим эти инструменты более подробно.

В соответствии со статьи 18 Закона о фондах финансовыми инструментами, обеспечивающими платежеспособность фонда являются пенсионные резервы и пенсионные накопления. При этом данные инструменты разделены законодателем посредством наделения их различным правовым режимом: (1) различаются источники их формирования, (2) различаются цели их использования. Основой для их разделения фактически служит разграничение отношений, в которых доминирует частный интерес от тех, в которых доминирует публичный интерес. Подобный подход является некоторой реализацией конституционного принципа о невмешательстве государства в частные дела.

Так страховых резервы формируются за счет добровольных пенсионных взносов, дохода фонда от размещения сформированных за их счет пенсионных резервов, а также целевых поступлений частных лиц, и используются в сфере негосударственного пенсионного обеспечения. Пенсионные же накопления формируются за счет обязательных страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, дохода фонда от размещения сформированных за их счет пенсионных резервов, а также иных средств, сформированных за счет этих взносов, и используются в сфере обязательного пенсионного страхования. При этом на имеющие частный характер активы, покрывающие пенсионные резервы (средства пенсионных резервов) не могут быть обращено взыскание, а также наложен арест в связи с публичными долгами (по обязательному пенсионному страхованию), а на имеющие публичный характер активы, покрывающие пенсионные накопления (средства пенсионных накоплений) - в связи с частными долгами (по негосударственному пенсионному обеспечению).

В то же время при использовании данных средств на выплаты конкретным пенсионерам правовой режим их меняется: взыскание по долгам застрахованных лиц или участников может быть обращено на конкретные выплаты за счет средств соответственно пенсионных накоплений или пенсионных резервов, осуществляемые фондом в пользу этих лиц, на основании решения суда.

В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Закона о фондах пенсионные резервы наделяются внутренней структурой. Они включают в себя резервы покрытия пенсионных обязательств и страховой резерв, который в соответствии с прямым указанием законодателя (статья 20 Закона о фондах), создается для обеспечения устойчивости исполнения обязательств перед участниками. Законодатель применяет принцип нормативного формирования пенсионных резервов, наделяя уполномоченный федеральный орган полномочием по утверждению нормативного размера пенсионных резервов для наиболее опасных в отношении финансовой устойчивости пенсионных схем – схем с установленными выплатами. При этом порядок формирования и использования страхового резерва также устанавливаются уполномоченным федеральным органом, а размещение средств страхового резерва осуществляется в порядке, предусмотренном для размещения средств пенсионных резервов.

В настоящее время действует правило, в соответствии с которым размер страхового резерва устанавливается фондом в зависимости от используемых фондом пенсионных схем на основании ежегодно проводимого актуарного оценивания деятельности фонда и отражается в актуарном заключении, представляемом фондом в уполномоченный федеральный орган, но не может быть меньше следующего норматива - 5% от величины резервов покрытия пенсионных обязательств, а также не может по величине резервы покрытия пенсионных обязательств[45].

Еще одной гарантией финансовой устойчивости фонда является совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда. В статье 19 Закона о фондах установлено, что в целях обеспечения защиты прав участников и застрахованных лиц совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда на день подачи фондом документов в уполномоченный федеральный орган для получения лицензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, внесенный в фонд денежными средствами, должен составлять не менее трех миллионов рублей со дня введения в действие настоящего Федерального закона, а с 1 января 2005 года - не менее 30 миллионов рублей.

Правовой режим данного инструмента финансовой устойчивости в ряде элементов близок к такому инструменту обеспечения финансовой устойчивости, как уставный капитал (фонд) коммерческих организаций[46]. К таким элементам относятся: (1) его цель – гарантия прав наиболее социального значимых кредиторов фонда (участников и застрахованных лиц), (2) обязанность формирования данного источника имущества до начала деятельности фонда по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, (3) установление законом минимального размера вклада. Что же касается денежной формы совокупного вклада учредителей и значительности его минимального размера, то эти элементы правового режима данного вклада аналогичны соответствующим элементами уставного капитала кредитных и страховых организаций.

В то же время, в правовом режиме совокупного вклада учредителей отсутствует ряд существенных элементов, делающих уставный капитал кредитных и страховых организаций эффективный инструментом обеспечения финансовой устойчивости. Например, отсутствуют правила, которые регулируют отношения: (1) по закреплению размера вклада учредителя в уставе фонда, (2) по увеличению или уменьшению размера совокупного вклада учредителей, (3) связанные с последствиями уменьшения размера совокупного вклада учредителей по сравнению с первоначальным, (4) связанные с последствиями уменьшения размера совокупного вклада учредителей меньше минимально возможного, (5) связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением учредителем своей обязанности по внесению соответствующей части вклада. Представляется, что все эти элементы необходимо закрепить в законе.

Еще одними инструментами обеспечения финансовой устойчивости, предусмотренным в законе, являются объединенные гарантийные фонды и страхование. В соответствии со статьей 23 Закона о фонда в отличие от иных, исследованных здесь финансовых инструментов, применение фондами этих инструментов является не обязательным, а факультативным. При этом принципы создания объединенных гарантийных фондов и порядок управления ими определяются входящими в них фондами в соответствии с федеральным законом, который в настоящее время не принят, что существенно затрудняет на практике использование данного инструмента. Единственно что можно сейчас о них сказать, так это то, что они скорее всего должны быть субъектами, а не объектами права вследствие того, что закон предусмотрел осуществление контроля за их деятельностью. Что же касается страховых гарантий, то они могут быть реализованы путем участия в обществах взаимного страхования (закон об обществах взаимного страхования также пока не принят), а также заключать договоры страхования, обеспечивающие дополнительные гарантии исполнения обязательств фондов перед участниками. Данный инструмент также является скорее декларативным, чем пригодным для практической реализации.

Вместе с тем, и для этих финансовых инструментов законодатель использовал примененный ранее для пенсионных резервов и пенсионных накоплений элемент правового режима – защиту от обращения на них взыскания. На средства гарантийных фондов или имущество общества взаимного страхования не может быть обращено взыскание по обязательствам фондов, если возникновение таких обязательств не было связано с осуществлением предусмотренной Законом о фондах деятельности

Еще одним правовым средством, обеспечивающим финансовую устойчивость фондов, служит надлежащее размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Для этих инструментов статьей 24 Закона о фондах установлены следующие принципы:

обеспечение сохранности указанных средств;

обеспечение доходности, диверсификации и ликвидности инвестиционных портфелей;

определение инвестиционной стратегии на основе объективных критериев, поддающихся количественной оценке;

учет надежности ценных бумаг;

информационная открытость процесса размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений для фонда, его вкладчиков, участников и застрахованных лиц;

прозрачность процесса размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений для органов государственного, общественного надзора и контроля, специализированного депозитария и подконтрольности им;

профессиональное управление инвестиционным процессом.

Кроме того, средства пенсионных накоплений могут быть инвестированы только в активы, разрешенные для инвестирования средств пенсионных накоплений в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

Важной числовой характеристикой финансовой устойчивости деятельности организации является отношения средств из собственных источников (собственный капитал) к средствам из привлеченных источников (привлеченный капитал) – средств из более контролируемых организаций источников к средствам из менее контролируемых организацией источников [47]. Действительно, чем больше это отношение, тем проще покрывать отрицательные финансовые разрывы в привлеченных источниках - малые возмущения с катастрофическими для социально-значимых целей последствиями, используя более контролируемые источники (собственные). Так как по своей природе деятельность финансовых организаций такова, что они имеют дело со значительным числом кредиторов и должников, то по общему правилу размер их средств из привлеченных источников значительно превосходит размер средств из привлеченных источников. В виду этого упомянутая выше характеристика финансовой устойчивости имеет существенное практическое значение именно для финансовых организаций и для таких финансовых организаций, как кредитные и страховые организации, предельный уровень подобного соотношения обычно закрепляется нормативно. В то же время, для контроля за устойчивостью негосударственных пенсионных фондов подобный норматив не используется, что следует признать существенным упущением законодателя.

На основании сделанного исследования можно предложить следующие дополнительные правовые гарантии, которыми должна обеспечиваться деятельность фонда[48].

Правовыми гарантиями, обеспечивающими приток частных инвестиций в сферу негосударственного пенсионного обеспечения, могут быть:

1) предоставление учредителям комплекса прав организационного и (или) имущественного характера, которые возможно передавать другим лицам на основании возмездных сделок и которые аналогичны правам участников хозяйственных обществ, в частности:

- на участие в управлении фондом (права организационного характера)[49],

- на получение части дохода от инвестиций и части имущества фонда при его ликвидации (права имущественного характера)[50],

2) предоставление вкладчикам возможности не только заключать договоры в пользу третьих лиц – участников, но и делать вклады в фонд инвестиционного характера, направленные на получение дохода (аналогичные в определенных аспектах доходам на акции в акционерных обществах или доходам по вкладам товарищей – вкладчиков в коммандитном товариществе или паевым взносам членов потребительского кооператива, на которые распределяется часть прибыли (дохода) соответствующего юридического лица),

3) предоставление возможности увеличения совокупного вклада учредителей путем привлечения дополнительных средств от прежних учредителей или привлечения новых учредителей (с возможностью изменения соотношения голосов в совете фонда),

4) включение в число учредительных документов фонда не только устава, но и учредительного договора в виду значительности начального имущественного субстрата для фонда и необходимости урегулирования имущественных отношений между учредителями (если их несколько), при учреждении фонда,

5) предоставление коммерческой организации возможности выступления в качестве единоличного исполнительного органа фонда (аналогично тому, как это имеет место в законодательстве об акционерных обществах), но с предъявлением достаточно жестких требований к финансовой устойчивости, в том числе в части человеческого капитала (руководителей и пр.), такой организации.

В виду того, что отдельные черты экономической природы деятельности фондов аналогичны природе деятельности кредитных и (или) страховых организаций, в том числе связаны с участием значительного числа граждан в их деятельности на основе гражданско-правовых договоров финансового характера, необходимо иметь гарантии финансовой устойчивости негосударственного пенсионного фонда и коммерческой организации, исполняющей функции исполнительного органа фонда (если избран такой способ функционирования данного исполнительного органа) – одной из основных предпосылок надлежащей реализации прав граждан, подобные тем, что имеют место для кредитных и (или) страховых организаций.

Правовыми гарантиями, обеспечивающими финансовую устойчивость негосударственного пенсионного фонда, могут быть:

1) использование детализированных механизмов обеспечения финансовой устойчивости (обязательные специальные резервы (фонды), финансовые нормативы (также для управляющей компании), специальный внутренний контроль), аналогичных механизмам для кредитных и страховых организаций, в том числе:

- конкретизация правового статуса и процедурных гарантий в отношении формирования и функционирования органов управления фонда,

- увеличение гарантирующих возможностей совокупного вклада учредителей (вклада учредителя),

2) использование специального учета прав граждан на пенсионное обеспечение и закрепление правового режима их информирования,

3) использование для гарантирования негосударственного пенсионного обеспечения механизма страхования, который аналогичен либо механизму страхования вкладов граждан в кредитных организациях, либо механизму компенсационных выплат, применяемому в обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

В деятельности негосударственных пенсионных фондов необходимо наличие и дополнительных гарантий – тех, которые отсутствуют в кредитных и страховых организациях, но которые обязаны быть в фондах в виду повышенной социальной значимости их деятельности по пенсионному обеспечению.

Такими гарантиями в частности могут быть:

1) дополнительный к финансовому надзору надзор социального ведомства (установить дополнительные полномочия для Росздравнадзора или Минздравсоцразвития России),

2) финансовые гарантии государства в форме либо прямого гарантирования выплат по негосударственному пенсионному обеспечению, либо опосредованного гарантирования этих выплат путем участия государства в системе страхования негосударственного пенсионного обеспечения.