2015-05-20
3522
Таким образом, в стране имеется трехуровневое административно-территориальное деление, каждый из уровней которого имеет свою систему местного самоуправления. Помимо административно-территориальных единиц метрополии во Франции имеются заморские территории (бывшие колонии, которые стали частью Франции):
- заморские департаменты;
- заморские территории;
- территории с особым статусом - данный тип земель представлен главным образом островами, разбросанными по всему миру.
Заморские департаменты (4) - территории, имеющие близкую политико-правовую связь с Францией, но со специфическим расовым составом и территориально отдаленные от Франции океаном. Это Гваделупа, Мартиника, Гвиана и Реюньон.
Заморские территории, [4] в отличие от заморских департаментов, не являются частью метрополии за океаном. Это земли, имеющие гораздо меньшую политико-правовую связь с Францией, очень большую автономию и значительное отдаление от Франции. Это Французская Полинезия, Новая Каледония, острова Уоллис и Футуна и Арктические земли.
Территории с особым статусом - это острова, отделенные от метрополии океаном, которые медленно эволюционируют в сторону превращения в будущем в независимые государства. Их две - остров Майотта и острова Сен-Пьер и Микелон.
Статус автономии имеет Корсика - единственная автономия в составе Франции, представляющая также территориально-сопряженную часть метрополии. Система законодательной власти в Корсике представлена избираемым парламентом - Собрание. Оно формирует исполнительный комитет. По уровню автономии власти Корсика имеет больше прав, чем обычный континентальный департамент, но меньше, чем заморские территории.
Далее более подробно рассмотрим систему государственной и муниципальной власти в департаменте (краткий обзор – представлен выше). В каждом департаменте действует избираемый на шесть лет Совет (Генеральный Совет). Полномочия органа исполнительной власти в департаменте исполняет председатель совета. В департаменте имеются не только органы самоуправления, но и орган государственного управления - назначаемый правительством префект, осуществляющий административный надзор за деятельностью органов самоуправления департамента и контролирующий местные службы министерств.
Регион объединяющий от трех до пяти департаментов, так же, как и департамент, имеет органы самоуправлениям государственного управления. Органами самоуправления являются региональный совет, избираемый прямыми выборами на шесть лет, его председатель и бюро, избираемые советом, а также формируемые советом комитеты. Государственное управление в регионе осуществляет региональный префект, функции которого выполняет Префект самого крупного в регионе департамента. Всего во Франции выделяется 22 региона, а также 4 заморских региона (статус регионов в 1982 г. получили все заморские департаменты, т.е. соответствующие территориальные единицы имеют статус департаментов и регионов одновременно).
Кантоны - это исторически-сформировавшиеся территориальные единицы, не имеющие собственных органов управления. Их основная функция – электоральная, то есть они используются как избирательного округа при проведении выборов в совет департамента и судебные округа.
Округ объединяет несколько департаментов и не имеет собственных органов самоуправления. Управление округом осуществляет назначаемый правительством супрефект, отвечающий за социальные вопросы, благоустройство.
Нижним звеном административно-территориального деления Франции является коммуна. Жители коммуны избирают сроком на 6 лет муниципальный совет, одновременно являющийся и низовым органом государственной власти, и органом местного самоуправления. Муниципальный совет из своего состава большинством голосов избирает председателя исполнительной власти – мэра.
Объединение нескольких коммун – это кантон, который введен для удобства управления государственными делами. В кантоне действует ряд должностных и ответственных лиц – судья, нотариус, руководитель жандармерии и т. п.
Коммуны объединены в округ. Во французском округе от 100 до 150 коммун, всего их около 300. главой округа является субпрефект, назначаемый правительством.
Следующим звеном управления является департамент, включающий около 400 коммун, или 35 кантонов. Руководит его деятельностью Генеральный Совет, куда каждый кантон назначает одного своего представителя - генерального советника. Во главе Генерального Совета стоит префект, которого назначает президент. При этом, префект не только решает общие вопросы, но и руководит работой департамента.
Крупнейшей административно-территориальной единицей Франции является регион. Регион имеет региональный совет, а возглавляется он префектом. Их создание в качестве объединения отдельных департаментов было начато еще в 1961 г. Однако попытка юридически сформулировать разделение всей страны на регионы путем вынесения соответствующего законопроекта на референдум в 1969 г. не получила поддержки у большинства населения. Несмотря на неодобрение проекта создания регионов на референдуме, уже несколько лет спустя, в 1972 г., был принят закон, придавший статус юридического лица. И только в 1982 г., с принятием Закона о децентрализации, было юридически оформлено образование региона в качестве территориального коллектива, а вся территория страны была разделена на регионы.
Региональная политика Франции представляет собой комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральным правительством, так и местными органами власти в целях устранения диспропорций в экономическом развитии различных регионов страны, более полного использования природных, экономических и людских ресурсов районов.
Целью региональной политики Франции является:
· Децентрализация Парижа и других крупных городов (Лион, Марсель), развитие периферийных областей;
· Индустриализация аграрных департаментов и развитие инфраструктуры в сельской местности;
· Переориентация производства в старо-промышленных регионов, находящихся в депрессивном состоянии (Лотарингия, Север страны);
· Стимулирование развития малых региональных центров (небольших городов);
· Комплекс мероприятий, направленных на развитие третичного сектора в периферийных районах (сектор услуг).
Особенностью системы региональной политики современной Франции является сочетание функций государственного управления на местах и функций местного самоуправления в органах власти.
Во Франции сложилась континентальная модель самоуправления: чиновники государственной администрации наблюдают за деятельностью органов местного самоуправления; сохраняется соподчиненность органов местного самоуправления различных уровней.
Для континентальной модели, представленной в том числе во Франции, характерна активная роль назначаемых сверху представителей государственной администрации. Столичный представитель направляется только в крупные территориальные образования. Во Франции представитель государства осуществляет свою деятельность начиная с департамента.
Полномочия, решаемые органами местного самоуправления каждого уровня, регулируются законодательство Франции. Нормативно-правовые акту Франции объединены в административный кодекс, который фактически является «конституцией» местного самоуправления во Франции.
Основные региональные проблемы Франции обусловлены следующими аспектами: экономическое, политическое и демографическое доминирование Парижа над остальной страной, региональные последствия изменений в сельскохозяйственном и промышленном производстве. Несмотря на значительные достижения в экономическом развитии во Франции сохраняются значительные региональные различия в социально-экономической сфере, по-прежнему требующие государственного вмешательства для устранения наиболее ярких проявлений дисбаланса.
К межрегиональным дисбалансам добавляются внутрирегиональные: проблемные районы сами по себе предоставляют пеструю мозаику, когда главный центр района развивается в ущерб своему окружению.
Недавно предоставленная регионам автономия в определении своей политики, в том числе в области экономики и инноваций, позволяет им использовать собственную специфику. Поэтому инновационная политика Франции неизбежно привязана к регионам.
Во Франции накоплен опыт целенаправленного проведения региональной инновационной политики.
Наибольшая инвестиционная привлекательность отмечается у регионов, развивающихся на базисе собственной специфики и по уникальному сценарию регионального развития. Итогом данного принципа осуществления региональной политики является положительный эффект развития на государственном уровне.
Так, во Франции существуют «платформы местной инициативы», которые за счет определения специфики региона или местного сообщества выбирают инструменты, позволяющие обеспечить стабильное развитие территории. Большая автономия при выборе решения достигается благодаря местным фондам займов, разнообразию участников (экспертов, инвесторов, носителей проектов), разграничению инвесторов и органов управления.
Выводы
Во Франции региональная политика имеет широкую трактовку, понятие “управления территорией” включает в себя большой спектр политических мер регионального развития. Один из законов в области регионального развития формирует широкий спектр политических инструментов: регионально дифференцированное налогообложение, инфраструктуру, меры по стимулированию развития регионов и т.д. Также существует государственная система контрактов по планированию регионов, которая оказывает помощь наиболее бедным регионам.
Богатый опыт осуществления региональной политики Франции возможно применять в современных реалиях и к России. Ярким примером является метод ДАТАР в отношении разгрузки Парижа, который российские власти могут применять в отношении Московской и других агломераций.
Интересным с позиции заимствования является опыт создания платформ местных инициатив. Аналоги последних в условиях значительной протяженности Российской Федерации и ассиметричного социально-экономического развития могут позволить учитывать региональную специфику и представлять интересы всех групп, заинтересованных в развитии территории.
1.1.3. Особенности административно-территориального устройства и региональной политики США
По форме адмнистративно-территориального устройства Соединенные Штаты Америки являются федерацией. В настоящее время они состоят из 50 штатов, федерального округа Колумбия и зависимых территорий (см. Рис.3). Политико-территориальное устройство государства имеет асимметричный характер.
Штаты — субъекты федерации, которые имеют собственные конституции и законы, органы государственной власти и судебные системы, гражданство, территории и налоги.
Рис.3. Административно-территориальное деление США. Источник:
Административно-территориальное деление США
Главная черта американской системы государственного управления - федеральное устройство, заложенное в Конституции страны. В США насчитывается 50 штатов и один федеральный округ под названием Колумбия, в котором расположена столица - Вашингтон. Последними а состав страны вошли Аляска (49-й штат) и Гавайи (50-й штат) - и тот и другой в 1959 году.
Округ Колумбия - федеральный округ, находящийся под юрисдикцией Конгресса США. Пуэрто-Рико - это страна, ассоциированная с США. Другие зависимые территории: остров Бейкер, Виргинские острова, Восточное Самоа, Гуам, остров Джарвис, атолл Джонстон, риф Кингмен, острова Мидуэй, остров Навасса, атолл Пальмира, атолл Уэйк и остров Хауленд.
С 18 июля 1947 года по 1 октября 1994 года США управляли подопечной территорией Тихоокеанские острова, но с недавних пор со всеми четырьмя политическими единицами установлены новые политические взаимоотношения: Марианские острова ныне являются страной, состоящей в политическом союзе с США (с 3 ноября 1986 года); Республика Палау заключила соглашение о свободной ассоциации с США (с 1 октября 1994 года); Федеративные Штаты Микронезии подписали соглашение о свободной ассоциации с США (с 3 ноября 1986 года); Республика Маршалловы Острова подписала соглашение о свободной ассоциации с США (с 21 октября 1986 года).
Штаты: Айдахо, Айова, Алабама, Аляска, Аризона, Арканзас, Вайоминг, Вашингтон, Вермонт, Виргиния, Висконсин, Гавайи, Делавэр, Джорджия, Западная Виргиния, Иллинойс, Индиана, Калифорния, Канзас
Кентукки, Колорадо, Коннектикут, Луизиана, Массачусетс, Миннесота, Миссисипи, Миссури, Мичиган, Монтана, Мэн, Мэриленд, Небраска, Невада, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Нью-Мексико, Огайо, Оклахома, Орегон, Пенсильвания, Род-Айленд, Северная Дакота, Северная Каролина, Теннесси, Техас, Флорида, Южная Дакота, Южная Каролина, Юта.
Территории: остров Бейкер, Виргинские острова, Восточное Самоа, Гуам
остров Джарвис, атолл Джонстон, риф Кингмен, Марианские острова
острова Мидуэй, остров Навасса, атолл Пальмира, Пуэрто-Рико, атолл Уэйк, остров Хауленд.
Округа: Колумбия
Каждый из штатов США разделен на округа (англ. county, parish (Луизиана), borough (Аляска)) — административно-территориальные единицы второго уровня, меньшие, чем штат, но большие, чем город, или равные ему, за исключением пяти округов в составе города Нью-Йорка. Поскольку в большинстве штатов округа именуются словом county, часто встречается неправильный перевод на русский — графство, по аналогии с графствами в Англии (которые также называются counties). Всего по данным Бюро переписи населения США в стране насчитывается 3 140 округов. Наименьшее количество округов находится в штате Делавэр (3), наибольшее — в штате Техас (254). Каждый штат сам определяет число своих административных единиц. Полномочия администрации округов и взаимоотношения с муниципальными властями расположенных на их территории населённых пунктов сильно различаются от штата к штату.
Третьим уровнем административно-территориального деления являются городские муниципалитеты и тауншипы (англ. township), управляющие местной жизнью населённых пунктов. В первых осуществляется местное городское самоуправление, и в разных штатах они могут иметь различные названия. Тауншипы — сельские административно-территориальные единицы, традиционно охватывающие площадь около 100 км² (36 квадратных миль). Они имеются только в 20 штатах. Согласно данным организации National League of Cities, в 2002 году в США было 19 429 городских муниципалитетов и 16 504 тауншипа
Особенности региональной политики США.
В США функционирует англо-американская муниципальная система (аппарата чиновников), представляющего государственный аппарат, на местах нет. Во всех политико-административных единицах штатов действуют только органы местного самоуправления. Это собрания жителей общин, мелких таунов и тауншипов избираемые прямыми выборами советы, а также главы исполнительной власти, исполнительные комитеты, некоторые должностные лица (казначеи, констебли), избираемые либо непосредственно населением, либо советами. Компетенция органов местного самоуправления определяется законами штатов.
В состав США входит федеральный округ Колумбия, границы которого совпадают с границами города Вашингтон. Конституция предоставила Конгрессу исключительные законодательные полномочия в отношении федерального округа. Он управляется городским советом и мэром.
США имеют несколько зависимых территорий - Пуэрто-Рико, Гуам, Восточное Самоа, Виргинские острова, ряд других малонаселенных островов. В настоящее время они имеют статус ассоциированных территорий. Всем территориям предоставлено самоуправление. Они имеют собственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Вместе с тем их законы должны соответствовать Конституции и законам США.
Помимо вышеназванных территорий в составе США имеется еще одна разновидность территориальных образований с особым статусом - резервации, в которых проживают представители коренного населения США — индейцы. Резервации имеют органы самоуправления — племенные советы, наделенные ограниченными правами, ими управляют федеральные органы государственной власти. Индейцы, проживающие в резервациях, являются гражданами страны, но они не платят налоги и не участвуют в выборах ни федерального уровня, ни уровня штатов.
Конституция США разграничивает компетенцию федеральных органов и штатов.
Особенности компетенции штатов подчеркивается в поправке X: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом». Полномочия штатов охватывают такие вопросы, как определение системы собственных органов самоуправления, политико-административное деление, регулирование и решение вопросов, связанных с выборами, в том числе федеральными, а также вопросов уголовного права.
Политическая организация штатов строится наподобие федеральной. Каждый штат имеет собственные парламент, исполнительную власть и судебную систему. Парламенты штатов (легислатуры) — двухпалатные (только в Небраске легислатура однопалатная).
Одним из важнейших принципов государственного устройства США является гарантированная конституцией республиканская форма правления штатов. При этом основной закон США содержит действенные механизмы поддержания целостности страны. Штаты могут защищать свои конституционные права в Верховном суде, либо, по решению представителей не менее 75% штатов внести изменения в Конституцию.
К числу предметов совместного ведения федерального правительства и штатов могут быть отнесены:
· вопросы налогообложения;
· регламентация деятельности корпораций;
· обеспечение благосостояния населения;
Конституция США не устанавливает четкий перечень предметов ведения штатов. Штаты имеют право решать все вопросы, не отнесенные к исключительному ведению Федерации и не включенные в число специальных ограничений и запрещений.
Таким образом, полномочия органов управления штатов включают весьма обширный перечень:
· вопросы уголовного права;
· процессуальное право;
· гражданское право;
· вопросы собственности и обязательственного права;
· вопросы регулирования профессиональной деятельности, малого бизнеса, страхования, сельского хозяйства;
· вопросы организации и деятельности центральных и местных органов власти,
· разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и др.
Вся полнота законодательной власти на федеральном уровне принадлежит конгрессу США, состоящему из сената и палаты представителей. От каждого штата избирается по два представителя в сенат Соединенных Штатов, сроком на шесть лет.
В конституции всех штатов, кроме одного (??), губернаторы наделены правом «вето» на решения законодательного органа власти. Для преодоления вето необходимо абсолютное большинство каждой из палат законодательного органа.
В среднем в штатах насчитывается около 40 постоянных органов и часто столько же временных. По наиболее важным вопросам, связанным с управлением, на постоянной основе создаются департаменты, комиссии, лицензионные бюро и комиссии, агентства и ведомства, а также комитеты при губернаторе, в состав которых входят главы основных департаментов и ведомств.
Несмотря на то, что функции государственного управления штатов и местного управления в США полнее, чем в любой из других стран мира, учитывают территориальную дифференциацию, экономическое развитие США географически очень неоднородно. Часто динамично развивающиеся районы с относительно высоким уровнем благосостояния соседствуют с относительно депрессивными районами.
Федеральное правительство еще в XIX веке было вынуждено осуществлять вмешательство в экономическое развитие штатов, стимулируя заселение западных районов страны.
Основной формой реализации региональной политики в США являются различного рода целевые региональные программы. Общегосударственные региональные программы рассматриваются на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти США и финансируются из федерального бюджета. Наиболее важные решения по таким программам принимаются конгрессом США, который определяет генеральные цели региональных программ, совокупность частных программных мероприятий, максимально допустимые размеры ассигнований из федерального бюджета, а также устанавливает права и обязанности органов, на которые возлагается руководство проведением программных мероприятий. Периодически конгресс проводит слушания о ходе реализации осуществляемых программ.
В США для реализации и развития региональной политики на федеральном уровне осуществляет работу большое количество государственных органов и управлений:
· Управление по разработке политики;
· Административно-бюджетное управление при Президенте;
· Межведомственный координационный совет,
· Федеральный консультативный совет по экономическому развитию;
· Федеральные региональные советы при правительстве;
Кроме того, созданы соответствующие комиссии при Конгрессе США. Руководство региональными программами осуществляют не сами регионы, а система специальных независимых учреждений в системе федерального правительства и специально созданных совместных федерально-штатных органов.
Выводы
Одним из важнейших принципов государственного устройства США является гарантированная Конституцией республиканская форма правления штатов. При этом основной закон США содержит действенные механизмы поддержания целостности страны. По Конституции закреплено верховенство федерального права. Должностные лица штатов обязаны принимать присягу за неверность Конституции США. В случае необходимости Конгресс имеет право лишить не подчиняющиеся федеральным законам штаты права представительства в нем. Для защиты от внутренних беспорядков и защиты федеральных законов президент имеет право отдать приказ о вводе войск на территорию не подчинившихся штатов.
В США эволюционирует модель децентрализованного федерализма, Конституция, принятая в 1787г.,закрепляет свое верховенство, а также верховенство федеральных законов над конституциями и законами штатов, определяет полномочия только федерации, а также «совпадающие» полномочия. Предметы ведения штатов, кроме запрещений, не закрепляются федеральным законодательством. Преобладающей тенденцией в региональной политике США является передача все большей части государственных функций от центра к регионам.
В структуре центрального бюджета доля прямых расходов на региональное развитие, кроме трансфертов, невысока. В 1997г.она составляла 0,8%, эта доля эквивалентна половина всех доходов бюджета РФ, 13млрд.долл.
На федеральном уровне ответственность за разработку и реализацию региональной политики достаточно рассредоточена. Выделяется роль Администрации экономического развития, входящей в состав Министерства торговли. Основная деятельность этого органа связана с реализацией программ развития отстающих и депрессивных районов («реконструируемых ареалов», «округов экономического развития», «зон предпринимательства» и т.д.)
Также в Америке распространена практика создания траст-фондов. Они и по источникам формирования, и по расходам строго привязаны к решению определенных задач. Известен положительный опыт Постоянного фонда Аляски. Его основная задача- гарантировать в будущем получение устойчивых доходов от добываемых в настоящее время нефти и др. полезных ископаемых. Постоянный фонд ежегодно выплачивает дивиденд каждому постоянному жителю штата (до $1000).
В США региональные корпорации осуществляют комплексные мероприятия по стимулированию регионального развития, прежде всего путем сооружения и модернизации объектов инфраструктуры. Мировую известность получила государственная корпорация по развитию долины реки Теннесси на юго-востоке страны, федеральная программа регионального развития Аппалачей. В США действуют еще 8 междуштатных региональных комиссий, подобных Аппалачской. Они разрабатывают планы регионального развития, как правило, на 5 лет. Эти планы включают анализ исходного социально-экономического положения, оценку выполнения предыдущих программ, формулировки целей развития, прогноз основных показателей, стратегию взаимодействия властей, оценку необходимых финансовых ресурсов и их целевое распределение. В своей работе региональные комиссии тесно взаимодействуют с администрациями штатов и органами местного самоуправления.
2.1. Система органов государственного управления земельными ресурсами Германии, Франции и США на региональном уровне.
В Германии, Франции и США на нынешнее время имеется большое количество современных основ и методов регулирования земельными отношениями, которые позволяют увеличить бюджетные доходы и тем самым повысить налогооблагаемую базу, привлечь инвестиции в развитие регионов и муниципальных образований, а также обеспечить функционирование эффективной системы правовых гарантий для субъектов земельных отношений. В целях обеспечения совершенствования системы управления земельными ресурсами нужно принимать во внимание опыт зарубежных государств.
В большинстве государств фундаментальной основой организации управления земельными отношениями считается государственное регулирование отношений права на землю, хотя принципы и формы подхода к правовому решению данного вопроса в различных государствах существенно различаются.
Исходя из принадлежности национальной системы организации местного самоуправления (далее - МСУ), сложились единые методы земельного управления, построения системы управления земельными отношениями, налогообложения и перечисления налогов в бюджет. Согласно принятой классификации, выделяют 2 модели: англо-саксонскую и континентальную.
Англо-саксонская модель реализована в Соединенных Штатах Америки. Для этого подхода характерны высочайшая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль со стороны граждан, отсутствие местных администраций в виде государственных органов.
Континентальная (романская) модель в большей степени присутствует в государствах континентальной Европы. В данной работе внимание будет уделено таким странам, как Германия и Франция, работающим по рассматриваемой модели МСУ. Отличительные черты данного МСУ заключаются в том, что местное самоуправление сочетается с присутствием в регионах местной администрацией, то есть с органами государственного управления на локальном уровне. МСУ также включено в систему государственного управления; помимо этого для данной модели характерна ограниченная автономия местного самоуправления.
С точки зрения установления механизмов и принципов налогообложения местные органы государств, реализующих англосаксонскую модель, имеют большую свободу в определении размера налога и ставок в регионе. В связи с этим значительная часть налога поступает в местный бюджет.
В системах кадастрового учета и определения собственности земли используется другая классификация государственного регулирования. В данном случае подразумевается выделение следующих категорий государств:
· Государства с наполеоновской административной системой (действующей во Франции), в которой выделяют кадастр и реестр недвижимости как отдельными направления земельной политики. В земельном кадастре хранится информация, требуемая для налогообложения, а также данные о характеристиках земельного фонда, хранящиеся в информационных системах органов власти и реестрах недвижимости и применяемые для регистрации прав собственности на землю.
· В государствах с немецкой моделью (действующей в Германии) имеется несколько взаимодополняющих друг друга систем, входящих в состав земельной политики страны. Это системы регистрации недвижимости и кадастровая оценка земли, а также топографо-геодезические работы. Помимо этого в Германии существует реестр недвижимости, в котором находится документация, связанная с топографо-геодезическими работами.
· В англоязычных странах (модель, действующая в США) основное внимание направлено на регистрацию прав собственности. Государство меньше времени уделяет учету земельных ресурсов.
В США регистрация и учет земли ведется в большинстве случаях частными организациями. Не так давно в США появилась государственная система учета земель. До этого в стране велся учет только той земли, которая находится в частной собственности. На данный момент существует специализированная структура (Бюро земельного управления) внутри Министерства внутренних дел США, осуществляющая кадастровый учет государственных земель. Данный функционально-изолированный государственный орган выполняет обязанности структурирования информации о земельных участках, данные которых включают в себя адрес, геодезические координаты и оценочный индекс. Также Бюро занимается кадастровой съемкой и ведением регистрационных архивов. Важно отметить, что данная система землеустройства имеет довольно выраженную децентрализованность и отличительную специфику в зависимости от представленного штата.
Экономическое развитие и взаимодействие стран ведется прогрессивно и во многом схоже. Однако имеются и характерные различия определенных элементов в области регулирования земельных отношений. Из-за частого реформирования земельной политики становится все сложнее выделить явно выраженные типы моделей управления землей. Все больше государств выбирают для регулирования земельных отношений смешанный тип, предполагающий использование сразу несколько моделей управления.
Далее рассмотрим систему органов государственного управления земельными ресурсами в исследуемых в рамках данного диссертационного исследования странах.
В Германии на уровне государства в первую очередь ведется учет земельного регистра. Административно-территориальные единицы заведуют функционированием и регулированием кадастровой системы на законодательном уровне. Также имеются государственные органы, цель которых - контролировать точность кадастровых систем. После кадастровой съемки информация собирается и обрабатывается на уровне административных единиц и передается на государственный уровень для формирования общей кадастровой базы и карт.
Земельная политика Франции направлена на рациональное использование земель, их экологическую сохранность, однако основной задачей для них является регулирование градостроительной деятельности. В основу земельных отношений Франции заложен принцип законности государственной власти. Для реализации основных принципов земельной политики Франции созданы смешанные структуры, сочетающие в себе гибкость и способность к финансированию частного сектора и регулирующую и управляющую роль государства и местных властей. Среди политических субъектов, только органы власти могут принимать в расчет, какой период времени необходим для реализации крупных проектов в области совершенствования земельной политики.
Государственная земельная политики осуществляется на основе проработанной земельной документации, которая включает в себя планы обустройства территории. Планы делятся на генеральные, которые разрабатываются для развития региона; районные, имеющие вид основных директивных схем и разрабатываемые на несколько коммун; местные (муниципальные), разрабатываемые на территорию одной коммуны. Генеральные и районные планы для развития территории разрабатываются на период от 15 до 25 лет, местные – на период от 5 до 15 лет. Основой для всех планов является зонирование, на основе него всю территорию делят на зоны: лесную, сельскохозяйственную, городской застройки для общественных и жилых целей. После публичного обсуждения таких планов при наличии согласия общественности их утверждают. Данные планы являются обязательными для исполнения.
Во французском государственном управлении имеются государственные земельные учреждения. Они были созданы государством с целью формирования земельных резервов на территориях, которые обладают наибольшим экономическим потенциалом. Эти учреждения имеют право преимущественной покупки земельных участков. На практике данные структуры постепенно переходят к выполнению функцию управления мероприятиями по благоустройству территорий.
Деятельность государственных учреждений обеспечивает контролирование земельного рынка благодаря основному механизму под названием «Зона перспективного освоения», дающего властным структурам право преимущественной покупки земельных участков в течение 7 лет. Данный механизм помогает сократить количество спекуляций на земельном рынке, а также облегчает создание земельных резервов.
Если гражданина не устраивают принятые решения государственных органов, связанных с урегулированием земельных вопросов, то он имеет право обжаловать данное решение и/или высказать свое мнение, принимая участие в разработке проекта, в обжаловании решений в административном суде, тем самым определяя политику исполнительной власти на последующих выборах.
За вопросы, связанные с земельной политикой, раньше во Франции отвечала в основном государственная власть, но в последнее время прерогатива переходит на уровень МСУ. Но государство до сих имеет приоритет в решении вопросов, связанных с земельными отношениями.
Во французском градостроительном кодексе в Ст. L 110 утверждается, что «территория французского государства является общим достоянием нации. Каждая его административно-территориальная единица обеспечивает управление территорией и является ее гарантом в рамках своей компетенции. Государственные и местные власти определяют предназначение земель и основные направления благоустройства территории».
Более всего во Франции востребованы низшие административно-территориальные единицы - коммуны. Коммуны обладают цельным комплексом законодательных и нормативных механизмов для обеспечения контроля планировки и регулированием застройки территорий. Для обеспечения максимального эффекта механизмов, предназначаются выборочные мероприятия по застройке и землеустройству. Следует отметить, что главным документом планирования рационального использования и охраны земли в АТЕ Франции является план развития территории коммуны.
Франция имеет развитый свод правовых документов для поддержания регулирования земельных отношений, в первую очередь к ним относятся нормативные акты и положения для решения всех градостроительных вопросов. Это касается как частной территории, так и государственной. Все решения о пространственных изменениях или регулировании застройки подчинены комплексу требований, разработанных государством и обязательных к исполнению.
В законодательстве Франции (Конституция Наполеона 1904 года) право частной собственности считается «неприкосновенным и святым». Земельное право регулирует различия между такими двумя фундаментальными понятиями, как право частной собственности и собственности обществ. Франция считается страной, где частная собственность в большей степени преобладает над государственной. У большей части населения страны есть в собственности недвижимость и/или земля. Доля частной собственности в стране с каждым годом становится все больше, в связи с этим государство решило выработать мощные и эффективные механизмы для реализации права принудительного отчуждения собственности. Данные механизмы опираются на четыре основных принципа государственной власти:
· выделение основных понятий земельного права,
· возможность участия в рыночных отношениях в качестве субъекта рыночной экономики,
· взимание налогов,
· воссоединение земельной недвижимости и образования новых площадок, чтобы в дальнейшем реализовать крупные проекты.
Закон о направлениях земельной политики 1967 года лег в основу разработки ряда механизмов по регулированию планирования территорий. На уровне МСУ разработана система принципов планирования и упорядочения городов, включающая в себя генеральную схему, объединяющую несколько коммун и план землепользования, определяющий конкретные рамки планировки и застройки территории коммун.
Коммунам предоставлена возможность разработать генеральную схему, определяющую на среднесрочный и долгосрочный периоды основные направления землепользования и предназначение различных земельных участков. В этом документе, разработанном в тесном сотрудничестве с государством, генеральным и региональным советами, учитываются проекты административно-территориальных единиц, а также предписания законов о землеустройстве и градостроительстве. Этот документ не носит обязательного характера и в сельских районах может быть заменен хартией.
Генеральный план землепользования является важнейшим документом планирования и контроля землепользования на территории коммуны. Он устанавливает правила застройки на каждом участке территории коммуны и является обязательным как для юридических, так и для физических лиц. Его разработка является одним из важнейших моментов в жизни коммуны, поскольку в нем отражаются все планы на будущее и перспективы развития территории и определяется предназначение каждого участка земли – жилая, экономическая, сельскохозяйственная, природохранная и лесная функции, отдельно выделяют участки, обладающие потенциальной опасностью. В генплане отражаются границы территорий, отведенных под инфраструктуру и определяются ареалы расположения коммуникаций, территории межевания и застройки.
Большая части коммун не может использовать сложную структуру генплана землепользования, так как общенациональным положением о градостроительстве предусмотрено, что реализация данных программ возможна только во взаимосвязи с государством. Коммуны составляют упрощенную карту, которая помогает нивелировать требования государства о запрете застройки новых зон в отсутствие генплана землепользования.
Генеральный план помогает коммунам реализовать комплекс законодательных и нормативных механизмов, позволяющих им производить операции по градостроительству и осуществлять управление территорией. В привилегии коммуны находится выдача разрешения на строительство, которое является одним из важнейших рычагов градостроительной политики и выдается под ответственность выдающего государственного органа.
Исполнительная власть в коммуне, представленная чаще всего в лице мэра, имеет полномочия по реализации комплекса мероприятия по благоустройству территории:
Во-первых, присваивать категории «Зон совместного освоения» (далее - ЗСО) для создания новых благоустроенных районов, в которых число жилых домов значительно возрастет. В дальнейшем это дает право коммуне подготовить данный участок территории под застройку с привлечением других субъектов рынка на условиях выгодных соглашений или же реализовать проект самостоятельно. Создание ЗСО позволяет использовать права отчуждения и преимущественной покупки земельных участков.
Во вторых, деление территории на участки для их последующего благоустройства.
Проблемы землеустройства Франции обусловлены довольно большой пространственной диспропорцией среди территории коммун. В связи с этим государство было вынуждено разработать (1995 год) инновационный юридический механизм, благодаря которому осуществлялось обеспечение развития коммун и перспективного благоустройства территории (Территориальное управление землеустройства, далее – ТУЗ). Впервые механизм был реализован в 1997 году.
Образование ТУЗ дало возможность государству выделить основные направления землеустройства, его развития, защиты и благоустройства ценных территорий. В механизме более подробно расписано, как именно должны применяться законы о землеустройстве и градостроительстве, в том числе законы, связанные с обеспечением защиты окружающей среды.
Главной отличительной чертой двойного федерализма в США является то, что федеральные контролирующие органы, органы контроля штатов и все правоохранительные органы работают параллельно и не зависят друг от друга. В Соединенных Штатах Америки отсутствует взаимосвязь органов штатов с федеральными органами, реализуемая на основе взаимного партнерства и сотрудничества. () EPA и контролирующие органы штатов заведуют вопросами, так или иначе связанными с земельными отношениями, а также разрабатывают совместные программы и планы, заключают между собой договоры. В этих документах наиболее конкретно и детально рассматриваются функции для выполнения поставленных целей, поставленных законом. Для всего этого реализуется принцип верховенства федеральных законов. ЕРА и органы штатов как параллельные системы производят инспекционные проверки независимо друг от друга, при обнаружении нарушений законодательства они имеют полномочия для применения правовых санкций, рассматриваемых федеральным законодательством и законодательствами штатов.
В государственной системе Министерства внутренних дел присутствует орган, отвечающий за работу по земельным вопросам - Бюро по управлению землями. К основным его целям и задачам относится:
регулирование большей частью федеральных земель;
функциональное государственное управление в области регулирования и охраны земель;
выполнение специализированных в соответствии со спецификой штата проектов.
Основными задачами Бюро по управлению землями являются:
1) Предоставление федеральных земель и ресурсов для разработки энергетических и минеральных ресурсов;
2) Ведение инвентаризации пастбищных земель;
3) Сохранение и воспроизводство лесов в процессе заготовки древесины.
В рамках исследования системы государственного и регионального управления земельными отношениями в США мы рассмотрели конкретные региональные, в том числе целевые программы, прямо или косвенно связанные с земельной политикой или государства в целом, или определенного штата в частности.
Так, в период развития США в ХХ веке в государстве был реализован целый комплекс крупномасштабных и долгосрочных региональных программ.
Мы рассмотрим наиболее известные и связанные с темой нашего диссертационного исследования. Первая программа, рассматриваемая нами, - «Программа долины реки Теннесси», территория реализации которой охватывает 7 штатов, особенно тяжело переживавших время «великой депрессии». Срок реализации программы составляет более 60 лет.
Следующая программа, рассматриваемая нами в рамках исследования системы управлениями земельными ресурсами США, - «Федеральная программа развития района Аппалачских гор», реализуемая на территории одного из самых «проблемных» регионов страны, состоящего из 13 штатов совокупной площадью 420 тыс. кв. км и с населением 19 млн. человек.
· «Программа долины реки Теннесси»
Дополнительным актом Конгресса США в 1933 году был образован орган управления «Программой долины р.Теннесси» — Управление долины р.Теннесси (ТВА), функционирующий на правах государственной корпорации, несущей полную ответственность за реализацию программы. ТВА имеет на правах государственной собственности основные фонды совокупной стоимостью 8 млрд. долларов, на основании которых осуществляется финансирование мероприятий программы, также она располагает действенными рычагами управления.
С начала осуществления программы в виде многоцелевого комплекса мероприятий по использованию ресурсного потенциала региона, начато освоение гидроэнергетических ресурсов и привлечение частного капитала в регион путем установления наиболее выгодных цен, по сравнению с другими регионами, уменьшение тарифов на электроэнергию, улучшение речного судоходства, орошаемого земледелия, образование новых рабочих мест и зон для отдыха, в целом повышения уровня жизни населения.
Главной особенностью этой программы можно назвать сочетание функции управления региональной программой с производственной деятельностью. ТВА считается крупной производственной организацией с мощной строительной, производственной и научно-технической базой. Тем самым деятельность ТВА, как государственной организации, осуществляется в рамках и на принципах функционирования рыночной экономики. Это показывает, что между государственным и рыночным секторами экономики нет принципиальных различий, препятствующих их взаимодействию и эффективному функционированию.
· «Федеральная программа развития района Аппалачских гор»
Для управления программой развития Аппалачей был создан центральный орган — «Аппалачская региональная комиссия» (далее - АРК), оформленный как специальное (независимое) ведомство. В состав комиссии вошли губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, а также представитель федерального правительства — постоянный сопредседатель.
Реализация данной федеральной целевой программы направлена на решение проблемы по ликвидации социально-экономической изоляции территории, выступающей первопричиной экономической нестабильности, застоя и депрессивного развития за счет развития транспортной инфраструктуры региона, а именно-автомагистрального строительства. Программа предполагает комплексное развитие транспортной сети региона за счет строительства автомагистралей как ключевой позиции комплекса мероприятий, предусмотренного Программой.
Другими задачами программами, реализации которых посвящены отдельные подпрограммы в ее структуре, является развитие прочих социальных и инфраструктурных отраслей и сфер развития региона, а именно – системы здравоохранения, социального обслуживания населения региона применения Программы, образование, включающего, в том числе профессионально-техническую подготовку трудовых кадров региона, и т.д.
Работа по составлению программы начиналась с низших территориальных звеньев, какими были специально созданные «местные округа развития». Разработанные ими программы учитывали предложения местных органов власти и содержали обоснование наиболее важных проблем округа, формулировку главные и декомпозированных на их основе целей развития первого уровня, перечень конкретных проектов и рекомендуемых мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей, а также систему и механизмы по осуществлению их финансирования.
Подготовленные в округах планы являются основой разработки региональных программ штатов, составляемых для территорий, входящих в Аппалачский регион. Проекты, подготовленные штатами, предлагались их губернаторами Аппалачской региональной комиссии. На основе скорректированных и объединенных планов штатов региональная комиссия составляла общий план развития всего региона. Решение о выделении федеральных ассигнований по утвержденной программе выносилось на следующий финансовый год Конгрессом.
Первоначально центральный орган управления программой — АРК – определялся как планово-координационный, но с 1967 года ему были переданы ассигнования по программе, которые распределялись пропорционально среди участвовавших ведомств. На комиссию (с аппаратом 110 человек) возлагалась вся полнота ответственности за выполнение программных заданий, т.е. были сбалансированы полномочия и ответственность органа управления программой за достижение программных целей.
После принятия в 1965 году «Программы Аппалачей» по требованию отдельных штатов с очагами депрессии и отсталой экономической структурой хозяйства в период 1966-1978 годов было образовано 8 между штатных регионов, полностью или частично охвативших территорию 28 штатов. Вместе с Аппалачским районом, между штатные программы регионального развития распространялись на две трети территории США.
Как свидетельствует опыт развитых стран, программно-целевой метод управления позволяет осуществить эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования. Это, как уже отмечалось выше, является слабым звеном в отечественных теоретических взглядах и практических подходах к использованию программно-целевого метода.
Выводы по параграфу 2.1:
Создание эффективной и динамичной системы управления земельными отношениями является главной современной стратегической задачей.
Многообразие региональных особенностей в каждой из рассматриваемых стран, говорит на о неравномерность социально-экономического.
При изучении основных аспектов земельной политики, нами было выявлено, что региональная специфика земельных преобразований определяется сложившимся в регионе характером землепользования, природно-климатическими условиями, структурой производства, системой расселения населения, степенью урбанизации территорий и развития инфраструктуры.
В управленческом аспекте можно отметить, что во всех странах с успешной земельной политикой, управленческие органы приближены к жителям. Благодаря этому страны успешно удовлетворяют потребности в сфере землепользования жителей, построив «вертикаль» и «горизонталь» управления, а также наделив органы управления необходимыми финансовыми, материальными и кадровыми ресурсами.
Главным связующим звеном реализации указанных выше решений между федеральным уровнем (центром) и региональным, муниципальным уровнями должен выступить федеральный округ как территориально-организационное звено центральной власти, ее управленческая опора на местах, а также Министерства регионального развития. Формирование работающего рыночного механизма управления и регулирования земельно-имущественных отношений на современном этапе является базисом реформирования и социально-экономической основой стабильности государства.
На основании изученных стран можно выделить наиболее выгодные особенности формирования решений государства:
• Сформированный рынок земли
• Отрегулированная и стабильная нормативно-правовой базы
• Хорошо отрегулируемый аппарат, фактического учета земельных участков (реестра),
• Наличие проработанных и утвержденных Генеральных планов для каждой административно-территориальной единицы.
• Хорошо разработанное налогообложение на землю.
• Земельные ресурсы вовлечены в хозяйственный оборот, что реально пополняет бюджет государства.
• На уровне МСУ разрабатываются ежегодные программы для развития территорий, власти анализируют рынок, и акцентируют свое внимание на наиболее выгодных проектах, которые могут привнести для их территорий выгоду (так же за счет привлечения инвестиций).
Выводы всей главы:
