Подзаконные нормативные юридические акты

Характеристика законов как правовых документов высшей юридической силы означают, что все другие нормативные акты, кроме законов, - акты иного юридического качества: все они находятся «под» законом, т.е. являются подзаконными.

Вместе с тем подзаконность нормативных юридических актов не означает их «меньшую» юридическую обязательность; они обладают необходимой юридической силой; дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же всеобщности и верховенства, как это характерно для законов.

Было бы неверным недооценивать социальное значение подзаконных нормативных юридических актов. Они призваны обеспечивать на основании законов конкретизированное нормативное регулирование всего комплекса общественных отношений, и поэтому они занимают важное место во всей системе нормативного регулирования. Подзаконные нормативные акты многообразны, между собой они различаются по своей юридической силе, образуют довольно сложную иерархическую систему. Акт каждой «ниже расположенной» государственной инстанции должен не только находиться «под» законом, но и соответствовать нормативным актам всех государственных органов, которые занимают более высокие ступеньки в государственной иерархии. Например, акты Министерства культуры должны соответствовать не только закону, но и нормативным актам Президента, Правительства, а также актам ведомств, которые в силу их статуса имеют межведомственное значение, например актам Министерства финансов.

Юридическая сила подзаконных нормативных актов, сфера их действия (по территории, по лицам, по предмету) зависят от места государственного органа, издавшего акт, в государственном аппарате, от его компетенции. Причем и здесь нужно строго отличать нормативные акты от индивидуальных управленческих актов, содержащих индивидуальные предписания, таких, как, например, назначение на должность, выделение бюджетных средств (они по большей части именуются распоряжениями, приказами), а также от интерпретационных актов.

Наиболее важными подзаконными нормативными юридическими актами в Российской Федерации (если расположить их по убывающей «величине» юридической силы) являются:

Указы (и распоряжения) Президента Российской Федерации, изданные в пределах его компетенции.

По своему правовому статусу, определенному Конституцией, Президент Российской Федерации является главой государства, издающим распоряжения и указы.

Распоряжения издаются Президентом обычно по текущим вопросам оперативного характера и не должны содержать нормы права. Указы Президента могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115 Конституции РФ 1993 г. (в отличие от прежней Конституции, где такой характеристики указов Президента не было). Нормативными являются, например, указы Президента от 6 марта 1995 г. «Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации», от 23 февраля 1995 г. «О компенсационных выплатах семьям с детьми, обучающимся и другим категориям лиц».

В соответствии с законом о Правительстве Российской Федерации Президенту дано право утверждать своими указами положения о министерствах, государственных комитетах и других подведомственных Правительству органах. Эти нормативные указы в случае их издания также будут являться источниками права.

Указы Президента Российской Федерации как подзаконные акты не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В противном случае действует норма Конституции и закона Российской Федерации.

Указ - это акт главы государства и должен реализовывать полно­мочия главы государства, но подменять или даже временно замещать закон указ не может, не должен. Иначе нарушается принцип «верховенства закона» и рушится вся иерархия правовой системы, что, разумеется, имеет не только формальные последствия. Кроме этого, формального момента, происходят большие потрясения и в социальной жизни, возни­кают большие социальные напряженности.

На ступеньку ниже в иерархии подзаконных нормативно правовых актов стоят Акты (постановления и распоряжения) правительства Российской Федерации (большинство ненормативных правительственных актов именуется распоряжениями).

Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам права (например, постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1993 г. «Об утверждении условий выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа»), от 6 апреля 1995 г. «Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования».

Постановления Правительства Российской Федерации, если они противоречат Конституции, законам Российской Федерации и указам Президента, могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Первые две из указанных групп нормативных актов (президентские указы, правительственные постановления) являются общими актами, т.е. такими, которые распространяются на всю территорию Российской Федерации и в соответствии с законом могут распространяться на всех лиц.

Указанные две группы подзаконных актов обладают значительной (преобладающей) юридической силой. С тем, однако, чтобы отграничить их от законов, в ГК РФ они названы «иные правовые акты» (ст. 3).

Правительству подчиняются такие органы (Пример: Министерство финансов, Госкомимущества), акты которых в силу их статуса тоже приобретают межведомственное, общее значение, внешнее действие.

Наряду с нормативными актами, которые принимает Правительство как коллегиальный орган, правовые документы в соответствии со своей компетенцией могут принимать Председатель Правительства и его заместители.

Следующими в классификации подзаконных нормативно правовых актов являются

Акты центральных органов исполнительной власти. Центральными органами исполнительной власти согласно Закону Российской Федерации о Правительстве Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты и ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право издавать акты, действие которых распространяется и на неподчиненные им объекты управления, а также и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у Министерства финансов, Министерства транспорта. Центрального банка, Санэпидемнадзора и т.д. К нормативным, по своему содержанию относятся, например, инструкция Министерства финансов Российской Федерации «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации», утвержденные Минжилкомхозом «Правила пользования системами коммунального водоснабжения».

Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы и постановления. Нормативными обычно являются инструкции и постановления.

С 15 мая 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации (вопрос о государственной регистрации этих актов мной будет рассмотрен далее).