1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
♦
(1) Постановление от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708)
Правовые категории в Постановлении: разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; организация государственной власти в субъектах РФ; территориальное устройство субъектов РФ; территориальные органы государственной власти субъектов РФ; территориальные уровни местного самоуправления; формирование органов местного самоуправления; статус глав местных администраций; прекращение полномочий органов местного самоуправления.
|
|
Заявители: Президент РФ, группа депутатов Государственной Думы (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ) и группа граждан (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения Закона Удмуртской Республики, касающиеся организации государственной власти, местного самоуправления и территориального устройства Удмуртской Республики.
Позиция заявителей: оспариваемые положения нарушают конституционные принципы разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, гарантии местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления.
Итоговый вывод решения: соответствует Конституции РФ положение статьи 1 Закона о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и частью первой статьи 1 Закона.
Не противоречит Конституции РФ положение статьи 2 Закона, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики.
Не соответствуют Конституции РФ следующие положения Закона:
- об образовании представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют, согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики, статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;
|
|
- регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являющиеся производными от содержащегося в статье 2 положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения);
- согласно которым в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению Главы Администрации назначаются «управляющие сельсоветами и поселками»;
- о том, что территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т. п.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;
- допускающие возможность изменения территориального уровня муниципальных образований без учета мнения населения соответствующих саморегулирующихся территорий;
- допускающие возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением конституционных принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;
- о том, что Глава Администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики по согласованию с Советом депутатов района, города;
- положения главы IV Закона в той мере, в какой органы местного самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти (превращение глав администраций в государственных должностных лиц и т. п.).
Мотивы решения. Исходя из конституционных принципов организации публичной власти, в данном Постановлении Конституционный Суд сформулировал ряд правовых позиций:
- из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в Конституции РФ, вытекает, что территориальное устройство субъектов РФ находится в их исключительном ведении, следовательно, субъект вправе сам определить в конституции (уставе) административно-территориальные единицы, которые непосредственно входят в его состав;
- субъект РФ осуществляет принадлежащую ему власть на всей своей территории и, обладая правом самостоятельно устанавливать систему органов для осуществления этой власти, может предусмотреть как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ;
- Глава Администрации такой административно-территориальной единицы и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно-территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего органа власти субъекта РФ, и назначение и освобождение от должности Главы Администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта РФ; нормы, закрепляющие возможность отмены актов органов государственной власти административно-территориальных единиц с особым статусом органами власти субъекта РФ, не могут носить неопределенный характер, допуская возможность нарушения принципа разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;
|
|
- не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территорий, не обладающих, согласно конституции (уставу) субъекта РФ, статусом административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в ее состав. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему государственной власти;
- определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ;
- учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, Республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией субъекта РФ. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т. д.;
- в случае создания органов государственной власти административно-территориальных единиц, имеющих статус единиц, непосредственно входящих в состав субъекта РФ, и соответствующего преобразования видов (форм) самоуправления полномочия органов самоуправления таких административно-территориальных единиц не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами субъекта РФ, принятыми в соответствии с Конституцией РФ. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
|
|
Особые мнения по данному делу представили судьи Н. В. Витрук, Г. А. Гаджиев.
(2) Постановление от 3 ноября 1997 года № 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 45. Ст. 5241)
Правовые категории в Постановлении: муниципальное образование, его правовой статус; порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; территория местного самоуправления; соотношение полномочий РФ и ее субъектов в регулировании вопросов местного самоуправления; право граждан на осуществление местного самоуправления; назначение муниципальных выборов.
Предмет рассмотрения: положения Федерального закона от 26 ноября 1996 года, согласно которым в субъектах РФ, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу указанного Федерального закона местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами РФ.
Заявитель: Тульский областной суд (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Позиция заявителя: федеральный законодатель взял на себя функцию определения муниципальных образований, в которых должны быть назначены выборы в органы местного самоуправления, исходя при этом из существующего административно-территориального деления субъектов РФ; между тем данный вопрос может быть урегулирован только субъектом РФ.
Итоговое решение по делу: пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» признан соответствующим Конституции РФ.
Мотивы решения. Вопросы местного самоуправления, согласно статье 72 (пункт «н» части 1) Конституции РФ, относятся именно к совместному ведению РФ и ее субъектов, поэтому их решение не может находиться ни в исключительной компетенции РФ (осуществляемой на основании статей 71 и 76 (часть 1) Конституции РФ), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со статьями 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции РФ). В данном случае совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции РФ, означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос; с принятием федерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. В свою очередь если субъект РФ не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного статьей 15 (часть 1) Конституции РФ принципа, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ.
Проведение муниципальных выборов позволит сформировать систему выборных органов местного самоуправления. В результате этого они смогут в полном объеме осуществлять свои полномочия, права и обязанности, в том числе и те, которые требуют урегулирования законами субъектов РФ, если даже такие законы и не приняты. Это вытекает как из статьи 2 рассматриваемого Федерального закона, так и из статьи 57 (часть 1) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой впредь до принятия субъектами РФ законов, предусмотренных данным Федеральным законом, вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов РФ, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом.
♦
Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 131 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлениях: (1)от 15 января 1998 года № 3-П; (2) от 30 ноября 2000 года № 15-П; (3) от 18 мая 2011 года № 9-П.