1) Финансовая деятельность государства является властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти.
Управленческий характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих решений как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, в первую очередь федеральным законам и законам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и т.д.
Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин России, налоговые службы).
При этом в каждом конкретном случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее, координирующее, контролирующее воздействие, а другой субъект подпадает под его власть. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом правоотношении (налоговый орган – налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодательный орган – орган исполнительной власти).
|
|
2)Финансовая деятельность государства является государственно-плановой.
Планирование присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например, исполнение бюджета как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т.д.
3) Финансовая деятельность представляет собой управленческую деятельность координирующего характера, в процессе осуществления которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т.д.
Однако координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой деятельности государства.
Таким образом, финансовая деятельность государства представляет собой плановый процесс мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций.
|
|
4) 2)Финансовая деятельность государства является контролирующей.
Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой категории является финансово-контрольная деятельность, которую осуществляют компетентные органы государства (Минфин России, Департамент экономической безопасности МВД России, Счетная палата РФ) в процессе мобилизации денежных средств в государственные финансовые фонды и их использования в интересах общества и государства.
Государственный финансовый контроль распространяется как на государственные и муниципальные финансовые структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства.
В юридической литературе нередко используются такие понятия, как «государственное управление финансами», «управление в области финансов и кредита», «финансовое управление».
Представляется, что во всех случаях использования названных понятий имеется в виду государственная финансовая деятельность, но с акцентом на ее управленческую сторону. При этом финансовое управление следует рассматривать не в узком (классическом), а в широком плане, так как оно осуществляется представительными, исполнительными и банковскими (Банк России и его филиалы) органами, но на основе классического правила «команда – исполнение». Причем действия как управляющего, так и управляемого связаны с движением денежных средств в определенном направлении. Таково, например, движение денежных средств в форме налоговых платежей, субвенций, дотаций, бюджетных ссуд и т.д.
При этом экономическая и управленческая стороны финансовой деятельности государства неотделимы друг от друга, органически слитны и составляют единую деятельность, которая имеет универсальный характер во времени и пространстве, т.е. осуществляется непрерывно и везде, где проживает население и функционируют публичные органы власти.
Вывод, какой можно сделать из изложенной характеристики финансовой деятельности государства, следующий: без финансовой деятельности немыслима нормальная жизнедеятельность государственного организма, общества в целом и отдельного гражданина.
Недаром английский мыслитель, Т. Гоббс, сравнивал финансовую деятельность государства с его кровообращением. Визуально эта деятельность не всегда заметна, но благодаря ей государство и общество функционируют нормально.
Таким образом – финансовая деятельность государства и муниципальных образований – это процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципалъными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач.
Финансовые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельнрсти государства и муниципальных образований, рассматриваемые во взаимосвязи с финансовой системой, охватывают ту ее часть, которая «замыкается» на государственных денежных фондах и денежных фондах муниципальных образований. Это:
– бюджетные фонды,
– государственные и муниципальные внебюджетные фонды,
– государственный и муниципальный кредит,
– государственные и муниципальные страховые фонды,
– финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Как видно, к числу финансовых отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, не относятся финансы всех предприятий независимо от формы собственности, а только финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Равным образом – не все страховые фонды, а лишь государственные и муниципальные.
|
|
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется государством и муниципальными образованиями в лице соответствующих органов.
Субъектами финансовой деятельности государства является государство в лице компетентных органов на уровне как Федерации, так и ее субъектов.
К таким органам относятся те, для которых указанная деятельность является специальной или составляет часть их компетенции. Это:
1) представительные органы государственной власти (ст. 104, 106 Конституции РФ). Они устанавливают и взимают налоги и сборы, рассматривают и утверждают бюджеты, а также отчеты об их исполнений.
2) исполнительные органы государственной власти:
– Правительство РФ,
– органы исполнительной власти общей компетенции на уровне субъектов РФ,
– Федеральная таможенная служба РФ (ФТС России),
– министерства, имеющие централизованные фонды, а также выступающие в ряде случаев как уполномоченные государством органы по управлению казенными предприятиями.
Так, Правительство РФ составляет федеральный бюджет, а органы исполнительной власти субъектов РФ – соответствующие бюджеты субъектов РФ. Органы ФТС России взимают налоги, пошлины и сборы при пересечении государственной границы, а министерства, имеющие централизованные фонды, формируют и выделяют финансовые ресурсы из этих фондов для решения общеотраслевых задач. Кроме того, некоторые министерства, управляя казенными предприятиями, устанавливают нормативы по распределению прибыли этих предприятий.
К последним органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовую деятельность, относятся:
– Министерство финансов РФ (Минфин России) и финансовые органы субъектов Федерации,
|
|
– Федеральное казначейство РФ,
– Федеральная служба по налогам и сборам (УФНС России),
–Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ и др.
Так, Минфин России и финансовые органы субъектов РФ составляют проекты бюджетов и отчетов об их исполнении, а Федеральное казначейство РФ, входящее в состав Минфина России, осуществляет казначейское исполнение федерального бюджета, а также контроль за исполнением федерального бюджета. УФНС России осуществляют контроль за правильностью исчисления и уплаты в бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов и сборов. Государственные внебюджетные фонды осуществляют финансовую деятельность государства тем, что мобилизуют и выделяют финансовые ресурсы для решения социально-экономических задач государства.
3) органы судебной власти. В соответствии с ст. 1 и 3 Налогового кодекса РФ суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ осуществляют контроль за уплатой госпошлины при подаче в суд исковых заявлений и жалоб. Таким образом, финансовая деятельность государства составляет часть компетенции органов судебной власти.
4) Центральный банк РФ и коммерческие банки.
Центральный (банк РФ участвует в собирании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства тогда, когда выполняет свои обязанности по операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного Долга в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 12 апреля 1995 г.1 Центральный банк РФ осуществляет финансовую деятельность и тогда, когда производит эмиссию денежных знаков, ибо само существование финансовой деятельности государства обусловлено и опирается на денежную систему РФ. Таким образом, финансовая деятельность государства составляет часть компетенции Центрального банка РФ.
Коммерческие банки, являясь негосударственными организациями, также в ряде случаев осуществляют финансовую деятельность государства. Это имеет место тогда, когда они реализуют свои властные полномочия в сфере государственных финансов, которыми их наделяет государство.
Во-первых, коммерческие банки являются агентами валютного контроля.
Во-вторых, коммерческие банки выступают как органы, наделенные государством властными полномочиями в случае установления предприятиям кассового лимита и контроля за порядком ведения кассовых операций. Благодаря этой деятельности коммерческого банка предприятие производит основную массу операций в безналичном порядке через расчетный счет и таким образом гарантируется своевременное внесение в бюджет налогов и других обязательных платежей. Так коммерческий банк оказывается вовлеченным в процесс финансовой деятельности государства.
5) Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность через органы местного самоуправления, а также непосредственно через население муниципального образования.
Так, представительные и исполнительные органы местного самоуправления формируют и исполняют местный бюджет. Представительные органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы и предоставляют льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами. Кроме того, органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, осуществляют эмиссию муниципальных облигаций, получают финансовую помощь в различных формах из бюджетов субъектов РФ и т.д. Финансовую деятельность непосредственно через население муниципальное образование осуществляет, принимая решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования2.
Объектом финансовой деятельности выступают экономические отношения, а точнее, отношения собственности, и, как результат — доходы, накопления и т.д. субъектов хозяйствования и физических лиц, а также собственные финансовые ресурсы государства и муниципальных образований.
Характеристиками финансовой деятельности государства и муниципальных образований являются:
– ее функции,
– средства, способы и формы, с помощью которых она осуществляется.
Функции финансовой деятельности государства и муниципальных образований – это основные направления этой деятельности, а именно:
а) образование государственных и муниципальных денежных
фондов;
б) распределение государственных финансовых ресурсов;
в) использование государственных и муниципальных финансовых ресурсов;
г) государственный и муниципальный контроль за движением финансовых ресурсов;
д) эмиссия денежных знаков.
Средствами финансовой деятельности государства и муниципальных образований, используемыми в ходе этой деятельности и направленными на достижение ее целей, выступают:
1) правовые нормы,
2) нормы бухгалтерского учета (технико-юридические в тех случаях, когда содержатся в правовых актах),
3)операционно-технические, коммуникативные и транспортные средства.
Правовые нормы являются важнейшим средством финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку финансовые, т.е. денежные отношения не существуют сами по себе, а обусловлены фактом существования государства и проявляются не иначе как в формах, определенных государством. Государство (и муниципальные образования), учитывая общественные потребности, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., придает объективно нарождающимся финансовым отношениям адекватные формы проявления. Оно устанавливает конкретные виды платежей и порядок их поступления в государственные фонды, определяет направления в использовании финансовых ресурсов, их распределении-и т.д. Налоги, сборы, порядок "их поступления в государственные и муниципальные фонды не могут возникнуть без юридической деятельности государства. Поэтому правовые нормы - это первое средство, сопровождающее финансовую деятельность государства и муниципальных образований.
Правовую основу финансовой деятельности государства и муниципальных образований составляют нормы различных правовых актов, однако прежде всего — конституционные нормы. Использование норм бухгалтерского учета в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловлено финансами, имеющими денежный характер. Финансы требуют фиксации и контроля. Поэтому, для того чтобы государство и муниципальные образования могли следить за ходом мобилизации, распределения и использования денежных средств, необходима система фиксации и отражения движения этих средств. Это и делается с помощью норм бухгалтерского учета, которые «привязываются» к правовым нормам как средствам финансовой деятельности государства и муниципальных образований. По отношению к правовым нормам они являются вспомогательным средством. Через правовые нормы государство и муниципальные образования регулируют поведение конкретных субъектов, а в нормах бухгалтерского учета оно отслеживается. Зачастую правовые нормы и нормы бухгалтерского учета содержатся в одних и тех же правовых актах, в связи с чем нормы бухгалтерского учета относятся к технико-юридическим.
Для эффективной финансовой деятельности государства и муниципальных образований важное значение имеет соответствие и согласованность норм бухгалтерского учета и правовых норм. К сожалению, нередки случаи, когда учетные нормы не соответствуют правовым требованиям, выраженным в различных правовых актах, либо, наоборот, новые правовые нормы не находят отражения в регистрах бухучета. Поэтому в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований необходима жесткая согласованность в работе законодателя и Министерства финансов РФ, на которое, согласно Положению о нем, возложено методическое руководство бухгалтерским учетом. Минфин России должен оперативно отслеживать все новые явления в праве с тем, чтобы своевременно обеспечивать их нормами бухгалтерского учета.
К операционно-техническим и коммуникативно-транспортным средствам финансовой деятельности государства и муниципальных образований относятся: различные формы документов, которые утверждаются Минфином России и Центральным банком РФ (бланки платежных документов, расходные расписания, счета-фактуры, бюджетные поручения), а также факсы, телексы, телефоны и т.д.
Средства, используемые в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, отличаются многообразием и разнообразием. На практическом уровне эти средства за-действуются разными специалистами: законодателями, юристами, бухгалтерами, работниками финансовых служб и т.д., а на теоретическом — исследуются представителями различных наук: юриспруденции, бухгалтерского учета, экономики и т.д.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется не только с помощью определенных средств, но и с помощью определенных способов (методов).
Способ – это конкретный путь, метод достижения целей финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Все способы осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований подразделяются на общие и специальные.
Общие способы используются при осуществлении практически всех функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Это:
а) командно-волевой (императивный) способ является основным способом, используемым в процессе всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Его суть состоит в том, что государство и муниципальные образования в ходе финансовой деятельности через правовые акты, а также иные средства (нормы бухгалтерского учета, операционно-техническую документацию и т.д.) действуют по принципу «команда — исполнение». Государство и муниципальные образования в одностороннем порядке, без согласия адресата, дают ему команды, которые являются обязательными для исполнения. Наиболее последовательно этот способ представлен в праве, где он получил название императивного метода или метода властных предписаний.
б) рекомендательный способ используется в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. К примеру, в ежегодно принимаемых законах о федеральом бюджете на предстоящий финансовый год всегда имеется несколько статей, содержащих рекомендации в адрес субъектов РФ. Расширение рекомендательных начал в качестве способа финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловлено проведением в жизнь политики федерализма, реализацией курса на финансовую децентрализацию, самостоятельность бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.
в) согласовательный способ (способ согласования) используется в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований весьма редко, в основном для решения вопросов, в которых заинтересованы два уполномоченных государством органа.
Специальные способы финансовой деятельности государства и муниципальных образований «работают» в разных сферах финансовой деятельности государства.
I. В процессе реализации определенных функций этой деятельности э то:
а) метод обязательных платежей является основным методом привлечения денежных средств в государственные и муниципальные фонды. Он проявляется через установление налогов, сборов, поступающих в государственные и муниципальные фонды.
б) метод добровольных платежей проявляется через реализацию государственных и муниципальных займов физическим и юридическим лицам, продажу им государственного и муниципального имущества, добровольные пожертвования различных субъектов в пользу государства и т.д.
в) метод финансовых изъятий проявляется в изъятии государством свободного остатка прибыли казенного предприятия. Для казенных предприятий государство устанавливает финансовые нормативы деятельности, а все, что остается сверх этого, изымает. В отличие от этого при использовании метода обязательных платежей государство (и муниципальные образования) не устанавливают субъекту никаких финансовых нормативов, а лишь устанавливают налог или сбор, которые должны быть уплачены независимо от результатов деятельности субъекта.
г) штрафной метод как метод финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в установлении и применении штрафов, пеней и других санкций за нарушение финансово-правовых норм.
II. В процессе осуществления функции использования денежных средств применяются методы финансирования и публичного кредитования.
а) метод финансирования как метод финансовой деятельности государства и муниципальных образований означает безвозвратное и безвозмездное выделение денежных средств.
б) метод публичного кредитования означает выделение государственных и муниципальных денежных средств на началах возвратности и возмездности. Метод финансирования традиционно используется при выделении средств из бюджетов, а в связи с образованием государственных внебюджетных фондов денежных средств он стал использоваться и при выделении финансовых ресурсов из этих фондов.
Однако в современных условиях метод финансирования стал проявляться в двух формах:
– в форме прямого финансирования;
– в форме зачетного финансирования.
Метод публичного кредитования стал использоваться в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований лишь в последние годы. Примером такого кредитования является ежегодное выделение Правительством РФ из федерального бюджета средств определенным субъектам на условиях возвратности и платности в соответствии с законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год.
III. При осуществлении функции распределения финансовых ресурсов это:
а) метод процентных отчисленийот регулирующих доходов состоит в выделении субъектам РФ и муниципальным образованиям соответственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ отчислений (в процентах) от федеральных и региональных налогов и иных платежей.
б) метод субвенций основан на выделении сумм из бюджета вышестоящего уровня на определенный срок и на конкретные цели. Этот метод финансовой деятельности государства не использовался в условиях административно-командной системы управления экономикой и начал активно использоваться с начала 90-х гг.
в) метод дотаций использовался в социалистической бюджетной системе и используется сейчас. Он заключается в выделении субъектам РФ и муниципальным образованиям финансовых ресурсов без целевого назначения.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в различных формах: правовой и неправовой формах.
Правовая форма является главной формой финансовой деятельности. Государство и муниципальные образования осуществляют мобилизацию, распределение и использование финансовых ресурсов, принимая финансово-правовые акты.
Финансово-правовые акты классифицируются
– по юридическим свойствам,
– по юридической природе,
– по органам, издающим финансово-правовые акты.
По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.
Нормативные финансово-правовые акты регулируют отношения, составляющие предмет финансового права, и содержат только общеобязательные правила поведения. К ним относятся НК РФ, законы (федеральные и субъектов РФ), устанавливающие режим различных налогов и сборов, и др.
Индивидуальные финансово-правовые актырегулируют конкретные финансовые отношения с участием конкретных субъектов с помощью ненормативных (не обладающих юридической общеобязательностью) правовых средств.
Например, индивидуальными финансово-правовыми актами являются: решение финансового органа о предоставлении конкретному субъекту инвестиционного налогового кредита на основе требований ст. 67 НК РФ; налоговое извещение об уплате налога на имущество, присланное физическому лицу в соответствии с Законом РФ «О налогах на имущество физических лиц» от 9 декабря 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями1.
Смешанные финансово-правовые актыодновременно содержат нормативные и индивидуальные предписания. К ним относится закон РФ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Такой закон из года в год содержит как общеобязательные, так и индивидуальные финансово-правовые предписания. Например, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1998 год» от 26 марта 1998 г.2 общеобязательным является предписание, содержащееся в ст. 55, а именно: «установить, что плата за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными в 1998 году на возвратной основе, и суммы в их погашение вносятся в федеральный бюджет». А индивидуальным — предписание Центральному банку РФ приостановить с 1 января 1998 г. начисление процентов на задолженность по централизованным кредитам, выданным в 1992—1994 гг., до завершения ее переоформления в государственный внутренний долг Российской Федерации (ст. 72).
По юридической природе финансово-правовые акты подразделяются на: а) законодательные и б) подзаконные.
К законодательным финансово-правовым актам относятся законы РФ и законы субъектов РФ, регулирующие отношения, составляющие предмет финансового права.
К подзаконным относятся все остальные акты. Среди них: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ по вопросам государственных финансов, инструкции и письма МНС России, ГТК России, конкретизирующие законодательные акты о налогах и сборах, и т.д.
По органам, издающим финансово-правовые акты, последние подразделяются на:
финансово-правовые акты, принимаемые представительными органами власти РФ и субъектов РФ в форме законов и постановлений;
финансово-цравовые акты, принимаемые исполнительными органами власти РФ и субъектов РФ общей компетенции в форме указов, постановлений и распоряжений;
финансово-правовые акты, принимаемые исполнительными органами власти специальной компетенции (на уровне Российской Федерации и субъектов РФ) в форме инструкций, писем, решений.
Среди этих органов: Минфин России, Федеральное казначейство, МНС России, ГТК России, финансовые управления администраций субъектов РФ и т.д. Надо учесть, что именно эти органы принимают главным образом индивидуальные финансово-правовые акты в форме решений;
финансово-правовые акты, принимаемые представительными и исполнительными органами местного самоуправления в форме постановлений и решений.
Разновидностью финансово-правовых актов являются финансово-плановые акты.
Финансово-плановые акты принимаются соответствующими органами и организациями в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований и содержат плановые показатели по доходам и расходам. В их числе:
а) федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований;
б) сметы бюджетных учреждений;
в) сводные финансовые планы государственных и муниципальных унитарных предприятий;
г) бюджеты государственных внебюджетных фондов и др.
д) кредитный и кассовый планы ЦБ РФ и т.д.
Отнесение финансово-плановых актов к финансово-правовым обусловлено тем, что они получают юридическое оформление и, таким образом, порождают юридические последствия. Так, бюджеты на уровне Российской Федерации и субъектов РФ утверждаются в форме законов; бюджеты муниципальных образований -в форме постановлений представительных органов местного самоуправления; сметы бюджетных учреждений — вышестоящим в порядке подчиненности органом и т.д.
С организационной точки зрения финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
Государственные и муниципальные централизованные фонды денежных средств представлены федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, а также государственными и муниципальными внебюджетными фондами денежных средств. Государственные и муниципальные децентрализованные фонды имеют место на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в государственных и муниципальных страховых организациях.