После окончательного завоевания Казахстана и прилегающих областей Центральной Азии в правительственных кругах Российской империи остро встал вопрос о системе управления национальными окраинами. Особенно сложной эта проблема была в отношении Центральной Азии и Казахстана с их этнически пестрым составом населения, различным уровнем социального и экономического развития.
До середины 60-х годов XIX века вопросы, касавшиеся Казахстана и Центральной Азии, рассматривались в основном западносибирским и оренбургским генерал-губернаторами, которые являлись «уполномоченными представителями российского императора». К середине 60-х годов были внесены изменения в административную систему управления оренбургскими и западносибирскими казахами, реорганизована система управления Буке-евским ханством, созданы Алатауский окружной приказ и в 1865 г. — Туркестанская область. Но система управления от этого мало изменилась. Поэтому был разработан ряд проектов по реорганизации управления. В конце концов предпочтение было отдано проекту специально созданной «Степной комиссии».
|
|
Большое значение для общего направления принятой реформы имели взгляды военного министра Д. А. Милютина, которые он неоднократно высказывал в своих беседах с членами «Степной комиссии».
Они заключались в том, что он отдавал предпочтение созданию военно-административного управления.148 Эти воззрения Милютина ярко проявились при обсуждении вопроса об «отделении или неотделении военной части от высшего гражданского управления».
Исходя из архивных материалов, сохранившихся в ЦГА РК и в РГВИА можно сделать вывод, что главными целями реформ были:
1) Реорганизация управления - создание более эффективного по сравнению с дореформенным периодом административного аппарата и создание новой системы местного «самоуправления», которая должна была сама себя содержать.
2) Превращение Казахстана в базовый лагерь царизма для дальнейшего наступления на Центральную Азию для захвата важнейшего среднеазиатского рынка и освоения ее богатейших растительных и минеральных ресурсов.
3) Увеличение налоговых сборов для покрытия расходов на содержание войсковых подразделений и огромного количества чиновников.
4) Объявление земель Казахстана государственной собственностью — создание предпосылок для дальнейшей колонизации казахской степи.
5) Создание и развитие административно-территориальной определенности с целью облегчения административного управления и улучшения налогообложения казахского народа.
6) Распространение общеимперского гражданского и уголовного законодательства.
|
|
7) Создание новой структуры судебных органов, более гибко реагирующей на сопротивление коренного населения и своим острием направленной против их борьбы.
По новой колониальной административной реформе вся территория Казахстана была разделена на три генерал-губернаторства: Туркестанское, Оренбургское и Западно-Сибирское. Генерал-губернаторы сосредоточивали в своих руках всю полноту военной и гражданской власти.
Каждое генерал-губернаторство делилось на области. Так, в Оренбургское входили Уральская и Тургайская области, в Западно-Сибирское - Акмолинская и Семипалатинская, в Туркестанское — Семиреченская и Сыр-дарьинская. Территория бывшего Букеевского ханства в 1872 г. вошла в состав Астраханской губернии, а Мангышлакское приставство в 1870 г. отошло в ведение Кавказского военного округа, а несколько позже - в состав Закаспийской области.
Характерной чертой колониальной администрации являлось наделение ее военными, политическими, судебными и административными полномочиями и тесное сочетание ее карательных функций с задачами проведения колониальной политики. Эта политика была подчинена идее царского законодателя о том, что в Казахстане нужна «как и в высших, так и в средних и низших местных учреждениях власть сильная, настолько самостоятельная в своих действиях, чтобы она не была ограничиваема согласием представителей местного населения»,149 и проходила красной нитью через всю деятельность органов управления в Казахстане.
Чисто в колониальных целях были установлены особые преимущества службы в Казахстане для администрации. Служба в крае, подобно Закавказью, засчитывалась пять лет за семь. Чиновникам, оставляющим службу в крае по выслуге пятилетнего срока, выдавались обратные прогоны и пособие.
Но царскому правительству не удалось создать такую колониальную администрацию, которая бы довольствовалась казенным содержанием, не прибегая к различного вида поборам.
Во главе областной администрации стоял губернатор, наделенный военной и административной властью. Он же считался наказным атаманом казачьих войск, расположенных на территории области. В «Положении» указывалось, что военные губернаторы степных областей приравниваются к командирам строевых дивизий.
Военные губернаторы Семиреченской и Сырдарьинской областей занимались и пограничными делами. Они назначались и увольнялись царем по представлению Военного министерства, а военные губернаторы остальных областей - по представлению Министерства внутренних дел, с согласия Военного министерства.
При военных губернаторах учреждались областные правления. Председателем правления считался вице-губернатор.
Областное правление состояло из трех отделений: распорядительного, хозяйственного и судебного; каждое возглавлялось старшим советником.
Области, в свою очередь, делились на уезды. В Семиреченскую область входили: Сергиопольский, Капальский, Верненский, Иссык-Кульский и Токмакский, несколько позже был образован Джаркентский уезд; в Сырда-рьинскую - Казалинский, Перовский, Туркестанский, Чимкентский, Аулие-Атинский, Ташкентский, Ходжентский и Джизакский; в Уральскую -Уральский, Гурьевский, Калмыковский, Эмбенский; в Тургайскую - Илец-кий, Николаевский, Иргизский, Тургайский; в Акмолинскую — Акмолинский, Кокчетавский, Омский, Петропавловский уезды.
В 1869 г. в составе Акмолинской области был образован новый Сары-Суйский уезд с центром в Атбасаре. Семипалатинская область была разделена на Семипалатинский, Кокпектинский, Зайсанский, Баян-Аульский и Каркаралинский уезды. Затем в области был образован Усть-Каменогорский уезд.
Уездные начальники назначались генерал-губернаторами по представлению военных губернаторов областей. Уездный начальник обладал административной и полицейской властью. Он контролировал исполнение законов, постановлений и распоряжений начальства, деятельность уездного аппарата управления.
|
|
Уездные начальники одновременно совмещали обязанности полицейской власти на правах уездных исправников центра метрополии. Кроме того, всем уездным начальникам Туркестанского края, Уральской области, двух уездов Тургайской области — Иргизского и Тургайского, а также начальнику Кокпектинского приставства Семипалатинской области было предоставлено право подчинять себе расположенные в уездах воинские части. Сохранились существовавшие до реформы полицейские участки и учреждения в городах Уральске, Омске, Петропавловске, Усть-Каменогорске, а в Акмолинской области была учреждена должность полицейского пристава.
По реформе 1867—1868 гг. особое внимание уделялось местному управлению. Каждый уезд делился на волости, а последние — на административные аулы, которые объединяли несколько хозяйственных аулов исостоялииз 100-200 кибиток, а волости имели от 1000 до 2000, иногда до 3000 кибиток.
Переход кибиток из аула в аул в той или другой волости, равно, как и их зачисление, разрешался с согласия кибитковладельцев аулов, но с ведома соответствующих аульных старшин и волостных управителей.
Порядок образования волостей и аульной администрации служил также целям колонизации Казахстанского региона, которые преследовала вся реформа. Волостным управителем и аульным старшиной могло быть «выбрано» только лицо, лояльное проводимой колониальной политике. Выборы волостных управителей, аульных старшин и их кандидатов на волостных съездах и аульных сходах проводились через каждые три года. Выборы постоянно сопровождались борьбой родовых групп, различными нарушениями.
Получивший простое большинство голосов считался избранным на должность, а следующий за ним по числу голосов - кандидатом к нему. Волостные управители и их кандидаты утверждались военным губернатором области, а аульные старшины и их кандидаты - начальником уезда - по результатам выборов на волостных съездах и аульных сходах «выборщиков».
|
|
В пределах волости управитель сосредоточивал в своих руках распорядительную и полицейскую власть. Он наблюдал за сохранением «спокойствия и порядка», за сбором податей и т. д. В его обязанность входило приведение в исполнение решений суда биев. Волостному управителю предоставлялось право подвергать нарушителей порядка аресту сроком на три дня и денежному штрафу. В пределах своего административного аула старшины имели такие же права, какими пользовались волостные управители. В кишлаках Сырдарьинской области полицейская и распорядительная власть осуществлялась аксакалами. Каждым большим селением управлял аксакал. С разрешения военного губернатора аксакал управлял двумя мелкими селениями.
Аксакалы избирались на сходах выборщиков на три года и утверждались военным губернатором области. Выборы аксакалов производились таким же путем, как и выборы волостного управителя.
В соответствующих указах российского императора об утверждении реформ 1867—1868 гг. специально отмечалось, что они принимаются временно, сроком на три года. После истечения испытательного трехлетнего срока должно быть разработано и представлено на рассмотрение новое положение об управлении.
Срок действия «Временного положения 1867 г. об управлении Туркестанским генерал-губернаторством» истекал в 1871 году. К началу 1871 г. генерал-губернатором Туркестанского края Кауфманом был представлен проект нового положения об управлении, разработанный местной колониальной администрацией. После его рассмотрения в ряде министерств и ведомств Российской империи и сделанных довольно серьезных замечаний, проект был отправлен на устранение замечаний и доработку.
После двухлетней работы специально созданной комиссии в Ташкенте проект административного управления, доработанный в соответствии с замечаниями, высказанными в ходе первого обсуждения, был представлен в начале 1873 года в Военное министерство для внесения на законодательное утверждение. К концу 1873 года особая комиссия, созданная при Военном министерстве и участии представителей всех министерств и администрации Туркестанского края, рассмотрела представленный проект и пришла к отрицательному выводу.
Подготовка и официальное обсуждение проектов управления юго-восточным Казахстаном вызвали на страницах русской печати оживленную полемику по поводу основных направлений колониальной политики России на национальных окраинах империи. В конце 60- начале 70-х годов в промышленных и торговых кругах Российской империи находили признание идеи свободной торговли.
После неоднократных безрезультатных попыток Военное министерство в 1881 году, наконец, добилось согласия российского императора на обязательное представление нового проекта на смену существующему Временному положению 1867 г. Требуемый проект и был представлен в конце 1881 года генералом Г. А. Колпаковским. Этот проект (1881 г.) должен был быть обсужден в комисии под председательством известного завоевателя, генерала М. Д. Скобелева. Руководящей нитью при составлении проекта 1881 г. было возможное уменьшение расходов по управлению краем.
В феврале 1882 г. Скобелев прибыл в Петербург в связи с предстоящим обсуждением и утверждением разработанного проекта. Однако, комиссии не пришлось работать, потому что ввиду состоявшегося повеления об образовании нового Степного генерал-губернаторства комиссия Скобелева была закрыта «впредь до получения новых соображений от генерал-губернатора Туркестанского и предположенного Степного».
Практически одновременно с разработкой нового проекта началась ревизорская проверка Туркестанского края сенатором Гирсом.
К 80-м годам XIX столетия в России стали более рельефно проявляться противоречия между крепостниками-помещиками и буржуазными кругами в смысле методов освоения Казахстана, как колонии, а именно: если первые думали только о захвате земель, то представители промышленного и торгового капитала были заинтересованы в окончательном превращении Казахстана в аграрно-сырьевую базу, в место выгоднейшего вложения капитала по торговым и ростовщическим операциям. Такое противоречие интересов привело к провалу проектов положений об управлении Туркестаном еще в 70-х годах. Но эти противоречия к 80-м годам, очевидно, не ослабевали, а нарастали. Таким образом, после проекта 1881 года и ревизии Туркестана сенатором Гирсом, последним был составлен проект в 1883 году, но в 1884 г. и «гирсов-ский» проект был передан в комиссию Игнатьева. Комиссия под председательством Игнатьева также была создана для доработки и объединения всех уже сушествующих проектов реорганизации управления Туркестанским краем. Комиссия под руководством Игнатьева, создав свой «собственный» проект, стала доводить его до утверждения в законодательном порядке. До этого времени проводилась довольно кропотливая работа по сглаживанию противоречий. Расхождения в проектах Гирса и Игнатьева, разумеется, не имели качественного различия, они различались, главным образом, лишь по «методике» и способам усиления эффективности колониальной политики. Комиссия Игнатьева 31 мая 1884 г. закончила свои действия по рассмотрению проекта Положения об управлении Туркестанским краем. С этого времени проект в течение двухлетних мытарств по высоким учреждениям, начиная с Министерства юстиции и Государственного совета, был, наконец, утвержден в законодательном порядке 12 июня 1886 года.
Управление Туркестанским краем, за исключением финансового, контрольного, учебного и почтово-телеграфного ведомств, находилось в ведении Военного министерства, хотя осуществлялось через генерал-губернатора. Главное управление осуществлялось через генерал-губернатора, назначаемого императором. При генерал-губернаторе находился совет, чиновники по особым поручениям иканцелярия.
Сравнение Временного положения 1867 г. с Положением 1886 года свидетельствует о сохранении главных принципов политики самодержавия, направленной на постепенное слияние края с Центральной Россией.
Система местного самоуправления оседлого и кочевого населения не претерпела существенных изменений. Выборное начало волостных управителей и аульных старшин и их компетенция, свойственная Временному положению 1867 г. сохраняла свою силу.
Ведение временного положения 1867 г. свидетельствует о большей централизации управления, постепенном приближении управления Туркестанским краем к системе управления в Центральной России.
В начале XX века управление Туркестанским краем определялось прежде всего Положением от 12 июня 1886 гола, а также последующими к нему дополнениями и изменениями. Вместе с тем, управление Семиреченской областью базировалось на Положении об управлении степными областями от 25 марта 1891г.
30 апреля 1871 гола состоялось заседание Комитета министров Российской империи, которое продлило действие Временного положения 1868 года до J января 1872 года.
В период 1871-1876 гг. Министерству внутренних дел были предоставлены законодательные материалы по предстоящей реформе, подготовленные администрацией Оренбургского края и Западной Сибири.
Всилу самых различных причин, проекты административных реформ, подготовленные колониальной администрацией Оренбургского края и Западной Сибири по истечении срока действия Временного положения 1868 г. дальше обсуждения их в различных министерствах и ведомствах, правительственных комиссиях, не пошли. Одной из главных причин было отсутствие в государственной казне финансовых средств, которые были необходимы для проведения новых проектов в жизнь. Кроме этого, комиссией МВД был разработан проект объединения Уральской, ТургайскоЙ, Акмолинской и Семипалатинской областей в единое генерал-губернаторство. В 1881 году было решено упразднить Оренбургское генерал-губернаторство, вследствие чего Уральская и Тургайская области стали непосредственно подчиняться Министерству внутренних дел, а контролировать деятельность колониальной администрации в областях было поручено земскому отделу, который вел «киргизские дела».
В январе 1887 г. была создана специальная комиссия под председательством министра внутренних дел Плеве для окончательной подготовки нового проекта.
После четырех лет работы по выработке конкретных предложений реформы административного управления и обсуждения их на многочисленных заседаниях специальной комиссии, она, наконец, выработала свой собственный проект, который учел практически все замечания, сделанные как местной колониальной администрацией, так и отдельными министерствами и ведомствами.
2 мая 1890 года министр внутренних дел представил данный проект вместе с заключениями «заинтересованных ведомств» на рассмотрение Государственного Совета Российской империи.
Проект реорганизации административного управления Степного генерал-губернаторства рассматривался в Государственном Совете почти год и только 25 марта 1891 года император подписал мнение Государственного Совета об устройстве в Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тур-гайской областях штатов управления этих областей, штата канцелярии Степного генерал-губернаторства.
Введение нового Положения, вследствие финансовых затруднений, вызванных неурожаем 189/ г.. последовало только 1 октября 1893 года.
По Положению 1891 г. несколько сузились права Степного генерал-губернаторства по сравнению с прежними правами. Положение 1891 г. внесло определенные изменения в систему областного управления. Областное звено административного управления совмещало в себе, кроме гражданской власти, военную и военно-административную власть. В Семиреченской области система административного управления строилась по всех инстанциях на сочетании гражданской и военной власти. В других областях совмещение военной и гражданской власти было принято is лице губернаторов и тех уездных начальников, в ведомстве которых были местности, находившиеся в исключительных условиях. В тех областях, в пределы которых входили станицы казачьих войск, было признано необходимым установить единовластие по управлению войсковым и остальным населением.
В Семиреченской и Уральской областях должность губернатора соединялась в одном лице с должностью наказного атамана войска, а в Акмолинской и Семипалатинской областях губернаторам были введены права и обязанности наказных атаманов относительно частей Сибирского казачьего поиска, вошедших в состав обеих областей. В последующем соответствующими актами было отменено объединение областной и войсковой администрации в лице губернаторов двух последних областей. Войсковые управления Сибирского казачьего войска были непосредственно подчинены генерал-губернатору как войсковому атаману.
Эта позитивная, либеральная тенденция развития административно-колониальной политики царизма в Казахстане не получила, к сожалению, дальнейшего развития. В соответствии с мнениями, высказанными представителями местной колониальной администрации, обеспокоенными отсутствием якобы «единства» вдействиях властных органов, в Положении 1891 года был восстановлен принцип совмещения военной и административной власти, и поэтому звание военного губернатора было присвоено всем главам областных администраций в Степном крае.
По реформе 1891 г. во всех областях были созданы учреждения Министерства государственных имуществ, которые имели двойное подчинение - министерству и военному губернатору области.
Положением 1891 г. в Степном генерал-губернаторстве были учреждены податная инспекция, горное управление, созданы таможенная и акцизные части.
В последнее десятилетие XIX века в административно-судебную реформу 1891 года в разных регионах Степного края были внесены различные изменения, и отдельные его параграфы подвергались корректировке.
В 1899 году из состава Степного генерал-губернаторства была выведена Семиреченская область и присоединена к Туркестанскому краю. 2июня 1898 года во всех областях Степного генерал-губернаторства была проведена крупнейшая судебная реформа, которая ввела вдействие отдельные принципы российской судебной реформы 1864 г. Вместе с тем были усилены полицейские функции. Так, в ряде областей и городов были введены дополнительно должности полицейских урядников, городских полицейских приставов и в целом увеличен численный состав полиции. J7 ноября 1897 года генерал-губернатору Степного края были предоставлены особые полномочия по административной высылке «инородцев, вредных для общественного спокойствия».150
В ежегодных «всеподданейших отчетах» генерал-губернатор Степного края и военные губернаторы областей стали поднимать вопросы коренного пересмотра административно-судебной реформы 1891 года, необходимости увеличения штатов уездных управлений и учреждений в уездах, особых должностей участковых приставов, увеличения сумм канцелярских и разъездных денег.
В 1899 году генерал-губернатор Степного края Таубе в официальном порядке поднял вопрос перед МВД о пересмотре Положения 1891 г. Работа по пересмотру этого Положения практически была проведена всеми областными администрациями. Ими и был подготовлен частичный проект 1899 г., который предусматривал разделение уездов на участки, во главе которых должны были стоять участковые начальники, а также участковые приставы, которые наделялись широкими полномочиями по управлению коренным населением.151
В соответствии с этим в земском отделе МВД началась работа по подготовке проекта нового положения об управлении степными областями. В земском отделе скопилось большое количество материалов общественно-политического, социально-экономического и судебно-правового характера по Казахстану.
В течение года земским отделом МВД был разработан проект нового положения об управлении. Он был отпечатан типографским способом и разослан в ряд министерств и ведомств Российской империи.
Проект, разработанный земским отделом МВД, был одним из последних проектов реорганизации управления Казахстаном, предпринятых в начале XX века. Данный проект в законодательном порядке утвержден не был.
В отчете степного генерал-губернатора за 1897 год и в письме Таубе на имя министра внутренних дел от 31 декабря 1898 года за № 75401152 был поставлен вопрос о коренной реорганизации управления крестьянами, переселенцами и казахами «в видах поддержания принципа единства административной власти».
В марте 1901 года состоялось заседание Комитета Сибирской железной дороги с участием российского императора, которое рассматривало вопрос о введении института крестьянских начальников. Было решено ввести, начиная с 1902 года, институт крестьянских начальников в степных областях Казахстана.
Основные управленческие задачи крестьянских начальников заключались в сохранении порядка в деревне и в ауле, чтобы успешно решать их, они держали под неослабным контролем органы крестьянского самоуправления, активно вмешивались в выборы крестьянских должностных лиц, диктовали свою волю сельским и волостным сходам. Крестьянские начальники широко пользовались своим правом утверждения в должности волостных и аульных должностных лиц, отклоняя кандидатуры «неблагонадежных» крестьян.
На 60-90-е годы XIX века падает начало попыток модернизации административно-колониального управления в различных регионах Казахстана. Разрабатываемые высшими правительственными кругами и местной колониальной администрацией, специальными комитетами и комиссиями с участием отдельных востоковедов и экспертов законопроекты по управлению, их утверждение и практическая реализация в 60-90 гг. XIX в. являлись составной частью административной политики царизма в колониальных окраинах. Эта политика исходила из общеполитического курса царизма в Казахстане, суть которого заключалась в сохранении, а в отдельных случаях и возвращении к старым дореформенным порядкам. Принцип неполноправности, на котором основывалось особое управление Казахстаном, проводился самодержавием вплоть до его падения в 1917 году. Экономические и социально-политические преобразования царизма в конце XIX века сопровождались соответствующими изменениями в системе управления Казахстаном. Эти перемены не подрывали его колониального характера. Проекты административных реформ и их проведение были направлены на совершенствование системы колониального управления, приспособление аппарата принуждения к новым историческим условиям: Административные учреждения были предназначены для регулярного поступления податей и отправления повинностей, что диктовалось политическими интересами правительства и отвечало экономическим интересам помещичьего государства.