Система местного самоуправления в российских муниципальных образова- ниях традиционно рассматривается как совокупность организационных форм, в которых граждане осуществляют местное самоуправление1. Известными монополистами в деле толкования ее состава являются представители юридической науки. Ими подробно изучены и описаны положение и роль органов местного самоуправления в этой системе, а также форм прямого волеизъявления граждан, менее подробно – территориального общественного самоуправления, требующего не столько юридических трактовок, сколько всестороннего раскрытия социальной сущности этого явления. Практически всегда юристы обходят «другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении», упоминаемые в ст. 33 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но не конкретизированные и, таким образом, практически всегда ускользающие от юридического ока в силу своей неопределенности. Здесь на первый план выходит социологическая наука, призванная раскрыть сущность этих форм, зафиксировав социальные практики, лежащие в их основе.
Между тем уже более десяти лет мы наблюдаем процессы реструктуризации общественных отношений в системе местного самоуправления, когда организованная общественность не только претендует на роль в решении вопросов местного значения, но и активно выполняет ее. В первую очередь здесь речь идет о негосударственных/немуниципальных некоммерческих организациях (далее – НКО), создаваемых в результате самоорганизации граждан.
Баланс сил в системе местного самоуправления всегда был смещен в сторону органов местного самоуправления. Именно им, а не формам непосредственной де198 Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3
мократии населения приписывается решающая роль в выборе направлений развития системы местного самоуправления. Высказывается мнение о том, что «только благодаря им вся система местного самоуправления движется и развивается и что практически любой импульс, связанный с участием в местном самоуправлении населения или органов территориального общественного самоуправления, опосредован реализацией соответствующих полномочий органов местного самоуправления»2.
Тем не менее у органов местного самоуправления отсутствуют возможности решать вопросы местного значения самостоятельно. На этом фоне усиливается роль иных субъектов, которые могут взять на себя решение вопросов местного значения. В данном случае имеется в виду деятельность местных НКО, которые хоть юридически и не являются элементом системы местного самоуправления и даже не отнесены к иным формам участия населения в местном самоуправлении, тем не менее их очевидный вклад в решение вопросов местного значения побуждает социолога фиксировать данное явление и выявлять их роль в качестве новых элементов системы местного самоуправления.
Вопросам о взаимодействии НКО и органов местного самоуправления, его формах и интенсивности посвящена и настоящая статья, информационную основу которой составили материалы двух социологических исследований, проведенных в рамках мониторинга состояния гражданского общества ГУ – ВШЭ: 1) всероссийский опрос руководителей негосударственных некоммерческих организаций3; 2) всероссийский опрос должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих4.