В силу различных экономических, социальных и политических факторов в Канаде во второй половине XX века сложилась своеобразная модель социального государства, которую характеризуют как черты сходства, так и отличия от американской модели, с одной стороны, и от западноевропейской и скандинавской модели - с другой стороны. Следует отметить, что основные особенности канадских подходов к социальному регулированию сохранились и после многообразных реформ, осуществленных на рубеже веков16.
Наиболее значительные отличия канадской модели социального государства от модели, действующей в США, заключаются в следующем. В течение трёх послевоенных десятилетий в Канаде были введены и, несмотря на последующие преобразования, в основном сохранились некоторые крупные общенациональные программы, не имеющие аналогов в США. Речь идет о так называемых универсальных программах - охватывающих либо всё население, либо большие социально-демографические группы. Главная такая программ - система всеобщего медицинского страхования, гарантирующая всем жителям Канады бесплатный доступ к широкому спектру медицинских услуг, включая лечение в больничных стационарах. Наличие подобной системы значительно сглаживает последствия неравенства в рыночных доходах и является важным элементом обеспечения социальной стабильности. С экономической точки зрения социализация расходов на здравоохранение выгодна канадским предпри-
|
|
14 Diverging Trends in Unionization. Statistics Canada, April 2005, p. 1.
15 Degrees of Freedom. Canada and the United States in a Changing World. Ed. by K. Banting, G. Hoberg, and R. Simeon. Montreal, 1997, pp. 41, 42, 275.
16 Подробнее см.: Немова Л. А. Социально-экономическая политика государства в Канаде. М., 2004, с. 272 - 329.
стр. 27
нимателям, поскольку избавляет их от обязательных затрат на частное медицинское страхование (большие компании обычно оплачивают своим работникам некоторые дополнительные услуги по собственному усмотрению).
Более трёх десятилетий носила универсальный характер и крупнейшая программа поддержки доходов - пособия на детей до 1978 г. выплачивались в одинаковом размере на каждого ребенка независимо от достатка семьи. Затем помощь семьям стала осуществляться посредством возвратных налоговых кредитов. В этом случае уменьшается величина начисленных налогов, а семьи с низкими доходами, которые освобождены от налогов или платят небольшие суммы, получают выплаты "живыми" деньгами. С 1978 г. по 1997 г. доля семей с детьми, получавших подобные целевые льготы и выплаты, постепенно снизилась со 100 до 80%. Однако с 1998 г., после того, как федеральное правительство избавилось от хронических бюджетных дефицитов и стало получать профициты, размер налоговых льгот семьям неоднократно увеличивался. Для семей с низкими доходами были введены дополнительные денежные пособия, причём наибольшие по величине выплаты получают родители, которые работают или проходят профессиональное обучение. К 2003 г. доля семей, получающих поддержку в виде скидок с налога и (или) пособий повысилась до 95%. Таким образом, с одной стороны, данная программа вновь стала "почти универсальной" по охвату семей с детьми. С другой стороны, в неё были встроены элементы адресности и стимулирования экономической активности малообеспеченных граждан.
|
|
Как отмечалось выше, с 1951 г. всем престарелым канадцам (65 лет и старше) стали выплачиваться одинаковые по размеру пенсии по возрасту. С 1967 г. величина выплат была дифференцирована за счёт так называемых гарантированных надбавок малообеспеченным индивидуумам и семейным парам, а с 1989 г. основная сумма пенсий включается в налогооблагаемый доход. При этом возможность получать пенсии по возрасту утратили только 2% пожилых граждан (из числа наиболее состоятельных), тогда как 95% канадцев старшего возраста продолжают получать выплаты в полном размере, в том числе 40% предоставляются гарантированные надбавки17.
Таким образом, в Канаде несколько крупнейших социальных программ охватывают самые широкие слои населения разных возрастов и уровней доходов. По образному выражению одного из ведущих канадских экономистов К. Бэнтинга, "социальная забота государства сопровождает канадских граждан на протяжении всего их жизненного цикла - от рождения до смерти"18.
Указанный подход существенно отличает Канаду от США, где упор традиционно делался на борьбу с бедностью и социальные программы нацеливались преимущественно на престарелых граждан, а также на малоимущих и "социально неблагополучные" группы населения. В целом, по данным сравнительных исследований, по уровню социального обеспечения престарелых граждан Канада не уступает США, а в плане государственной поддержки трудоспособных граждан и семей с детьми канадские программы превосходят американские стандарты19.
17 Boychuk G. The Canadian Social Model: The Logics of Policy Development. Policy Research Networks. 2004, pp. 13 - 16.
18 Degrees of Freedom.., p. 268.
19 Federalism and the Welfare State.., pp. 95 - 96.
стр. 28
Заметные отличия между двумя странами существуют и в механизмах реализации социальной политики. В Канаде главную роль играют государственные и/или финансируемые преимущественно за государственный счёт общественные учреждения некоммерческого характера20. В США в некоторых важнейших секторах социальной сферы - в здравоохранении и высшем образовании - прежде всего традиционно были сильны позиции частных учреждений, деятельность которых в той или иной степени основывается на коммерческих принципах.
Налоговая система и в США, и в Канаде построена по принципу прогрессивного налогообложения доходов населения, т.е. к более высоким доходам применяются более высокие ставки. Однако в Канаде "социальная ориентированность" такой системы выражена гораздо сильнее, и после осуществлённых в США в последние годы реформ различия углубились. В Канаде ставки, применяемые к доходам состоятельных слоев населения, выше, а режим налогообложения малообеспеченных граждан более льготный, чем в соседней стране. В ходе масштабной реформы, проведённой в Канаде в 2001 - 2004 гг., снижение налоговой нагрузки на население коснулось примерно в равной степени всех доходных групп, а значительная дифференциация уровня налоговых изъятий сохранилась. Почти 60% общей суммы прямых налогов на доходы физических лиц изымается из доходов 10% канадцев, относящихся к числу наиболее состоятельных граждан. И, напротив, от 60% граждан, получающих низкие и средние доходы, поступает немногим более 10% прямых налогов21.
|
|
Весьма существенная особенность социального государства, сложившегося в Канаде во второй половине XX века - масштабное перераспределение финансовых ресурсов между регионами. Таким образом реализуется один из важнейших принципов канадского федерализма, а именно поддержание примерно равного уровня обеспеченности всех граждан страны социально значимыми благами и общественными услугами. Это относится как к государственным функциям административно-управленческого характера (обеспечение безопасности граждан и их имущества, деятельность судов, пожарных служб, контроль за состоянием окружающей среды и т.п.), так и к социальным услугам (здравоохранение, образование, социальное обеспечение). Поэтому в канадской системе бюджетного федерализма важную роль играют так называемые "выравнивающие платежи" и целевые социальные трансферты22.
В свою очередь социальное государство оказывает сильное обратное влияние на развитие федерации, на взаимоотношения между центром и регионами и между отдельными провинциями, на полномочия федерального правительства и политические процессы в стране. В условиях быстро растущих и ставших преобладающими хозяйственных связей между канадскими провинциями и штатами США23 общенациональные социальные программы играют ключевую роль в поддержании экономического и политического единства Канады.
20 Public Policy and the Third Sector. Ed. by K. Brock. Montreal, 2002, pp. 91 - 96. См. также: Исраелян Е. В. Диалог государства и общественности: опыт Канады. М., 2006, с. 19 - 31.
21 "The Frazer Forum", June 2006, pp. 11 - 12.
22 См.: Немова Л. А. Ук. соч., с. 141 - 162.
23 См.: Комкова Е. Г. Канада и НАФТА. Итоги и перспективы североамериканской экономической интеграции. М., 2005, с. 132 - 136.
стр. 29
Таблица 1
Государственные расходы на основные социальные программы в развитых странах, % ВВП, 2001 г.*
Страны | Пособия трудоспособным гражданам | Пенсии по возрасту** | Здравоохранение | Прочие социальные услуги | Образование | Всего |
Швеция | 7,0 | 7,4 | 7,4 | 6,6 | 7,3 | 37,1 |
Франция | 6,0 | 11,9 | 7,2 | 2,0 | 6,0 | 34,5 |
Германия | 4,5 | 11,2 | 8,0 | 2,6 | 4,5 | 31,9 |
Австрия | 6,0 | 12,9 | 5,2 | 1,2 | 5,3 | 31,3 |
Бельгия | 5,0 | 11,2 | 6,4 | 2,0 | 4,9 | 29,6 |
Италия | 3,3 | 13,8 | 6,3 | 1,0 | 5,0 | 29,4 |
Великобритания | 5,9 | 8,3 | 6,1 | 1,2 | 5,0 | 27,3 |
Испания | 4,1 | 8,7 | 5,4 | 1,4 | 3,9 | 23,5 |
Канада | 2,8 | 5,3 | 6,7 | 2,7 | 5,9 | 23,8 |
Япония | 1,5 | 7,6 | 6,3 | 1,3 | 4,2 | 20,9 |
США | 1,8 | 6,1 | 6,2 | 0,5 | 6,2 | 20,9 |
В среднем по странам ОЭСР | 4,8 | 8,0 | 5,9 | 1,9 | 4,0 | 24,5 |
|
|
-----
* Расходы государства на здравоохранение, образование и социальное обеспечение (включая денежные пособия и услуги социального характера).
** Государственные пенсии по возрасту и по случаю потери кормильца.
Составлено по: Net Social Expenditure, 2005 Edition. OECD Social and Welfare Statistics; OECD Statistics. Programme 90: Public Social Expenditure, 2003 (www.oecd.org).
Особенности канадской системы социального регулирования находят отражение как в общем уровне расходов на соответствующие государственные программы, так и в распределении ассигнований между ними (см. табл. 1).
Как отмечалось выше, расходы на социальные нужды росли в Канаде особенно быстро в 1960-е и 1970-е годы. Затем их рост существенно замедлился, однако постепенное повышение доли в ВВП продолжалось. В 1990-е годы государственные ассигнования на здравоохранение, образование и социальное обеспечение составляли 22 - 23% ВВП, а к середине первого десятилетия XXI века увеличилась до 24 - 25%.
Следует отметить, что данные национальной статистики обычно несколько отличаются от показателей, рассчитываемых экспертами международных организаций (а результаты межстрановых сопоставлений публикуются с большим отставанием по времени). Вместе с тем, расхождения незначительны. В целом, доля суммарных расходов на социальные программы по отношению к ВВП в Канаде находится на уровне, примерно равном среднему по странам ОЭСР. При этом так же, как в начале 1980-х годов, Канада отстает от большинства стран Западной и Северной Европы, в которых соответствующие показатели достигают от 27 до 35% и более. В то же время Канада продолжает превосходить США и Японию, где прямые государственные расходы на социальные программы в 2001 г., по расчетам ОЭСР, составляли около 21% ВВП.
стр. 30
Таблица 2
Налоговые льготы социального назначения и частные расходы на социальные нужды в развитых странах, % ВВП, 2001 г.*
Страны | Целевые налоговые льготы | Частные расходы на социальные нужды | ||||
Пособия трудоспособным гражданам | Пенсии | Здравоохранение | Прочие социальные услуги | Всего* | ||
США | 2,1 | 0,1 | 3,8 | 5,0 | н.д. | 9,3 |
Австралия | 0,4 | 0,9 | 3,3 | 0,7 | н.д. | 4,9 |
Канада | 0,8 | н.д. | 3,4 | 1,1 | н.д. | 4,5 |
Великобритания | 0,2 | 0,7 | 3,4 | 0,3 | н.д. | 4,4 |
Япония | 1,1 | 0,2 | 3,3 | н.д. | н.д. | 3,5 |
Германия | 1,6 | 1,5 | 0,6 | 1,3 | н.д. | 3,5 |
Швеция | н.д. | 0,8 | 1,9 | 0,1 | 0,6 | 3,5 |
Бельгия | 0,6 | 0,8 | 1,7 | н.д. | н.д. | 2,5 |
Франция | 1,1 | 0,4 | 0,4 | 1,2 | н.д. | 2,0 |
Австрия | 0,1 | 0,9 | 0,1 | 0,6 | н.д. | 1,6 |
Италия | 0,3 | 1,4 | н.д. | 0,1 | н.д. | 1,5 |
Испания | 0,1 | 4,1 | 8,7 | 5,4 | 1,4 | 19,6 |
-----
* Расходы на программы здравоохранения и социального обеспечения, включая денежные пособия и услуги социального характера, н.д. - нет данных.
Составлено по: Net Social Expenditure, 2005 Edition. OECD Social and Welfare Statistics (www.oecd.org/statistics/socia l).
При оценке масштабов и особенностей развития социальных функций государства в различных странах важно учитывать не только прямые расходы, но и так называемые налоговые льготы социального назначения (НЛСН). Налоговые инструменты осуществления социальной политики подразделяются на два типа. В первом случае целевые налоговые льготы используются вместо прямых денежных трансфертов гражданам или в дополнение к ним. Именно так действует в Канаде общенациональная программа поддержки семей с детьми, построенная на системе целевых налоговых кредитов. Следует отметить, что соответствующие финансовые потоки учитываются в расходной части бюджета как трансферты населению. Во втором случае государство применяет целевые налоговые льготы для того, чтобы стимулировать частные сбережения или инвестиции социального характера. Государство не тратит средства напрямую, а вместо этого недополучает часть доходов, оставляя их в распоряжении граждан, коммерческих предприятий и общественных организаций, если они затрачивают средства на цели здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения и иные социальные нужды. Такого рода налоговые льготы называются налоговыми расходами.
В целом, налоговые льготы социального назначения в США используются гораздо шире, чем в других странах с развитой рыночной экономикой (см.
стр. 31
табл. 2)24. По расчётам ОЭСР, в 2001 г. они составляли в США свыше 2% ВВП. Активно применяются налоговые инструменты социальной политики и в Германии, а также во Франции и Японии. Канада в этом плане в 2001 г. отставала от лидеров, но всё же по уровню использования целевых налоговых льгот намного превосходила средние показатели по ОЭСР - 0,8% ВВП в Канаде по сравнению с 0,2% в среднем по странам ОЭСР. Следует отметить, что в 2001 - 2006 гг. применение НЛСН в Канаде заметно активизировалось. По оценкам канадских экономистов, к 2005 г. объёмы используемых в этих целях бюджетных ресурсов увеличились до уровня 32% прямых расходов на социальное обеспечение25.
Картина распределения государственных ассигнований между основными социальными программами весьма неоднозначна. По затратам на одни программы Канада занимает некие средние позиции, а по другим либо примыкает к группе лидеров, либо, напротив, имеет низкие показатели. Это связано как с особенностями канадской модели социального регулирования, так и с особенностями социально-демографической структуры населения.
США и Канада находятся в группе мировых лидеров по уровню государственных затрат на образование. Если же учитывать долю в ВВП совокупных - государственных и частных - расходов на данные цели, то обе страны занимают передовые позиции в "группе семи", хотя и несколько уступают таким странам, как Швеция, Финляндия и Республика Корея. Расходы на образование составляют в последние несколько лет в США и Канаде порядка 7% ВВП и более. Вместе с тем, обе страны привлекают большое число высокообразованных иммигрантов. В целом, по данным ОЭСР, по уровню образования населения в трудоспособном возрасте Канада входит в тройку лидеров, наряду с США и Японией.
США имеют самую дорогостоящую в мире систему здравоохранения _ на эти цели в середине первого десятилетия XXI века затрачивалось свыше 15% национального ВВП, из которых немногим более 6%-ных пунктов приходилось на прямые государственные ассигнования. Канада же, где государство расходует на здравоохранение около 7% ВВП (а совокупные затраты на эти цели составляют порядка 11%), уступает по уровню государственной поддержки медицины только таким странам, как Германия, Швеция, Норвегия и Франция.
В то же время по прочим направлениям социальной политики, связанным с различными видами социального вспомоществования, а также с регулированием рынка труда, США и Канада расходуют относительно меньше средств (в пропорции к ВВП), чем другие развитые страны.
В США, Канаде и Австралии государство выделяет более низкую долю ассигнований, чем европейские страны, на государственные пенсии престарелым гражданам. По данным ОЭСР, в 2001 г. в США и Канаде на пенсии по возрасту расходовалось, соответственно, 6,1% и 5,3% национального ВВП, а в западноевропейских странах - 10 - 11% и более. Следует учитывать, что здесь играет роль не только более низкий уровень возмещения предпенсионных зара-
24 Эксперты ОЭСР отмечают, что из-за отсутствия необходимых данных в международных сопоставлениях не полностью учитывались налоговые льготы на средства, вложенные в накопительные пенсионные счета и частные пенсионные фонды. Между тем, по их оценкам, в англосаксонских странах, и прежде всего в США, Канаде и Австралии, соответствующие льготы в 2001 г. превышали 1% ВВП.
25 Boychuk G. The Canadian Social Model.., p. 19.
стр. 32
ботков. Важен и демографический фактор: США, Канада и Австралия - это страны более "молодые" по возрастной структуре населения.
США и Япония выделяются среди развитых стран низкой долей государственных затрат на денежные пособия гражданам трудоспособного возраста. В США на эти цели в 2001 г. расходовалось 1,8% ВВП, в Японии - 1,5%. В Канаде на такого рода пособия приходилось 2,8% ВВП, тогда как средний показатель по ОЭСР составлял 4,8%.
Вместе с тем, Канада отличается довольно высоким уровнем ассигнований на социальные услуги, осуществляемые в рамках программ вспомоществования малообеспеченным гражданам и семьям с детьми. Абсолютный лидер в этом плане - Швеция, где на финансирование таких услуг приходится 6,6% ВВП. За лидером следовали Канада (2,7%) и Германия (2,6%), тогда как средний показатель по ОЭСР составлял 1,9%.
Наконец, Канада и США заметно отличаются от других стран с развитой рыночной экономикой в области регулирования рынка труда. Сравнительные исследования по данной проблематике показывают, что рынки труда в Канаде и США являются наиболее "либерализованными" и "дерегулированными". Иными словами, вмешательство государства в процессы найма, увольнения, переобучения, а также в сферу трудовых отношений в частнопредпринимательском секторе в странах Северной Америки осуществляется гораздо менее активно, чем в европейских странах. По данным ОЭСР, доля затрат на соответствующие программы составляла в США и Канаде в 2001 г. порядка 0,5% ВВП, тогда как в большинстве стран Западной и Северной Европы аналогичный показатель был на уровне около 2 - 3%26.
* * *
Несмотря на интенсивно идущие процессы хозяйственной интеграции с Соединёнными Штатами, в Канаде сохраняется во многом своеобразная модель "социального государства". По некоторым параметрам оно обеспечивает более высокий уровень социальной защиты населения, чем программы, действующие в соседней стране. Это касается, прежде всего, равенства доступа канадских граждан к качественным и бесплатным услугам в сфере здравоохранения. Канада также отличается от США более масштабными программами поддержки семей с детьми и более льготными условиями предоставления пособий и услуг в рамках вспомоществования малообеспеченным гражданам. По уровню государственной поддержки образования Канада вместе с США входит в число мировых лидеров. В то же время система мер защиты от увольнений и уровень государственных расходов на переобучение работников, размеры пособий малоимущим гражданам и государственных трудовых пенсий в Канаде заметно уступают стандартам, действующим в странах Западной и Северной Европы.
Международные сопоставления - и, в особенности, сравнения подходов к социальной политике в Канаде и США - позволяют сделать важный вывод о том, что даже очень интенсивная хозяйственная интеграция не ведёт неизбежно и автоматически к нивелированию национальных особенностей и внедрению некой общей модели социального регулирования. Опыт Канады также говорит о том, что, несмотря на растущую либерализацию международных
26 Brandt N., Burmaux J., Duval R. Assessing the OECD Jobs Strategy. Past Developments and Reforms. OECD Working Paper No. 429. 11.05.2005, pp. 22 - 23.
стр. 33
торгово-инвестиционных режимов и давление глобальной конкуренции, правительство страны со средней по масштабам и весьма открытой для внешних влияний экономикой, при наличии заинтересованности предпринимательских элит и общества в целом, может сохранять достаточно высокую степень самостоятельности в проведении социальной политики, отвечающей особенностям и специфическим потребностям собственной страны.
В 1990-е годы в Канаде началось формирование новых концептуальных подходов к социально-экономическим функциям государства с учётом требований современного этапа глобализации мирового хозяйства и информационно-технологической революции. При всех расхождениях между сторонниками различных экономических школ и концепций государственного регулирования на рубеже веков стал складываться консенсус относительно ведущей роли человеческого фактора в процессах современного экономического и общественного развития. Соответственно произошла переоценка значимости социальной политики. Сначала в работах наиболее авторитетных исследователей, а затем и в докладах влиятельных предпринимательских организаций и правительственных программах стал обосновываться тезис о неотделимости экономической стратегии от социальной политики, способствующей развитию человеческого капитала, который является фундаментальным условием конкурентоспособности в современном мире27.
Существенное совпадение позиций по этим вопросам деловых и политических элит, а также широких слоев населения создало условия для разработки и реализации общенациональных стратегий и долгосрочных планов по стимулированию НИОКР и инноваций, расширению системы послешкольного образования, модернизации системы здравоохранения при сохранении базовых принципов всеобщего медицинского страхования.
Канадский опыт в этой области представляет немалый практический интерес. При всех различиях в уровне и качественных характеристиках хозяйственного развития, Канада и Россия имеют сравнимые по масштабам экономические потенциалы. В экономике обеих стран важное место занимают ресурсные отрасли и топливно-энергетический комплекс. При этом Канада, используя современную высокую конъюнктуру на мировых рынках сырья и энергоносителей, стремится осуществить рывок в переходе от "экономики, опирающейся на ресурсы, к экономике, основанной на человеческом капитале".
Опыт Канады важен и с точки зрения адекватной оценки значимости социальной политики для развития федеративных отношений и укрепления социально-экономического единства страны. Как отмечалось в одном из международных исследований, канадское правительство "успешно использовало и продолжает использовать социальную политику в качестве инструмента территориальной интеграции, в качестве "цемента", скрепляющего большую страну, подверженную сильным центробежным тенденциям... Общенациональные социальные программы создали такую систему взаимоотношений между гражданами и центральным правительством, которая также способствовала формированию общенационального политического пространства"28.
27 Courchene T. A State of Minds. Toward a Human Capital Future for Canadians. Montreal, 2001, p. 152.
28 Federalism and the Welfare State.., p. 91.
- Зарубежный опыт
ШВЕДСКАЯ МОДЕЛЬ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВА
Автор: С. М. АКСЕНОВ
"Настоящий хороший дом не знает привилегированных или униженных, в нем нет ни любимчиков, ни пасынков. Здесь никто не смотрит на другого сверху вниз, никто не пытается нажиться за счет других, а сильные не издеваются над слабыми. В этом доме правят равенство, забота, сотрудничество, взаимопомощь". Так ставший в 1932 г. премьер-министром Швеции социал-демократ П. А. Ханнсон характеризовал образ шведского "народного дома", который затем был положен экономистами стокгольмской школы в основу так называемой шведской модели. Её основные черты рассмотрены в настоящей статье, которая может заинтересовать специалистов в области международной экономики, государственного регулирования, социологии и политологии.