Правовое регулирование сферы экологической безопасности КНР

 

В условиях рационального природопользования в большинстве стран мира с развитой экономикой отношения человека с окружающей средой строятся на научно-обоснованном взаимодействии с преобладанием принципов устойчивого равновесия на фоне комплексного мониторинга природных ресурсов. Природоохранная деятельность осуществляется на законодательной основе.

Система экологического законодательства Китая включает в себя конституционные положения в этой сфере, базовый экологический закон, другие экологические законы, местные законы об охране окружающей среды, иные нормативные правовые акты в данной области, а также систему экологических стандартов. Экологическое законодательство Китая взаимосвязано с нормами других отраслей права, содержащими экологические требования (гражданским, уголовным, административным и иными отраслями), а также международным правом окружающей среды, что необходимо учитывать в процессе его совершенствования. Закрепленная в Конституции КНР правовая связь граждан и окружающей среды имеет скрытый характер, предполагающий взаимосвязь экологических прав и обязанностей. Это прослеживается в ст. 51 Конституции КНР, в соответствии с которой граждане КНР при реализации своих прав и свобод не должны наносить ущерб законным правам и свободам других граждан, государства и общества[34].

Экологическое законодательство в Китае сейчас также проходит путь интенсивного развития. Принято 16 законов, 30 нормативных актов и более 90 административных инструкций, которые непосредственно связаны с защитой окружающей среды. Законодательная база Китая в экологической сфере является наиболее передовой по сравнению с другими развивающимися странами мира. В КНР серьезная база научных институтов и лабораторий, которые обеспечивают сбор данных. Высок и потенциал исследований экологической обстановки в стране. В Китайской академии наук экологическими исследованиями сейчас занимаются около 100 структурных подразделений[35].

Китай уделяет большое внимание правовому строительству в сфере окружающей среды. Конституция КНР провозглашает: «Государство принимает меры по охране и оздоровлению окружающей среды и экологической среды, ведёт борьбу с загрязнением и другим общественным злом». «Государство гарантирует рациональное использование природных ресурсов, берет под свою охрану ценные виды животных и растений. Никаким организациям или отдельным лицам не разрешается какими бы то ни было способами присваивать или разрушать природные ресурсы»[36].

К настоящему времени на базе Конституции КНР уже сформирована нормативная система во главе с «Законом КНР об охране окружающей среды», принятый 26 декабря 1989 г. на одиннадцатом заседании Постоянного комитета ВСНП седьмого созыва. В нем провозглашен основной курс на гармоничное развитие экономического строительства, социального прогресса и охраны окружающей среды, определены права и обязанности правительств разных ступеней, общественных организаций и граждан[37].

Разработаны также специальные законы, регламентирующие охрану среды по разным направлениям. В их числе Закон «О предотвращении и ликвидации загрязнения вод», Закон «О предотвращении и ликвидации загрязнения атмосферы», Закон «О предотвращении и ликвидации загрязнения окружающей среды твердыми отходами», Закон «Об охране окружающей среды морей и океанов», «Лесной кодекс», Закон «О степях», Закон «О землеустройстве», Закон «О воде», Закон «Об охране дикой фауны», Закон «О предотвращении эрозии почвы», «Сельскохозяйственный кодекс».

Китайское правительство разработало также «Положения о предотвращении и ликвидации загрязнения шумами», «Положения о природных заповедниках», «Положения о защите от радиоактивного излучения при обращении с радиоактивными изотопами и установками», «Положения о контроле за опасными химическими веществами», «Временные положения о предотвращении и ликвидации загрязнения в бассейне реки Хуайхэ», «Положения об охране окружающей среды в районах разведки и добычи морской нефти», «Положения о контроле за утилизацией отходов в морском бассейне», «Положения о мерах по охране дикой фауны», «Временные положения по управлению пейзажными и достопримечательными районами», «Положения об охране основного пахотного клина», «Положения об озеленении городов» и другие документы — всего более 30 административно-нормативных актов. Кроме того, заинтересованными ведомствами разработаны многочисленные административные правила по охране среды обитания.

Собрание народных представителей и народные правительства на местах, в свою очередь, разработали и обнародовали более 600 нормативных документов по охране окружающей среды применительно к своим условиям[38].

Важной составной частью нормативной системы являются стандарты. В области охраны окружающей среды разработаны стандарты качества среды, стандарты по содержанию вредных веществ в сбрасываемых отходах, базовые экологические стандарты, стандарты по отбору проб и методам анализа.

Стандарты качества среды и по содержанию вредных веществ в сбрасываемых отходов подразделяются на общегосударственные и местные. Всего на конец 1995 г. в Китае было обнародовано 364 государственных экологических стандарта[39]. Согласно китайскому законодательству, стандарты качества окружающей среды и по содержанию вредных веществ в сбрасываемых отходах носят принудительный характер. Другими словами, нарушители этих стандартов несут юридическую ответственность.

В ходе строительства и совершенствования правовой системы в области охраны окружающей среды Китай придает одинаково важное значение как законодательной работе, так и исполнению законов на практике. Четыре года подряд проводятся ревизии исполнения действующих законов, по всей строгости караются действия, приводящие к загрязнению и причинению ущерба окружающей среде. Исключительное внимание придает сигналам о плохом состоянии окружающей среды, поступающим от населения и средств массовой информации. Для усиления контроля созданы каналы поступления такого рода сигналов от населения, усиливается роль средств массовой информации в разоблачении правонарушений в области окружающей среды.

Следует отметить, что в Китае правовое строительство в сфере охраны среды требует дальнейшего совершенствования. Все еще существуют «белые пятна» в законодательстве, содержание некоторых нормативных актов требует дополнения и пересмотра, далеко не все законы соблюдаются подлежащим образом, не искоренены явления халатного отношения к законам. Поэтому усиление правового строительства в указанной сфере по-прежнему остается важной стратегической задачей.

На уровне управления в Китае сформирована система экологического контроля, в которой ВСНП осуществляет правовой надзор, правительства всех ступеней ответственны за проведение законов в жизнь, ведомства по охране окружающей среды выполняют единый административный контроль, а заинтересованные учреждения ведут конкретную работу.

При ВСНП учреждена Комиссия по охране окружающей среды и ресурсов. Она вырабатывает и рассматривает законопроекты, касающиеся охраны среды и ресурсов, составляет доклады на основании указанного рассмотрения, осуществляет контроль за выполнением законов, выдвигает природоохранные проекты для обсуждения, ведет обмен информацией и опытом по охране среды и ресурсов с парламентами других стран. Подразделения по охране среды и ресурсов созданы и при собраниях народных представителей некоторых провинций и городов[40].

Комитет по охране окружающей среды при Государственном Совете КНР — процедурный и координационный орган правительства, в состав которого входят руководители заинтересованных ведомств Госсовета. В его компетенцию входят: изучать и рассматривать государственные политические установки и меры, касающиеся гармоничного развития природоохранной работы и хозяйственного строительства; курировать и координировать мероприятия, касающиеся важнейших экологических проблем; осуществлять надзор и ревизию за исполнением местными правительствами и ведомствами соответствующих нормативных актов; стимулировать развитие охраны природы в общенациональном масштабе. При правительствах провинций, городов и уездов также учреждены комитеты по охране окружающей среды[41].

Государственное управление по охране окружающей среды — компетентный административный орган Китая в этой области. Оно осуществляет единое управление в общегосударственном масштабе. Соответствующие административные органы учреждены и на уровне провинций, городов и уездов. Они осуществляют единое руководство в пределах своих административных районов. В Китае насчитывается более 2500 административных ведомств по охране окружающей среды на уровне уезда и выше, а в системах административного управления, контрольного измерения, инспекции, статистики, научных исследований, пропаганды и просвещения в сфере охраны окружающей среды занято 88 тыс. человек[42].

Помимо этого, природоохранные структуры имеются также при общеведомственных подразделениях правительств разных ступеней, в ведомствах по ресурсам и промышленности на крупных и средних производственных предприятиях. Охраной среды, ресурсов и борьбой с загрязнением в указанных ведомствах и на предприятиях заняты в общей сложности более 200 тыс. работников[43].

Но для большинства стран с переходными формами экономики, таких, как КНР, характерно преобладание явных или замаскированных форм иррационального или ресурсозатратного природопользования. Природоохранное законодательство формально имеется, но оно малоэффективно.

Наращивая темпы индустриализации, Китай все чаще сталкивается с проблемами экологии. Пять мегаполисов — Пекин, Шэньян, Сиань, Гуанчжоу и Шанхай возглавляют десятку городов мира с самой загрязненной атмосферой. В связи со сложившейся ситуацией, в ходе модернизации страны, охрана окружающей среды провозглашена одной из фундаментальных политических установок. Большое внимание уделяется правовому строительству, разработке специальных законов.

Совершенствуется экологическая стандартизация, аттестация производств и систем управления, формируется сеть научно-исследовательских учреждений, усилены фундаментальные исследования. С 1994 г. издается ежегодник Белая книга «Народонаселение, окружающая среда и развитие Китая в XXI-ом веке»[44].

Китай участвует в международном экологическом сотрудничестве, заключил более 30 двусторонних соглашений и присоединился к 20 международным конвенциям. В том числе в марте 1994 г. - к концепции «устойчивого развития», которая была принята в 1992 г. на Всемирном форуме по развитию окружающей среды в Рио-де-Жанейро в качестве «новой стратегии развития человеческого общества». В официальных документах КПК «концепция» была объявлена составной частью идеологии «социалистической модернизации». Мероприятия по охране окружающей среды и природных ресурсов включены в планы социально-экономического развития, растут бюджетные ассигнования и иностранные инвестиции в эту область[45].

На выполнение плана по охране окружающей среды на период десятой пятилетки (2001-2005) руководство страны ассигновало 700 млрд. юаней[46]. Главные задачи, предусмотренные в плане, включают в себя: уменьшение объема выбросов двуокиси серы и других загрязняющих веществ; повышение коэффициента очистки городских сточных вод; улучшение качества воздуха; охрану естественных лесных ресурсов, создание лесозащитных полос, восстановление зеленого покрова на бывших пахотных угодьях; локализацию источников пыльных бурь вблизи Пекина и Тяньцзиня; охрану диких животных и растений и создание заповедников, а также проекты по восстановлению естественных пастбищ.

Одной из самых тяжелых нерешенных экологических проблем Китая являются выбросы вредных веществ тепловыми электростанциями, работающими на угле и производящими 70% электроэнергии. В соответствии с принятым Законом «О содействии налаживанию экологически чистого производства» (2002), принимаются меры по закрытию ряда ТЭС, предприятий и заводов, существенно загрязняющих окружающую среду. Правительство объявило, что готово к введению в стране лицензионной системы в целях ограничения выброса загрязняющих веществ и их вторичной переработки. С 2003 г. внедряется европейский стандарт автомобильного выхлопа[47].

Ограниченные ресурсы пресной воды и неравномерное их распределение по районам увеличивают серьезность и частоту засух. В связи с этим Министерство сельского хозяйства КНР начало реализацию специальной программы по сбережению воды для засушливых районов. Программа предусматривает создание новых видов культур с большой урожайностью и низкой потребностью в воде, внедрение новых влагосберегающих методов обработки почвы, создание террасированных полей, чтобы контролировать сток талых и дождевых осадков.

В октябре 2000 г. Госсовет КНР созвал совещание по проекту переброски вод рек с юга на север, обсуждались конкретные проекты (так называемые «лучи») забора воды реки Янцзы[48]. Проект переброски вод из реки Янцзы в реку Хуанхэ — составная часть проекта «Три ущелья», строительство которого началось в 1993 г. Проект включен в 10-ю пятилетку (2001-2005) в качестве одного из стратегических направлений, он должен «изменить экономическую карту Китая».

Процесс опустынивания и эрозии почв происходил в течение всего периода существования КНР, однако особый размах приобрел в ходе развертывания экономической реформы с середины 80-х годов. Экстренные меры правительства позволили замедлить негативную тенденцию сокращения сельскохозяйственных угодий. По данным Земельного управления, в 2002 г площадь пахотных земель сократилась на 1,32% по сравнению с 2001 г[49]. Существенную роль сыграло принятие ряда законодательных актов.

В апреле 1988 г. была принята поправка к Конституции КНР. Четвертый пункт 10-й статьи Конституции в новой редакции дополнен признанием возможности передавать право пользования землей в соответствии с законом[50]. Необходимость в поправке была вызвана развитием рыночных отношений в сельской экономике и стремлением руководства подготовить правовую основу для формирования более крупных хозяйств в деревне. Позже были приняты «Временные положения по предоставлению и дальнейшей переуступке права пользования государственной землей в городах и поселках» (1990); «Временные правила по урегулированию хозяйственной деятельности в ходе комплексного использования земельных угодий при участии иностранного капитала» (1990). В 1994 г. Госсовет КНР принял «Положение о защите основных сельскохозяйственных земель». В нем указаны категории пахотных земель, которые запрещается использовать для несельскохозяйственных целей[51].

На 16-м заседании ПК ВСНП 6-го созыва 25 июля 1986 г. был принят «Закон Китайской Народной Республики об управлении землей», исправленный в соответствии с «Решением относительно пересмотра «Закона КНР об управлении землей» на 5-м заседании ПК ВСНП 7-го созыва 29 декабря 1988 г. На 9-м заседании ПК ВСНП 2-го созыва 29 апреля 1998 г. Госсоветом КНР был принят «Проект закона Китайской Народной Республики об управлении землей» (на основе «Закона КНР об управлении землей», принятом в 1986 г), с небольшими исправлениями и дополнениями утвержден 31 августа 1998 г., введен в действие в качестве Закона с 1 января 1999 г. В настоящее время этот Закон является фундаментом земельного права КНР[52].

Причинами, побудившими руководство страны серьезно изменить «Закон КНР об управлении землей» было вступление в конце 90-х гг. КНР в новый этап реформирования хозяйственной структуры деревни, что повысило значение регулирования земельных отношений. А также такие факторы, как влияние экономических реформ в предшествующие годы, последствия стихийных бедствий и исключительно важная роль пахотных земель для развития страны.

Закон преследует цель способствовать освоению и охране земельных ресурсов и, прежде всего обрабатываемых земель. Статья 1-я его гласит: «Данный Закон разработан специально в целях усиления контроля над землепользованием, а также защиты системы общественной собственности на землю, охраны и освоения земельных ресурсов, рационального использования земли, надлежащей охраны пахотных земель в соответствии с потребностями социалистической модернизации».

В соответствии с директивными установками принятых документов в стране развернулась работа по выделению зон (районов) защиты основных сельскохозяйственных земель, которые запрещается использовать для несельскохозяйственных целей. Признание права собственности или права пользования в отношении лесов, степей, а также права пользования в отношении используемых в хозяйственных целях водных пространств и отмелей регулируется положениями «Лесного кодекса» (1998), Закона «О степях» (1985), «Водного кодекса» (2002)[53].

Управление лесами рассматривается как часть землепользования. Леса, как главный компонент экосистем суши, с их сложными экологическими процессами, необходимы для экономического развития и поддержания всех форм жизни. Леса в КНР расположены неравномерно, обладают низкой эффективностью. Ухудшению их состояния способствует увеличивающаяся загрязненность воздуха.

В 10-й пятилетке китайское правительство придает особое значение экологическому строительству в лесном хозяйстве, осуществляется одна из самых крупномасштабных лесохозяйственных программ, которая обещает внести позитивный вклад в глобальное дело защиты лесов и обеспечение экологического баланса. Разработано шесть главных проектов: охрана естественных лесов; восстановление лесов и лугов на бывших пахотных угодьях; создание лесозащитных полос в северо-восточной, северной и северо-западной частях страны и в районах среднего и нижнего течения реки Янцзы; ликвидация угрозы песчано-пыльных бурь г. Пекину и Тяньцзиню лесопосадками в пригородах и сопредельных районах; защита дикой фауны и флоры и создание соответствующих заповедников; развитие лесопромышленных баз с преимущественной посадкой пород леса, отличающихся небольшим вегетационным периодом и высокой продуктивностью[54].

Президент Китайской академии лесохозяйственных наук Цзян Цзэхуэй на симпозиуме «Всемирного фонда охраны окружающей среды и защиты экологии в Китае» (2002), заявила, что реализация этих проектов, большинство которых касаются Западного Китая, позволит предотвратить истощение почв, а также сыграет позитивную роль в сохранении биологического разнообразия и уменьшении выбросов углерода. При участии названного фонда уже выработана программа по предотвращению и сдерживанию истощения почв в западных районах Китая, которая в течение будущего десятилетия будет иметь направляющее значение. Предполагается, что крупномасштабное осуществление лесоводческих экологических программ должно постепенно улучшить экологическую среду в большей части районов страны.

С 20 января 2003 г. вступили в силу принятые в 2002 г. Госсоветом КНР «Положения о восстановлении лесного покрова на пахотных землях».

В 2002 г. государство приступило к осуществлению всекитайского плана степного экоохранного строительства, к реализации проекта по прекращению выпаса скота на оскудевших пастбищах, в целях восстановления травяного покрова лугов и экологической системы степей.

Опустынивание является одной из важнейших проблем современности и причиной ухудшения климата. Стратегические направления борьбы с опустыниванием в Китае разрабатываются как неотъемлемая часть более широкой национальной политики «устойчивого развития», ведется работа по включению страны в международную сеть борьбы с опустыниванием. Большим шагом в борьбе с опустыниванием является принятие на 23-м заседании ПК ВСНП 9-го созыва 31 августа 2001 г. «Закона Китайской народной республики о противодействии и контроле над опустыниванием» (Вступил в силу с 1 января 2002 г.). Закон разработан и принят в целях заблаговременного предотвращения опустынивания земель, контроля над опустыненными землями, сохранения экологической безопасности, стимулирования устойчивого развития экономики и общества[55].

Согласно положениям закона, подготовка и формирование плана по предотвращению и контролю над опустыниванием должна вестись с учетом географического положения, типа земель, положения с растительным покровом, атмосферно-климатической и водно-ресурсной ситуации, степени опустыненности земель и других природных условий. На опустыненных землях запрещаются рубка, резка и выдирание кустарников, ломка и порча деревьев, используемых для лекарственных целей и других стойких к пустынным условиям растений. Важным нововведением является то, что на используемых степных территориях должна осуществляться система контроля над численностью поголовья скота.

С 1 мая 2008 года вступили в силу «Правила раскрытия экологической информации (пробные)». Данные Правила обязывают ведомства, ответственные за охрану окружающей среды, и экологически грязные предприятия должны раскрывать для публичного доступа важнейшие сведения о состоянии экологии, тем самым, предоставляя обществу площадку для участия в работе по уменьшению загрязнения окружающей среды. Данные Правила обязывают ведомства, ответственные за охрану окружающей среды, раскрывать все законодательные и нормативно-правовые акты в сфере охраны окружающей среды, направления деятельности, критерии и стандарты, сведения о полученных лицензиях и административном утверждении проектов[56].

Предприятия, превышающие установленные показатели и объемы выброса загрязняющих веществ, должны раскрывать соответствующую информацию о своей деятельности; при этом такие предприятия не могут отказать в раскрытии информации на основании защиты коммерческой тайны. Кроме того, данные Правила поощряют обычные «грязные» предприятия добровольно раскрывать экологическую информацию. Ведомства по охране окружающей среды должны опубликовать в удобном для публичного доступа виде экологическую информацию в течение 20 рабочих дней с момента ее получения[57].

Предприятия, принудительно обязанные предоставлять экологическую информацию, должны в течение 30 дней с момента внесения в список, опубликованный соответствующим ведомством, при помощи местных СМИ опубликовать сведения о выбросе основных загрязняющих веществ. Данные Правила предусматривают создание систем проверки и оценки работы правительств по раскрытию экологической информации, выработки общественной оценки и привлечения к ответственности. В случае наличия действий, нарушающих правила раскрытия экологической информации, ведомство по охране окружающей среды должно быть привлечено к ответственности; если нарушителем является предприятие, то оно должно быть оштрафовано. В случае если конкретные действия ведомства по охране окружающей среды нарушили законные общественные права и интересы, допускается согласно закону пересмотр при помощи подачи заявления об административном пересмотре решения или обращении в суд[58].

Таким образом, можно сделать вывод, что природоохранная деятельность в Китае ведется на базе всестороннего обследования экологических комплексов страны. В последние годы государство стало уделять большое внимание проблеме охраны окружающей среды. И сейчас эта проблема уже стала горячей точкой в обсуждениях всего общества. Экологическое законодательство КНР тесно связано с нормами других отраслей права, а также международным правом окружающей среды. На данный момент в Китае уже сформирована нормативная система по защите окружающей среды, разработаны законы, призванные регулировать проблему экологической безопасности. Проводятся проверки исполнения действующих законов. Несмотря на все принимаемые меры, нужно отметить, что в Китае правовое регулирование требует дальнейшего усовершенствования. Некоторые нормативные акты требуют пересмотра и дополнения. Не все законы соблюдаются надлежащим образом.

Подводя итог вышесказанному, нужно отметить, что в настоящий момент для всего мирового сообщества остро стоит проблема экологической безопасности. Страны совместными усилиями создают международные стандарты, которые впоследствии становятся основополагающей базой при правовом регулировании проблемы загрязнения окружающей среды. К сожалению на сегодняшний день нет международного документа, который бы четко регламентировал сферу экологической безопасности. Международно-правовые документы и нормативы в большинстве своем носят рекомендательный характер.

Китай также как и другие члены международного сообщества включился в борьбу с загрязнением окружающей среды. Является участником различных международных протоколов, конвенций, договоров. В Китае существует большое количество законов, регулирующих сферу экологической безопасности, но далеко не все они исполняются, существует несерьезное отношение к законам. Поэтому на данный момент важной задачей для государства является усиление правового регулирования в сфере экологической безопасности.