Методика и практика разработки программ

Региональные целевые программы весьма разнообразно по сферам применения. Они затрагивают все сферы общественно-экономической жизни и направлены не только на достижения какого-либо экономического эффекта и уровня развития экономической системы, но и на обеспечение эффективной жизнедеятельности социальной сферы общественной жизни, экологии, науки и техники, инновационной деятельности, культуры и т.д.

Одна и та же целевая программа может рассматриваться, например, и как социальная, и как научно-техническая, и как внешнеэкономическая. Любые по типу целевые программы являются в той или иной мере региональными и отраслевыми, так как характеризующие их цели, задачи, мероприятия заведомо связаны с определенными территориями страны и отраслями экономики.

Наиболее естественным следует признать разделение целевых программ на классификационные группы в соответствии с их целевой ориентацией, характером и природой проблем, которые призваны решать программы. По виду целей, достижению которых призвана служить программа, и типу решаемых программой проблем выделяются следующие виды целевых программ:

• социальные (социально ориентированные) программы направлены на решение проблем социальной природы, повышение степени удовлетворения материальных и духовных потребностей, рост уровня и совершенствование образа жизни, изменение характера и облегчение условий труда, претворение принципа социальной справедливости, уменьшение различий и сближение уровней жизни разных групп и слоев населения, улучшение распределительных отношений, социальное обеспечение;

• научно-технические, инновационные программы нацелены на развитие фундаментальных и прикладных научных исследований, продвижение в области научно-технического и технико-технологического прогресса, освоение достижений науки и техники, их применение в экономике с целью повышения эффективности производства, качества продукции, товаров, услуг, повышения их конкурентоспособности. К этому классу относятся программы, охватывающие всего цикла «наука — техника — производство — применение»;

• инвестиционные программы и крупные инвестиционные проекты программного характера связаны с долговременным, стратегическим вложением капитала с целью обеспечения устойчивого развития, роста экономического потенциала, укрепления положения страны, ее регионов на внутренних и мировых рынках, создание предпосылок существования будущих поколений людей, повышения эффективности функционирования экономики;

• экологические программы ориентированы на бережное использование природных богатств, охрану и предотвращение недопустимого загрязнения земли, водного и воздушного бассейна, Мирового океана, всемерное сохранение естественных природных условий существования людей, природовосстановление, создание условий всемерного сохранения и поддержания растительного и животного мира планеты;

• программы безопасности направлены на обеспечение и повышение уровня национальной, в том числе экономической безопасности.

Программы безопасности имеет следующих видов:

a )оборонная (военная) безопасность, обеспечивающая подавление угрозы нападения и захвата территорий страны, нанесения военных ударов, совершения террористических актов;

b) экономическая и финансовая безопасность, предусматривающая предотвращение экономических и финансовых кризисов, дефолта, обеспечение устойчивого функционирования экономики, сбалансированность бюджетов всех уровней, подавление угрозы превышения предельно допустимых (пороговых) значений внутреннего и внешнего долга, последовательную ликвидацию угроз криминализации и коррумпированности экономики;

c) предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создающих угрозу нормальному существованию людей и функционированию экономики, состоянию окружающей среды.

По виду цели и характеру решаемой проблемы, используется разделение программ по признаку способа действий, применяемых путей, обеспечивающих снятие, подавление, ослабление назревшей проблемы. Во главу угла при подобной классификации программ ставится объект действий, на преобразование которого направлены программные усилия.

•производственные, решающие задачи подъема, расширения, увеличения производства определенных видов продукции, товаров, услуг;

•ресурсные, направленные на развитие ресурсного потенциала, эффективное использование и экономию затрат трудовых, материальных, финансовых, информационных ресурсов, вовлечение в хозяйственный оборот вторичных ресурсов, освоение нетрадиционных ресурсных источников, комплексное, многоцелевое применение ресурсов;

•отраслевые, ставящие своей задачей подъем, ускоренное развитие определенных отраслей и подотраслей экономики, отраслевых производств;

•территориальные (региональные), ориентированные на осуществление обширного комплекса действий, мер, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона с учетом его истории, национального состава населения, природных условий, сложившейся ситуации, возникших проблем;

•маркетинговые, призванные поддерживать и интенсифицировать продвижение производимых товаров и услуг на рынки сбыта, способствовать приобретению и потреблению товаров, активизировать спрос на товары и услуги, осваивать новые сегменты рынка;

•организационно-управленческие, направленные на преобразование и качественное совершенствование управления экономическими объектами, процессами, отношениями, модернизацию хозяйственного механизма, улучшение методов, технологии и организации управления, перестройку организационных структур, применение рыночных методов хозяйствования, активизацию использования системы экономических стимулов и рычагов, улучшение способов организации трудовой деятельности;

•внешнеэкономические, представляющие программы развития внешней торговли, внешнеэкономического сотрудничества и углубления мировых интеграционных процессов, осуществления совместных проектов.

Указанные программы, отражающие в большей мере виды деятельности, связанные с достижением цели, чем сами цели, часто применяются как подпрограммы представленных выше собственно целевых программ. Социальные, инновационные, инвестиционные, экологические программы и программы безопасности являются целевыми в достаточно полном смысле этого слова, так как служат достижению конечных целей, удовлетворению конечных потребностей. Производственные, ресурсные, отраслевые, маркетинговые, организационно-управленческие, внешнеэкономические программы призваны обеспечивать решение целевых задач, вытекающих из конечных целей. В особом положении находятся региональные программы, совмещающие свойства программ первого и второго вида.

Заметим, что подобное разделение (полезное с общетеоретических позиций) содержит значительные элементы условности, не избавляет от пересечения, совмещения разных видов программ. Попытки отнесения конкретных программ к определенному классу наталкиваются на труднопреодолимое препятствие — в большинстве случаев программы имеют смешанный характер, так как крупные экономические проблемы имеют и социальный, и производственный, и научно-технический и экономический, и внешнеэкономический характер. Реально удалось выделить только два класса программ: научно-технические и региональные (в том числе развития территориально-производственных комплексов), которые неплохо идентифицируются и для которых созданы специальные типовые методики разработки.

По признаку временной протяженности (длительности действия) целевые программы принято разделять на следующие три группы:

долгосрочные (продолжительность свыше 5 лет);

среднесрочные (продолжительность от 3 до 5 лет);

краткосрочные (продолжительность до 3 лет).

Такое разделение комплексных программ не имеет принципиального значения с точки зрения методов и организации их разработки, структуры и системы показателей. В определенной степени протяженность программы во времени и отнесение ее по этому признаку к одной из указанных групп все же оказывают влияние на методику разработки целевых программ. Естественно, что фактор неопределенности затрудняет детальную разработку долгосрочных программ, тогда как краткосрочные программы доводятся до конкретных мероприятий и показателей с использованием отработанных, надежных методов.

Так в одной Кировской области в 2003 году было проведено 36 областных целевых программ с объемом финансирования из областного бюджета 506 млн. рублей.

Из 36 областных целевых программ наибольшее количество занимают программы социальной сферы (30 программ). Перечислим некоторые из них:

Программа Губернатора области «Социальная помощь ветеранам войны и труда» в 2002 году велось строительство и реконструкция 19 домов для ветеранов в районах области.

По программе «Летний отдых-2002» удалось оздоровить свыше 170 тысяч детей и подростков, что составляет 70% от общего количества детей в возрасте от 7 до 17 лет.

В рамках областных целевых программ по здравоохранению приобретались медикаменты, медицинское оборудование для профилактики заболеваний и лечения больных. (Программы «Сахарный диабет», «Бронхиальная астма» и т.д.)

Наибольший удельный вес в структуре финансирования из областного бюджета (336 млн. рублей - 60%) занимают областные целевые программы по агропромышленному комплексу. Для исполнения целевых программ и мероприятий по развитию АПК на проведение комплекса полевых работ сельхозтоваропроизводителям области в 2002 году было поставлено: горюче-смазочных материалов на 119,8 млн. рублей, минеральных удобрений на 40,1 млн. рублей, биоветпрепаратов на 3,1 млн. рублей, средств защиты растений на 6,8 млн. рублей.

Доля финансирования областных целевых программ в общем объеме расходов областного бюджета в 2003 году составила 8%, тогда как в 2001 году составляла 11%. (Уменьшение доли финансирования областных целевых программ в общем объеме расходов областного бюджета происходит в связи с увеличением расходной части областного бюджета.)

В Тюменской области была принята целевая программа “Энергосбережение Тюменской области до 2005 г.”, направленная на обеспечение повышения энергетической эффективности экономики области и создание экономических и правовых методов для содействия ее реализации, создание условий ускоренного перевода экономики области на энергосберегающий путь развития.