Неравенство дохода в переходных экономиках

Существуют различные формы перераспределения, направленные на смягчение диф­ференциации доходов и помощь наиболее нуждающимся. Среди них трансферты в денеж­ной и натуральной форме, зависящие от величины дохода или социального статуса полу­чающего помощь.

Программы помощи, с одной стороны, помогают выжить, и недостаточны в тяжелых условиях переходной экономики, а с другой стороны, порождают и поддерживают мате­риалистические отношения между государством и частью его граждан, снижая их стиму­лы эффективно трудиться.

Но не следует путать цели и средства экономической политики. Приемлемое с соци­альной точки зрения распределение дохода и богатства - лишь некоторые цели долгосроч­ной политической стратегии. В таком контексте задачей реформ становятся не только системные изменения, но, что более важно, достижение большей эффективности, повышение конкурентоспособности, обеспечение более высоких темпов экономического развития. От перехода к рынку все ждут повышения жизненного уровня всего населения или, по край­ней мере, подавляющего его большинства. Иначе реформы бессмысленны.

Рыночное распределение не гарантирует каждому человеку доход, обеспечивающий ему достойные стандарты жизни, поскольку не все владеют факторами производства; есть возможности получения не только трудовых, но и нетрудовых доходов. Рынок не в состоя­нии решить всех проблем распределения доходов, поэтому появляется необходимость во вмешательстве и регулировании государства. Принимая на себя обязанность и ответствен­ность за обеспечение прав человека ка достойную жизнь, оно должно проводить перерас­пределение доходов по критерию справедливости.

В рыночных хозяйствах доходы перераспределяются через бюджеты, поэтому объем и динамика социальных доходов государства позволяют судить об уровне справедливости распределения доходов. В развитых странах справедливость распределения доходов по критерию социальных расходов государства значительна.

Минимальный уровень вмешательства государства в процесс распределения доходов зависит от политических, потребительских, демографических, идеологических стереоти­пов, состояния экономики. Устанавливая его, общество отталкивается от функционирую­щей модели рыночного хозяйства. Если применяется жесткая модель рыночного хозяйст­ва, когда решающая роль в формировании доходов предназначается самому рынку, мини­мальный уровень вмешательства государства сравнительно низкий, но относительно вы­сок в модели социально-рыночного хозяйства.

Максимально допустимая граница участия государства в распределении доходов явля­ется предельной границей, которую ему не следует нарушать. Объемы социальных выплат должны быть согласованы с финансовыми ресурсами государства. Недопустимы их нара­щивание и превращение в один из инфляционных факторов, в противном случае перерас­пределение заменяется инфляционным ростом доходов.

Хотя в переходный период неравенство увеличивается, борьба с несправедливостью должна быть провозглашена одной из первоочередных задач государственной экономиче­ской политики. Социальные сдвиги нельзя отдавать на произвол рыночных сил. Но реали­зация такой задачи и получение необходимой для этого политической поддержки - дело весьма трудное. Здесь всегда неизбежен конфликт интересов.

Имея некоторые сложности, общественные доходы (или общественные излишки), ис­ходя из производства, имеют еще одну сложность, находясь на рынках. Эти сложности -обычное дело в реальном мире. Их существование свидетельствует о позитивной роли правительственных правил в экономической деятельности. В особенности действия пра­вительства могут быть вызваны, когда:

• рынки монопольные или неконкурентоспособные;

• внешние проблемы значительные;

• товар предназначен для широкой массы населения;

• партии не дают соответствующей информации о форме обмена.

В каждой ситуации рынки влекут за собой серьезные потери для общества, когда от­сутствует конкуренция. На рынке в результате отрицательных внешних отношений может быть перепроизводство, в этом случае общество не оценивает продукцию. Когда продук­ция имеет особенное предназначение, то это товары для общества.

.3. Государственная собственность

Обычно приводится три аргумента для оправдания общественной или государствен­ной собственности на предприятии. Во-первых, замена регулирования частной фирмы ко­миссией или другим уполномоченным органом. Вместо решения основной дилеммы о ес­тественной монополии, путем создания слоя бюрократии для контроля цен и решений о выпуске продукции, государство и владелец в одном лице нанимает менеджеров, дейст­вующих от имени частных акционеров, для достижения поставленных целей. Мы надеем­ся, что эти цели сосредоточатся на максимизации социального благосостояния.

Во-вторых, сравнение государственных фирм с частными могло бы вынудить частные фирмы вести себя более эффективно или конкурентно. Если мы подозреваем, что фирмы на каком-то рынке расточительны или находятся в тайном сговоре, создание обществен­ной фирмы для конкуренции с ними могло бы увеличить благосостояние путем стимули­рования лучшего выполнения работы или прекращения сговора. Уполномоченный орган Долины штата Теннесси, производитель электроэнергии, находящийся в федеральной собственности, является часто упоминаемым примером фирмы, находящейся в государст­венной собственности, которая вынудила частных конкурентов стать более эффективны­ми и уменьшить цены.

В-третьих, когда изделие имеет специфические характеристики, которые квалифици­руют его как общественный товар, производство последнего частными фирмами может привести к его дефициту. Поскольку общественные товары являются неисчерпаемыми и неисключающими друг друга, частным фирмам будет очень трудно наладить производст­во и продажу таких товаров. Потребители будут иметь стимул преуменьшить их истинные предпочтения к таким товарам (надеясь, что они могут потреблять их свободно, так как они производятся), и будет трудно покрыть высокие издержки на товары, произведенные частными фирмами. В любом случае, учитывая их неисчерпываемость, доходность от об­щественных товаров равна нулю. Таким образом, общественное обеспечение такими то­варами (например, национальная защита), финансируемое через налоги, является и неиз­бежным, и желательным.

Но государственная собственность вызывает несколько серьезных проблем. Наиболее важная из них то, что государственная собственность вызывает проблемы с директорами-агентами на двух уровнях. Как мы видели ранее, такие проблемы часто возникают, когда собственность и ежедневное управление предприятием разделены. Владельцы (директора) хотят максимальной отдачи от инвестиций. Но менеджеры (агенты) могут иметь несколь­ко другие интересы; они могут желать увеличить их собственную полезность способами, которые уменьшат прибыль. Если бы информация относительно всех решений, которые менеджеры принимают, была доступна владельцам, тогда бы не было никакой проблемы между директорами и агентами, поскольку проступок менеджера будет легко обнаружен и наказан. Но мы живем в мире, где информация является ни совершенной, ни свободно доступной, так что менеджер будет иметь некоторую свободу, чтобы потворствовать сво­им интересам относительно большей безопасности или комфорта на работе. Владельцы могут попробовать использовать различные тактики, например, премии и выбор акции, чтобы гарантировать, что менеджеры имеют достаточно сильные стимулы для максими­зации прибыли в долгосрочном периоде; такая тактика может просто уменьшить пробле-мы между директорами и агентами до терпимых уровней, но не устранить их. Чтобы увидеть первый источник проблем между директорами и агентами, который за­трагивает выполнение работы государственными предприятиями (или, в нашем случае, прямое регулирование), нужно также принять во внимание политических деятелей и госу­дарственных чиновников (так называемых бюрократов) как агентов избирателей. Имеют ли эти избиратели (как руководители) своей целью объективную максимальную эффек­тивность или равенство, если их агенты будут иметь некоторую свободу, чтобы преследо­вать другие цели, потому что заметить такое поведение очень трудно. И, более важно то, что даже когда неэффективное или безразличное поведение обнаружено, будет очень за­труднительным его изменение. Совершение сделок на политическом рынке не дешево, и серьезные проблемы такого рода будут ставить в тупик попытки делать политических представителей ответственными за их действия. Наконец, политическому рынку особенно недостает средств (вышеупомянутые премии или выбор акций), которые могли бы стиму­лировать политических агентов быть более согласованными с их руководителями.

Когда государственные предприятия создаются, чиновники и бюрократы также стано­вятся руководителями, а менеджеры, которых они нанимают - их агентами. Это добавляет другие проблемы между директорами и агентами; какие бы цели не ставили политические руководители перед их агентами, агенты все равно будут иметь некоторую свободу, чтобы игнорировать их и преследовать свои собственные цели. Так как государственные пред­приятия в основном создаются не для прибыли и не выпускают акции, ценность которых повысится или упадет в зависимости от работы предприятия, ограничение такого поведе­ния может быть фактически труднее на государственных предприятиях, чем на частных. Владельцы частных фирм, как мы отметили, могут привязать существенную часть ком­пенсации менеджеров к прибыли фирмы. Для государственных предприятий этот выбор обычно недоступен. Менеджерам государственных предприятий, поэтому, часто дают меньшую автономию, чем их коллегам в частных фирмах, и часто они должны согласовы­вать свою работу с набором бюрократических правил, нацеленных на ограничение их возможности потворствовать своим предпочтениям. Конечно, такие правила могут просто заставлять менеджеров действовать окольными путями для увеличения их благосостояния (например, предел на жалованье менеджера может заставлять его тратить ресурсы компа­нии на больший штат работников или более комфортабельную обстановку).

В итоге имеется причина подозревать, что государственные предприятия будут рабо­тать менее эффективно в сравнении с частными компаниями. Научная литература под­тверждает это подозрение. Но делать существенные сравнения между государственными и частными предприятиями не столь легко, как молено было бы. На естественно монопо­листических рынках будут иметься немногие частные фирмы, с которыми мы можем сравнивать существующие государственные фирмы. Где частные и государственные фир­мы существуют рядом, частные фирмы обычно регулируются, и определить где эффекты регулирования, а где эффекты собственности очень быть трудно. Наконец, возможно, что государственные предприятия будут иметь социальные цели (например, воздействие на распределение дохода), преследование которых изменяет нормальное значение выпол­няемых работ.

Очевидно, что государственные фирмы являются менее эффективными, чем частные, в секторах, где сильна конкуренция или где государственный надзор за регулируемыми частными производителями имеет относительно несложные формы. Многие научные работы по этой проблеме показывают, что частные фирмы по сборке мусора, перевозке и

фирмы службы здравоохранения имеют более низкие издержки производства, чем их го­сударственные коллеги. Но в других секторах, где конкуренция ограничена и рука регу­лирования тяжелее, эти свидетельства более двусмысленны. В то время как несколько ис­следователей нашли превосходящую эффективность частных электрических и водных предприятий коммунального обслуживания и авиалиний, другие не нашли никаких разли­чий, и несколько даже нашли большую эффективность государственных предприятий.

Рассмотрим конкретный пример работы почтовой службы. Американская почто­вая служба (АГ1С) - самый большой национальный предприниматель и наиболее техниче­ски защищенная монополия, насчитывающая более чем 800 000 служащих. Даже опуская конверт в почтовый ящик вашего соседа, вы нарушаете права законной монополии АПС по поставке первоклассной почты. Появление этого привилегированного статуса относит­ся к дням революционной войны, когда Континентальный Конгресс не допускал конку­рентов в почтовый бизнес, чтобы получать весьма необходимые доходы для войны. Впо­следствии, конечно, АПС перестала быть дойной коровой. В течение 80-х годов феде­ральные субсидии, составляющие в среднем почти 1 млрд долл. в год, были необходимы для удержания АПС на плаву.

Почему поддерживают эту государственную монополию перед лицом таких потерь? Наиболее обычным объяснением является тот факт, что почтовая служба является нежиз­неспособной естественной монополией. Смысл состоит в том, что промышленные из­держки самые низкие, когда первоклассная поставка почты проводится одной единствен­ной фирмой. Если допустить конкурентов на этот рынок, они будут просто «снимать сливки», обслуживая только клиентов с низкими затратами и оставлять клиентов с высо­кими затратами АПС, не давая АПС использовать экономию масштаба, что будет приво­дить к трате ресурсов.

Это веский аргумент, хотя некоторые эконометрияеские изучения не нашли никаких сви­детельств о существовании значительной экономии от масштаба в почтовых операциях ⁽. Но: даже если желательно, чтобы на этом рынке существовала одна единственная фирма, из этого не следует что эта фирма должна быть государственной собственностью. Таким образом, возникает вопрос: могла бы приватизация почтовой службы привести к более быстрому или дешевому обслуживанию почты?

Имеется вполне веское свидетельство, предполагающее, что это могло бы произой­ти⁴¹. На рынках, где АПС конкурирует с частными фирмами, оказывается, что АПС менее эффективна по сравнению с конкурентами. Например, Объединенная почтово-посылочная служба устанавливает более низкие расценки, делает более быстрые поставки и имеет норму повреждений в пять раз меньше, чем у АПС. И на некоторых сельских маршрутах АПС заключает сделки по поставке с частными курьерами, экономя при этом до 60% от стоимости обслуживания этих маршрутов.

АПС обременена необычно высокими трудовыми издержками. Компания не спешила автоматизировать многие из операций и платит своим служащим приблизительно на треть больше, чем платят работникам на сопоставимых рабочих местах в другом месте⁴". По словам одного бывшего почтового работника, работники АПС «самые высокооплачивае­мые работники со средней квалификацией в мире». Навряд ли, что эта премиальная зара-

ботная плата привязана к превосходному выполнению работы. Одна внутренняя ревизия выяснила, что в среднем почтальон тратит 1,5 часа каждый день, что стоит AIIC прибли­зительно 650 млн долл. ежегодно. Другая ревизия нашла, что АПС повреждает половину посылок, с отметкой «хрупкое», которые она перевозит. Обзор, проведенный американ­ским конгрессменом Биллом Грином, выявил, что 32% почты доставляемой в его Манхэт-тенский район приходит позднее по стандартам АПС.

В итоге, АПС является графической иллюстрацией проблем, связанных со стимулиро­ванием и контролем, которые возникают на государственных предприятиях. При отсутст­вии или угрозы банкротства, менеджеры АПС не спешат вводить новшества, более вели­кодушны к служащим, чем это требуется и терпимы к неэффективности. Но мы не ожида­ем реформы в скором будущем. Менеджеры АПС, объединения рабочих и некоторые классы почтальонов, которые извлекают выгоду из специальных почтовых субсидий, со­ставляют мощные группы интересов, заинтересованных в поддержании статус-кво. Хотя они могут быть превзойдены численностью тех, кто жалуется относительно высоких за­трат и плохого обслуживания, они гораздо более влиятельны в политическом мире.