Финансирование производства товаров и услуг в госсекторе

Общественные расходы направляются не только на финансирование программ социальной

помощи и общественного страхования, но и на обеспечение производства общественных инекоторых частных благ. В качестве примеровможно привести бюджетные ассигнования на оборону, научные исследования, народное образование, здравоохранение, культуру. При этом производство осуществляется как непосредственно в государственном секторе, так и на

предприятиях, к нему не относящихся, но работающих по контракту с государством. Например, государство нередко заказывает исследовательские и аналитические работы негосударственные научным центрам и субсидирует негосударственные организации в сферах образования и культуры. Вместе с тем оно непосредственно владеет и управляет государственными научными, образовательными, медицинскими, культурнопросветительными и иными учреждениями. При этоморганизации,принадлежащие

государству, нередко взимают плату с потребителей своей продукции (товаров и услуг), так чтообщественные расходы не являются единственным источником финансирования этих

организаций.Итак, круг организаций, получающих средства из общественного сектора,

далеко не в полной мере совпадает с кругом организаций, находящихся в собст-

венности государства и относящихся к государственному сектору в качестве произ-

водственных единиц.

При каких обстоятельствах оправдано участие общественного сектора в

финансировании производства товаров и услуг? В каких случаях целесообразно

осуществлять производство силами государственных, а не частных организаций?

Каким образом можно привлекать частный сектор к выполнению функций

общественного? Как обеспечить рациональность использования государственных

средств, непосредственно расходуемых на производство в общественном и частном

секторах? Этим вопросам посвящена настоящая глава.

Как неоднократно отмечалось выше, в рыночной экономике общественный сектор

призван выполнять только те функции, для успешной реализации которых требуется

законным образом ограничивать выбор потенциальных участников рыночных сделок.

Это касается в том числе и участия государства в финансировании и произ-

водстве отдельных благ. На практике государственное финансирование и производ-

ство в общественном секторе выступают в различных сочетаниях,

Так, железнодорожный транспорт в РК и многих других странах эксплуа-

тируется государством, но имеются примеры частных корпораций, работающих

в этой отрасли. Строительство новых зданий для государственных нужд ведется в

настоящее время в РК в основном по контрактам с частными фирмами, но

строительные работы осуществляют также и государственные организации, напри-

мер воинские части. В истории можно найти примеры частных армий, обслужи-

вавших государства на основе контрактов (их заключали, в частности, кондотьеры

с городскими коммунами в позднее Средневековье).

Частное и общественное финансирование нередко сочетаются. Это отно-

сится, например, к субсидированию коммунальных услуг, причем как наличие

субсидии, так и ее отсутствие совместимо с оказанием услуги как государственным

(муниципальным), так и частным предприятием. В роли специфической формы

участия государства в финансовом обеспечении производства некоторых благ

Финансирование из общественных средств необходимо, поскольку пробле-

матика безбилетника предопределяет недопроизводство общественных благ, а

близкая ей проблема позитивных экстерналий — недопроизводство благ,

обладающих особыми достоинствами. Государственное финансирование произ-

водства последних можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих

случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного

равновесия относительно точки оптимума, обусловленное внешними эффектами.

Итак, когда речь идет об общественных благах и экстерналиях, необходима

принудительная реаллокация ресурсов из одних отраслей в другие, что достигается

с помощью государственных финансов (налогов, бюджетных ассигнований,

субсидий, льгот и т. п.). Осуществлять производство в государственном секторе для

этих целей, вообще говоря, не требуется.

То же, строго говоря, относится к инвестиционным проектам, инициируемым

государством. Оно нередко берет на себя осуществление крупных проектов,

особенно при наличии риска и большом временном разрыве между первона-

чальными затратами и отдачей. Если рынок капитала недостаточно развит, потен-

циальные возможности, связанные с такими проектами, остаются нереали-

зованными. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономике отдельные

сверхдолгосрочные проекты удавалось рационально осуществлять лишь по

инициативе государства и под его управлением. Вместе с тем принуждение в данном

случае требуется скорее для мобилизации средств, необходимых для финансирования

проекта, чем для его выполнения.

Производственная деятельность в общественном секторе обусловлена целым

рядом разнородных причин и почти никогда не бывает безальтернативной. Так,

организация производства в государственном секторе нередко является реакцией

на наличие естественной монополии и информационной асимметрии. В первом случае

примерами могут служить уже названные железнодорожный транспорт и коммуналь-

ные услуги. Применительно ко второму случаю можно привести пример здраво-

охранения.

При существенных проявлениях естественной монополии или информа-

ционной асимметрии в отличие от предыдущих примеров принуждение исполь-

зуется не только для того, чтобы направить финансовые потоки из одной отрасли

в другую. Государство зачастую пытается ставить в заранее заданные рамки непосред-

ственно процесс производства и ценообразование. Например, информационная

асимметрия в здравоохранении побуждает регулировать конкретный состав услуг,

их качество и т. п.

Разумеется, объектом влияния при всех обстоятельствах выступает не что

иное, как аллокационное поведение, описываемое в терминах объемов продаж и

цен. Однако, констатируя это, следует вместе с тем учитывать особенности таких,

например, форм регулирования, как лицензирование производителей или

предписания, прямо относящиеся к применяемым технологиям. Подобными

предписаниями являются, например, стандарты образования или перечни

лекарственных средств, допускаемых к применению1.

1 Одна из причин использования неценового регулирования u1089 связана с различием между отраслью

как совокупностью производителей отдельного товара (продавцов отраслевого рынка) и как

совокупностью предприятий (диверсифицированных производителей). Сугубо коммерчески

ориентированный врач способен использовать преимущества информационной асимметрии, варьируя

не столько количество, например, операций по поводу аппендицита, сколько наборы и качество

услуг, по существу не распознаваемых пациентом. Конечно, взаимодействие врача и пациента можно

(и зачастую полезно) описывать в терминах рынка однородных услуг (врачебных визитов, часов

обслуживания и т. п.), но такое описание не благоприятствуют анализу некоторых практически

значимых проблем регулирования.

Степень, в которой объектами прямого вмешательства государства становятся

не только финансовые потоки, влияющие на аллокационные решения частных

лиц, но также непосредственно содержание этих решений, в разных странах

определена неодинаково. Разумеется, административные запреты на одни решения

и прямое принуждение к выбору других весьма существенно искажают рыночные

стимулы, которые с ростом числа подобных ограничений могут быть, по существу,

блокированы. Вместе с тем, например, лишь немногие страны сводят воздействие

на рынок наркотиков к налогообложению; большинство прибегают к адми-

нистративному регулированию, жестко лимитирующему круг потенциальных

покупателей и продавцов и их рыночное поведение. То же по многом относится

к рынку оружия и целому ряду других рынков.

Коль скоро государство предписывает, что производить и по каким цепам

продавать, существует проблема выбора механизмов, с помощью которых пред-

писания реализуются. Организация производства в государственном секторе —

простейший вариант такого выбора, если предписания детальны1.

На выбор в пользу производства в общественном секторе часто влияют соображения,

связанные с распределением. Непосредственно они касаются в первую очередь участия

государства в финансировании. Потребность в бюджетных ассигнованиях делает,

при прочих равных условиях, более вероятным выбор в пользу организации произ-

водства внутри государственного сектора. Например, в прошлом во многих странах

государственные больницы обслуживали в основном малообеспеченных, тогда как

лица с высокими доходами получали медицинскую помощь, как правило, дома от

частнопрактикующих врачей, хотя деятельность последних, разумеется, регулировалась,

Вместе с тем проблемы распределительного характера отражаются на составе

государственного сектора и более сложным образом. Аргументам в пользу привати-

зации, обычно базирующимся на соображениях эффективности, нередко противо-

поставляются аргументы политического характера; при всем их разнообразии

они в конечном счете относятся к распределению экономических возможностей.

Так, современные государства не нанимают частных армий, не отдают в откуп

налоги и эмиссию денег; мотивом является предотвращение чрезмерного влияния

отдельных лиц и предпринимательских структур. В ряде случаев тот же мотив

1 Вместе с тем это но единственно возможный вариант решения указанной проблемы; к ней

предстоит вернуться в заключительном параграфе данной главы.

выдвигается в пользу государственной собственности на важнейшие объекты

промышленности. Несомненно, влияние как политический феномен не сводится

к овладению экономическими возможностями, но, рассматриваемое в своем

экономическом "измерении", оно предстает именно в таком качестве.

Реальная связь между контролем над ключевыми производствами, с одной

стороны, и политическим влиянием и экономическими возможностями, с другой,

существует, хотя и не является однозначной. Существенна степень развития граж-

данского общества и демократии. Вместе с тем подобным влиянием и порождае-

мыми им экономическими u1087 преимуществами способны в определенной мере

пользоваться лица, имеющие статус назначенных государством менеджеров ключевых

производств. Таким образом, закрепление за государством права собственности,

строго говоря, не решает проблему. Однако, как бы то ни было, вопрос о влиянии

и связанный с ним вопрос о критической зависимости всей экономики от некоторых

производств играют заметную роль в политических дебатах,

Воздействие приоритетов распределения на состав общественного сектора

проявляется также в контексте политики занятости. Не только субсидирование

некоторых производств, но также их сохранение в государственной собственности

и даже создание новых рабочих мест в государственном секторе подчас мотиви-

руется стремлением не допустить роста безработицы. В подобных случаях прямой

административный контроль в действительности, вообще говоря, не требуется, и

принадлежность предприятия государству служит в основном оправданию гарантий

финансового характера, которыми пользуются предприятия и их персонал. Однако

позитивный анализ не может оставлять в стороне то влияние, которое рассматри-

ваемый способ реализации конкретных экономических интересов оказывает на

масштабы и структуру общественного сектора,

Это в целом относится к воздействию, которое оказывают группы специальных

интересов. Так, действительный размер общественного сектора, несомненно,

отражает, помимо прочего, влияние бюрократии, Ее интересам в наибольшей

степени отвечает, чтобы государство не ограничивалось финансовым вмеша-

тельством, а организовывало производство с помощью разветвленных администра-

тивных структур.

Если исходить исключительно из соображений эффективности, государст-

венное вмешательство должно было быть более ограниченным не только по

масштабам, но с точки зрения используемых форм. В идеале оно свелось бы к

осуществлению некоторых регулятивных функций, относящихся к правам

собственности и провалам рынка (например, информационной _________асимметрии), а

также к выполнению аллокационной функции общественных финансов1.

1 Если распределительная функция общественных финансов не была бы актуальной, то

фактически не возникали бы проблемы, имеющие отношение и к стабилизационной функции.

Чем более значимы и сложны перераспределительные процессы, включая

распределение экономических возможностей, тем более разнообразные формы

государственного участия в экономических процессах получают объективные

основания. С тех или иных нормативных позиций одни перераспределительные

процессы могут одобряться, другие — осуждаться. Например, сторонник либерта-

ристской позиции склонен настаивать на свободном обороте наркотиков, а

эгалитарист — на сохранении в государственной собственности нерентабельных

предприятий ради поддержания занятости. Конфликты такого рода позиций, как

уже подчеркивалось, не могут разрешаться теорией; в условиях демократии реали-

зуется та точка зрения, которую поддерживает большинство.

Экономический анализ, сфокусированный на проблемах эффективности,

имеет тенденцию обнаруживать избыточность финансирования и особенно

производства в общественном секторе. Это закономерно, так как "за скобки"

выносятся коллизии распределительного характера, которые во многом определяют

реальную активность государства. Однако такой анализ практически значим,

поскольку выявляет, во-первых, издержки, которые общество несет, реализуя

перераспределительные требования и, во-вторых, фактически доступные возможности

повысить эффективность. Иногда для использования этих возможностей не

требуется отказ от принятых приоритетов распределения. Например, искусственное

сохранение занятости на государственных предприятиях может оказаться не только

менее эффективным, но и почти со всех точек зрения менее справедливым, чем

налоговое стимулирование создания новых рабочих мест в частном u1089 секторе и

выплата достойных пособий безработным. Кроме того, результаты анализа,

обнаруживая действительные условия выбора между эффективностью и справед-

ливостью, позволяют делать этот выбор более осознанно и обоснованно.