Внутренняя экологическая политика

Правительство США придает исключительно важное значение проблемам охраны окружающей среды. Как уже указывалось, природоохранное законодательство в США начало интенсивно разрабатываться еще в 60-е годы. В эти годы вырабатывался механизм государственного регулирования природопользования. В общих чертах его суть состояла в следующем:

- нормативное регулирование всех видов хозяйственной деятельности, разработка экологических нормативов загрязнения окружающей среды, государственная инспекция предприятий и организаций, введение системы штрафов и платежей за загрязнение среды;

- выполнение конкретных государственных природоохранных программ, например, борьба с загрязнением территории США пестицидами, строительство дорогостоящих очистных сооружений, охрана лесов и диких животных и др.;

- экономическое стимулирование природоохранной деятельности, заключающееся в предоставлении налоговых льгот, выгодных кредитов и др. мероприятиях стимулирующего плана;

- организация и финансирование научно-исследовательских работ и программ экологической и природоохранной направленности;

- подготовка и переквалификация кадров для природоохранной деятельности;

- организация систем информационно-экологического обеспечения, мониторинг окружающей среды.

В период между 1969 и 1980 гг. Конгресс ратифицировал более двадцати законодательных актов об охране воздуха, воды, земель и животного мира. Эти законы призваны обеспечить охрану окружающей среды и природных ресурсов за счет обязательного проведения мероприятий, включающих:

— установление стандартов уровня загрязнения и ограничений на выбросы и стоки различных видов поллютантов. Такие требования содержат федеральный Закон о контроле над загрязнением воды 1972 г. и Законы о чистом воздухе 1965, 1970 и 1977 гг.;

— исследование новых химических соединений для определения их безопасности, прежде чем они начнут широко применяться. Этого требует, например, Закон о контроле над токсичными веществами 1976 г.;

— проведение экологической экспертизы каждого предлагаемого федеральными ведомствами проекта для прогнозирования его воздействия на окружающую среду до начала претворения в жизнь. Необходимость экспертизы предусматривается Законом о национальной политике в области окружающей среды 1969 г.;

— выведение из-под угрозы или защита определенных естественных систем, ресурсов или видов. Примером может служить Закон 1964 г. о защите дикой природы, а также Закон о сохранении исчезающих видов млекопитающих и птиц 1973 г.;

— поддержку рационального использования природных ресурсов. К этому призывает Закон об охране и восстановлении природных ресурсов 1976 г. и отчасти Закон о национальной энергетике 1978 г.

В период с 1965 по 1980 гг. граждане США пришли к осознанию того, что экологический потенциал страны не беспределен. Они стали понимать, что нельзя все время что-то «куда-то» выбрасывать, что уже нет места, где можно складировать отходы высокоразвитого индустриального общества, чья экономика основана на интенсивном извлечении природных ресурсов и столь же интенсивном превращении их в отходы. Инициативы, проявленные в этот период как на правительственном уровне, так и широким кругом рядовых защитников окружающей среды, стимулировали возникновение четвертой волны национального движения за охрану природы.

Эмбарго на вывоз нефти из Ирана, наложенное в 1973 г. ОПЕК (Организацией стран — экспортеров нефти), и приостановка там в 1979 г. нефтедобычи привели к нехватке этого энергоносителя и резкому повышению мировых цен на нефть, продолжавшемуся до 1981 г. Нефтяной кризис показал необходимость эффективной охраны топливных ресурсов.

В 1977 г. по распоряжению президента Д. Картера было создано Министерство энергетики для решения проблем, связанных с нехваткой нефти в стране. Как и многие сторонники сохранения ресурсов, президент понимал, что США и другие промышленно развитые страны должны разработать долгосрочную стратегию развития энергетики. США законсервировали почти все месторождения нефти на своей территории для будущих поколений и перешли на потребление только импортной нефти.

Во время своего пребывания у власти Д. Картер назначил на ключевые посты в Агентстве охраны окружающей среды, Министерстве внутренних дел и Министерстве энергетики ряд компетентных и опытных администраторов. Он активно старался привлекать специалистов из природоохранных организаций для формирования руководящих органов и помощи в разработке природоохранной и ресурсной политики. Им был также создан Суперфонд для финансирования расчистки заброшенных свалок с опасными отходами производства, подобных свалкам в пригородном районе Лав-Канал около Ниагарского водопада в штате Нью-Йорк.

Непосредственно перед уходом с поста президента Д. Картер на основании Закона о памятниках старины 1906 г. увеличил площадь общественных земель, на которых запрещены все виды хозяйственной деятельности. Была утроена площадь, находящаяся в Национальной системе «диких территорий». Это удалось сделать главным образом за счет включения в систему федеральной земельной собственности обширных земель Аляски. Кроме того, в два раза возросли площади земель, управляемых Службой национальных парков.

Закон 1976 г. о федеральной земельной политике и управлении земельными ресурсами впервые предоставил Бюро по управлению государственными и общественными землями право осуществлять контроль за использованием земли на Западе США. Это вызвало недовольство владельцев ранчо, фермеров, представителей горнодобывающих компаний и предпринимателей, занимающихся организацией рекреации с использованием моторизованного транспорта, — словом, всех, кто зарабатывал неплохие деньги за счет использования общественных земель.

В конце 70-х годов владельцы ранчо на западе страны, приобретавшие права на использование пастбищ по низким ценам, что способствовало перевыпасу, развернули политическую кампанию, получившую название «полынный мятеж». Ее основной целью было отчуждение федеральных земель и передача их в собственность штатов. Эта кампания проводилась также с целью вынудить законодательные власти штатов продавать или сдавать в аренду за низкую плату земельные участки для выпаса скота, горных разработок, лесозаготовок, различного рода землеустроительных работ и других целей частного бизнеса.

В 1981 г. Рональд Рейган, получивший абсолютное большинство голосов избирателей, стал президентом страны и провозгласил себя «полынным мятежником». Он повел кампанию за упрочение национальной безопасности, ослабление контроля со стороны федерального правительства, сокращение правительственных расходов в целях уменьшения государственного долга и приостановки экономического спада, последовавшего за резким повышением цен на нефть в 70-е годы.

В течение восьми лет своего пребывания во главе администрации США Рейган предпринял серьезнейшее наступление на важнейшие природоохранные законы:

— назначил на ответственные посты в Министерстве внутренних дел, в Бюро по управлению государственными и общественными землями и в Агентстве охраны окружающей среды представителей промышленных кругов или юридических фирм, которые противодействовали природоохранному законодательству и политике в области защиты природных ресурсов и регулирования землепользования;

— не допускал вмешательства официальных природоохранных организаций и их руководства в вопросы, связанные с подобными назначениями, а также в деятельность администрации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

— затруднил возможность действия существующего природоохранного законодательства, существенно урезав бюджет соответствующих ведомств, сократив штаты их исполнительных органов;

— значительно увеличил масштабы производства энергии, добычи минерального сырья и заготовки древесины частными предпринимателями на общественных землях. Часто правительство продавало ресурсы корпорациям по бросовым ценам в ущерб гражданам, в чьей общей собственности они находились;

— увеличил федеральный бюджет атомной энергетики. Такой способ получения энергии не является достаточно конкурентоспособным с экономической точки зрения в сравнении почти со всеми альтернативными источниками энергии, даже несмотря на то, что налогоплательщики предоставили этой отрасли энергетики субсидии на сумму более 40 млрд. долларов;

— сократил федеральные ассигнования на охрану природы в энергетической промышленности на 70%, снизил стандарты на содержание примесей в выхлопных газах автотранспорта и сделал менее жесткими стандарты качества воздуха и воды;

— изменил налоговую политику, которая ранее стимулировала рациональное использование энергии, в том числе развитие малой солнечной энергетики;

— существенно сократил финансирование программ, обеспечивающих экономию энергетических ресурсов и помощь беднякам.

Несмотря на то, что Р. Рейган был чрезвычайно популярным президентом, значительная часть общества резко осуждала его политику в области охраны окружающей среды. Предпринятые президентом меры были отчасти смягчены в результате сильного противоборства со стороны Конгресса, негативной реакции общественности, а также законодательных инициатив природоохранных организаций, численность которых за этот период возросла.

Конечным результатом периода правления Рейгана было замедление темпов движения за охрану природы и естественных ресурсов, которых оно достигло в 70-е годы. Вместо того чтобы активизировать свою деятельность, природоохранные организации были вынуждены тратить время и средства на противоборство настойчивым попыткам повернуть это движение вспять.

Вся природоохранная деятельность в США строится на основе анализа экологического риска для здоровья и экологических систем и оценки экономических потерь или выгод на основе анализа соотношения затраты - выгода.

Экономический анализ риска позволяет сократить экономические потери. Американские исследователи оценивают экономические потери от загрязнения окружающей природы от $250 до $500 на человека. Таким образом, в год эти потери для США определены в сумме от 60 до 120 миллиардов долларов. Это является весьма убедительным аргументом в пользу необходимости разработки программ по предотвращению загрязнения.

Природоохранными программами в США занимаются:

1. Агентство по охране окружающей среды США- U. S. Environmental Protection Agency (EPA);

2. Комитет по профессиональному здоровью и безопасности - Occupational Safety and Health Agency (OSHA);

3. Национальный институт профессиональной безопасности и здоровья - National Institute for Occupational Safety and Health (NIOSH);

4. Комитет по продовольствию и лекарствам - Food and Drug Administration (FDA);

5. Координационный комитет по программам окружающей среды и связанным с ними программам - Commitee to Coordinate Environmental and Related Programs;

6. Ассоциация государственных промышленных гигиенистов.

Одним из приоритетных направлений исследований EPA является разработка методов оценки экологического риска. EPA разрабатывает и применяет методы анализа риска для решения проблем загрязнения и защиты от загрязнения окружающей среды, а другие упомянутые организации - с целью изучения проблем загрязнения в производственной деятельности и загрязнения продуктов, соответственно своему названию.

Первоначально EPA начало разработки методик анализа риска с целью определения критериев и стандартов для химических веществ, загрязняющих воды. Эти работы были начаты в 1980 году. В последствии, в 1986 году, разработанный метод анализа риска был распространен на все другие среды. Большинство критериев было разработано на основе экстраполяции данных, полученных в экспериментах на животных, и данных о дыхании, потреблении воды, пищи и усредненном весе человека.

Среди критериев, разработанных EPA, следует упомянуть наиболее важные:

- критерий качества природных вод - ambient water quality criteria (AWQC) - был введен в 1980 году для приоритетных загрязнителей. При разработке этого критерия принималась во внимание токсичность и биоаккумуляция токсикантов в организмах рыб и других водных организмах;

- требования качества для питьевой воды - Health Advisories (HA) - определяют допустимые (безопасные) концентрации некоторых химических веществ в питьевой воде для 1-дневного, 10-дневного и субхронического употребления. Здесь уместно заметить, что риск заболевания раком при постоянном употреблении воды, отвечающей требованиям EPA, составляет
10^-9;

- эталонная доза - Reference Dose (RfD) - ранее она была известна как допустимое ежедневное поступление - Acceptable Daily Intake (ADI), определена как суммарная дневная доза химического вещества (в миллиграммах на килограмм веса человеческого тела), которая не может нанести вреда здоровью человека даже при условии поступления химиката в организм на протяжении всей жизни;

- уровень беспокойства - Level of Concern (LOC) - это такая концентрация токсического вещества в воздухе, при которой население может дышать в течение одного часа без появления невосстановимых отрицательных эффектов в здоровье. Уровень беспокойства определяют по величине показателя немедленной опасности для здоровья и безопасности путем деления его на коэффициент, равный 10, или путем деления дозы LD₅₀ на коэффициент 100;

- регистрируемое количество - Reportable quantities (Rqs) - определено как количество вещества, подлежащее регистрации. Регистрируемое количество может быть равно 1, 100, 500, 1000 или 5000 фунтов, в зависимости от токсичности, канцерогенности, путей и скорости миграции в окружающей среде, химической активности;

- потенциал рака (или наклон эффективности рака) - Cancer potency slope (q* - slopes) - определяется по результатам экспериментов на животных путем многостадийного линейного анализа. Наклон эффективности рака определяет величину опасности рака, хотя и имеет большую степень недостоверности, поскольку на результат могут влиять очень многие неучтенные факторы;

- эталонная концентрация - Reference Concentration (RfCs) - была определена для некоторых химикатов, поступающих хронически ингаляционным путем из воздуха.

Эталонные дозы определены для нескольких тысяч химикатов. Эталонные дозы, потенциал рака и методика оценки риска на их основе разработаны и изложены в Информационной Системе Интегрального Риска - Integrated Risk Infirmation System (IRIS), которая была внедрена в 1993 году. Данные в этой системе обновляются ежемесячно.

Хотя для многих веществ установлены нормы загрязнения воздуха, существуют стандарты только для шести веществ: CO, SO₂, O₃, No_x, Pb и твердые частицы.

Для контроля уровня загрязнения на рабочих местах Комитет по профессиональному здоровью и безопасности США (OSHA) установил и использует предельно допустимые дозы - ПДД (permissible exposure limits - PELs), которые являются производными от предельно допустимых концентраций - ПДК (threshold limit values - TLVs), разработанных Ассоциацией государственных промышленных гигиенистов. Хотя Комитет по профессиональному здоровью установил ПДД для более чем 600 субстанций, они эффективны лишь для некоторых из них, наиболее давно известных.

В настоящее время в США используется свыше 110 тысяч химических веществ. Данные обо всех этих веществах содержатся в Регистре токсических эффектов химических веществ - Registry of Toxic Effects of Comercial Substance (RTECS), представляющем собой базу данных Национального института профессиональной безопасности и здоровья (NIOSH).

EPA считает риск рака несущественным, если он меньше чем 1 на 1 миллион (10^-6), а Комитет по профессиональному здоровью и безопасности (OSHA) считает риск приемлемым, если он меньше 1 на 1000 (10^-3). EPA использовало многоступенчатые линейные модели для определения наклона эффективности рака приблизительно для 140 канцерогенных химических веществ, которые могут встречаться, как загрязнители воздуха, воды и продуктов питания.

Несмотря на некоторые издержки в природоохранной политике Р. Рейгана, США добились очень высоких стандартов жизненного уровня своих граждан. Успехи США кроются в применении двойных стандартов в экологической политике, как и во всех других сферах: одни стандарты применяются для США и совсем иные для всего остального мира.