Формування парламенту

Нижня палата і однопалатні парламенти(за винятком не багатьох країн, що розвиваються: Бутани, Свазіленду, Брунеї, Тонга, а також Китаю) формуються прямими виборами — шляхом голосування виборців. Верхні палати створюються різними способами: шляхом спадкоємства членства в палаті, прямих і непрямих виборів, заняття місця в палаті за посадою.

Спадкоємство має місце тільки в одній країні — в Палаті лордів у Великобританії. Серед її членів спадкові пери (що мають титул не нижче за барона) складають більшість, титул разом з місцем в палаті лордів переходить до старшого сина, але якщо синів немає, то успадковують і жінки (з 1963 р.). Крім того, в палаті є 16 шотландських лордів, які обираються шотландськими дворянами на 5-річний термін (на термін легіслатури парламенту), 28 ірландських лордів, що обираються довічно, і лорди, призначені монархом (фактично урядом) довічно (вони складають приблизно третину палати, є вихідцями з середовища професійних політиків, профспілкових діячів, бізнесменів, осіб вільних професій і поводяться в палаті найактивніше). У складі палати є також 11 лордів апеляції, призначених короною до досягнення ними 75-річного віку, вони утворюють вищу судову інстанцію (у процесі беруть участь 9 лордів). Нарешті, окрім цих п'яти категорій "світських лордів", є ще духовні лорди, їх 26 (2 архієпископи і 24 єпископи).

Палата лордів виступає звичайно з консервативних позицій. Вона відкинула багато законопроектів, прийнятих палатою общин (про санкції проти родезийських расистів, об націоналізації авіаційної промисловості і ін.). Лише неодноразові погрози уряду призначити нових лордів з тим, щоб їх була більшість, примусили палату лордів приймати деякі важливі законопроекти. Разом з тим, в останні десятиліття палата лордів не проявляє значної активності. Нерідко протягом багатьох років підряд вона не висуває ніяких заперечень проти біллів, прийнятих палатою общин.

Призначається, як ми бачили, частково застосовується вже в палаті лордів. Члени верхніх палат, що призначаються, як правило, в дуже невеликій кількості (наприклад, 5 з 315 в Італії, 12 з 244 в Індії, лише в Білорусії по конституції 1996 р. призначається третина Сенату), є в багатьох країнах. Звичайно це видатні діячі науки, літератури, мистецтва, інші відомі в країні особи, яких призначає членами верхньої палати президент (у багатьох країнах він діє за рішенням уряду). Палати, що повністю призначаються, існують в Йорданії, Таїланді, Канаді. У першому випадку сенаторів призначає король (передбачається зміна цього порядку), в Канаді — фактично уряд (генерал-губернатор, що діє як представник британського монарха, призначає сенаторів за пропозицією канадського уряду). Призначається є також бундесрат у ФРН, який відходить від класичного розуміння верхньої палати. Його членів призначають уряди земель, від 3 до 6 від кожної землі залежно від чисельності її населення. Члени бундесрата мають імперативний мандат: зобов'язані голосувати однаково відповідно до інструкцій уряду землі.

Призначання верхньої палати у принципі чинник негативний. Він підриває розділення властей (розділ держави або уряд теоретично формують верхню палату на свій розсуд, хоча на практиці цього ніколи не буває, іноді навіть конституціями наказано включати в неї певну частку представників опозиції), цей захід не демократично по своєму юридичному характеру. Проте невелике число призначених сенаторів з авторитетних осіб, числа видатних діячів країни може поліпшити склад палати, незалежно від результату виборів. Крім того, таке призначення розглядається як нагорода за успіхи, досягнуті на професійному терені.

У окремих країнах є сенатори, що займають ці місця за посадою. Так, в Італії і Білорусії всі колишні президенти стають довічними членами Сенату.

Частіше всього верхні палати формуються тільки шляхом виборів (або обираються переважна більшість їх членів). У федераціях члени верхніх палат обираються від суб'єктів федерації прямими(у США) або непрямими виборами (у Індії), в унітарних державах створюються особливі виборчі округи, співпадаючі, як правило, з найбільш крупними адміністративно-територіальними одиницями (областями в Італії, префектурами в Японії, де від кожної префектури обираються від 2 до 8 сенаторів). Частина сенаторів крім того може обиратися за загальний-державним списком (у Японії). В цьому випадку виборці одержують два бюлетені. Один — для голосування по округу, інший — в масштабах всієї країни. У Франції сенатори обираються по департаментом персоною виборчою колегією, що включає депутатів нижньої палати від даного департаменту, членів рад регіону і департаменту і осіб спеціально вибраних для цієї мети муніципальними радами (у масштабах країни виборча колегія складає 108 тис. чоловік). У ряді країн сенатори обираються на той же термін, що і члени нижньої палати (наприклад, в Італії на 5 років), але в багатьох країнах вони обираються на триваліший період, з ротацією на половину або на третину. У Японії сенатори обираються на 6 років і оновлюються через три роки, в Бразилії - на 8 років з нерівномірним оновленням, в США — на 6 років, але кожні два роки Сенат оновлюється на третину. Таким же чином оновлюється Рада штатів в Індії, у Франції сенат обирається на 9 років з оновленням на третину кожні три роки. У Афганістані по конституції 1987г., що давно не діє, дві третини сенаторів одержували повноваження на 5 років, а третина обиралася непрямими виборами на три роки.

У федеральних державах верхня палата обирається або шляхом рівного представництва від суб'єктів федерації (наприклад, по 2 сенатори від кожного штату в США, по 3 — в Бразилії і Нігерії, причому в Бразилії рівне число сенаторів обирається від федерального округу, а в Нігерії — тільки один, по 14 представників від кожної провінції в Пакистані і 5 — від федерально-керованої смуги племен і т.д.).

Закріплення фіксованого представництва може здійснюватися і інакше — залежно від чисельності населення того або іншого штату. Як наголошувалося, у ФРН землі мають представництво в бундестагу від 3 до 6 чоловік, але найменша земля не може мати менше 3 представників. У Індії найкрупніший штат Уттар-прадеш має 34 представники, а найдрібніший Мегхалая — 1 (всі штати повинні бути представлені принаймні одним представником).

Обидва ці варіанту представництва у федерації дають переваги дрібним штатам. Особливо велике може бути така нерівність в першому варіанті: у США Каліфорнія, що має близько 30 млн. населення, і Аляски, що налічує 300 тис. чоловік, кожна представлені двома сенаторами. Але і у ФРН, і в Індії також виграють в представництві із-за фіксованої норми дрібні штати, тим паче, що у великих населення зростає у декілька разів швидше в порівнянні з дрібними, а норми представництва не змінюються.

У унітарних державах вибори в сенат проводяться по виборчих округах залежно від чисельності населення. Тому, хоча іноді встановлюється представництво від областей, самі області діляться на таке число округів, яке відповідає чисельності населення (у Італії).

Вибори в Сенат можуть бути прямими або непрямими. При прямих виборах його члени обираються безпосередньо громадянами (наприклад, по 2 сенатори від штату в США, і кожен штат складає особливий виборчий округ, по 3 сенатори від штату в Нігерії, від областей залежно від чисельності населення в Італії). Непрямі вибори проводяться різними колегіями. У Франції це колегія, що складається з членів нижньої палати, представників обласних і громадських (комуни) органів самоврядування, в Індії — виборні члени законодавчих будов штатів, в Білорусії дві третини сенаторів обираються представницькими органами (радами) областей і м. Мінська.

На виборах у верхню палату (якщо мають місце прямі вибори) діють ті ж універсальні принципи, які застосовуються і на інших виборах: загальне, рівне, пряме виборче право при таємному голосуванні. Проте ці принципи використовуються лише частково або одержують особливе тлумачення. При непрямих виборах не діє принцип загальності і принцип прямих виборів (наприклад, у Франції), при обранні рівного числа сенаторів від штату (провінції, землі), зокрема при прямих виборах, кількість вибраних непропорційно чисельності населення суб'єктів федерації (наприклад, в США, як свідчать про це приведені вище дані) при нерівному представництві від штату (наприклад, в Індії) немає рівності між суб'єктами федерації, та і рівність по відношенню до чисельності населення вельми умовно.

Бути сенатором, практично повсюдно вважається почеснішим,
чим членом нижньої палати. Крім того, презимується, що верхня палата
повинна бути гарантом проти зайвої поспішності і гарячності
народних представників нижней. Тому для кандидатів в сенатори
встановлюються вищі вимоги. При прямих виборах для
виборців іноді встановлюється підвищений віковий ценз (у Італії у виборах в нижню палату беруть участь особи, що досяг 18 років, а у
верхню — з 25 років, але в США, Японії і багатьох інших країнах подібних обмежень немає (у США депутатів в обидві палати обирають громадяни з
18 років, в Японії — з 20 років і т.д.).

Що ж до права бути вибраним сенатором, то громадяни одержують його з певного віку, звичайно для кандидатів в нижню палату він нижче (у Італії обирають з 25 років в Палату депутатів, але з 40 років в Сенат, в США — відповідно 25 років і 30, у Франції —23 роки і 35 років). Відмінності звичайно мають місце тільки по відношенню до віку. Інші кваліфікації для сенаторів і членів нижньої палати звичайно співпадають.

Механізм виборів і система підрахунку голосів в обидві палати можуть співпадати (наприклад, в США). Але нерідко вони різні (наприклад, пропорційна виборча система на виборах в нижню палату і мажоритарна система в першому турі на виборах в Сенат в Італії до 1993 р.).

На виборах в Сенат, рівно як і в нижню палату, в органи місцевого самоврядування, може діяти одна з двох систем після якої визначаються їх результати: мажоритарна або пропорційна. Після першої з них проводяться, наприклад, вибори членів Палати общин у Великобританії, сенаторів в США, по другий обираються нижня палата парламенту в Бразилії, однопалатний парламент в Данії, частина сенаторів в Японії. У деяких країнах використовується змішана система. В цьому випадку виборець звичайно має два голоси (є і інші варіанти). Один голос він подає за конкретного кандидата в своєму виборчому окрузі, інший — за один із загальнодержавних списків кандидатів партій, що беруть участь у виборах. Перший голос, як правило, враховуються по мажоритарній системі, другій після пропорційної. Така система діє в Німеччині, Угорщині, Болгарії, Грузії, Литві і т.д. У Росії половина депутатів Державної думи (нижньої палати) обирається по мажоритарній системі (225 чоловік), а друга половина — після пропорційної.

Мажоритарна система має три варіанти: кваліфікованої, абсолютної і відносної більшості. Перший спосіб застосовується в двох мандатних округах при виборах в нижню палату парламенту Чилі: партія, що зібрала 2/3 голоси, одержує всі місця (тобто обидва місця). Якщо жодна партія (її список з двох кандидатів в окрузі) такої більшості не одержить, застосовується пропорційна система (у масштабах держави). Принцип кваліфікованої більшості застосовувався при виборах італійського сенату до 1993 р.: для обрання кандидату потрібно було одержати не менше 65% голосів виборців, що брали участь в голосуванні. Рідко хто з суперників набирав таке число голосів, звичайно таким чином обиралося від 1 до 7 сенаторів, лише в 1948 р. було вибрано 15 з 315. Тому при мажоритарній системі кваліфікованої більшості звичайно (виключенням є Чилі, у минулому Італія) буває другий тур голосування. Він, як правило, проводиться через один— два тижні. На голосування виборців виносяться два кандидати (два партійні списки), що набрали найбільше число голосів. У другому турі вибраним вважається кандидат, що одержав відносну більшість голосів (більше суперника). При гіпотетичній рівності голосів, чого практично не буває, питання може бути вирішене жеребкуванням.

Мажоритарна система абсолютної більшості теж має два тури. У першому з них для обрання необхідно одержати хоч би 50% + 1 голос від загального числа тих, що проголосували. Другий тур проводиться звичайно на тих же умовах, що і при системі кваліфікованої більшості. Для другого туру може бути застосований і інший порядок, коли голосування не проводиться, а просто подані голоси перераховуються по пропорційній системі, і таким чином розподіляються місця. Правда, це можливо тільки за наявності партійних списків, а не в одномандатних виборчих округах. Голоси підсумовуються в масштабах всієї країни і, місця для кандидатів тій або іншій партії розподіляються в пропорції до зібраних голосів.

Мажоритарна система відносної більшості застосовується, наприклад, на виборах в нижню палату у Великобританії, Колумбії, Індії і багатьох інших державах. При даній системі другого туру не буває, місце або всі місця, якщо балотуються списки, одержує кандидат (список), що одержав більше голоси в порівнянні з будь-яким іншим кандидатом (списком). Ця система часто істотно спотворює волю виборців. Припустимо, що у виборчому окрузі (не має значення одномандатному або багатомандатному) балотуються кандидати (списки) А, Б і В. Всього проголосувало 100 тис. виборців, А одержав 40 тис. голосів, Б — 35 тис., В — 25 тисяч. Вибраним вважається А, хоча проти нього голосувало 60 тис. (35 + 25), тобто більшість.

Таке положення часто спостерігається у Великобританії. Воно особливо очевидно, якщо підсумувати голоси виборців в цілому по країні. З 1945 по 1992 р. жодна партія, що одержала в нижній палаті більшість місць, не мала більше 49,7% голосів виборців. У 1987 р. консерватори одержали 43,3% голосів, але мали 56,7% місць. Особливо страждають від цієї системи дрібні партії. Ліберали Великобританії одержали в 1987 р. 22,5% поданих голосів, але лише 3,4% місць. У Індії Індійський національний конгрес декілька десятиліть незмінно мав більшість місць в нижній палаті (іноді до 3/4), хоча за цю партію голосувало не більше половини тих, що заповнили бюлетені виборців в цілому по країні.

Як видимо, мажоритарна система відносної більшості до певної міри недемократична і несправедлива. Але, особливо при двопартійній системі, вона створює стійку більшість в парламенту (голоси, подані за дрібні партії, пропадають, їх представників немає в парламенті), сприяє в умовах парламентарних монархій і республік створенню стабільного уряду.

Пропорційна система в "чистому вигляді" застосовується рідше, ніж мажоритарна. Звичайно вона є складовою частиною змішаної системи, особливо такий порядок розповсюдився в останні десятиліття. Вона застосовується на виборах в нижню палату Бразилії, частково на виборах у верхню палату Японії, Італії (з 1993 р. 77 сенаторів обираються по пропорційній системі, в 238 — після мажоритарної). На виборах однієї особи — президента — цю систему застосувати неможливо, вона не може бути застосована в одномандатних округах, оскільки одне місце неможливо розділити в якій-небудь пропорції між різними кандидатами. Пропорційна система використовується тільки в багатомандатних округах, від яких обирається декілька депутатів (членів органів місцевого самоврядування і т.д.), місця діляться в пропорції до зібраних голосів.

Квота або виборчий метр — число голосів, необхідне для заміщення одного місця, можуть бути обчислені по-різному. Найбільш простій спосіб обчислення — природна квота. Вона визначається шляхом ділення загальної кількості поданих голосів на число місць, що заміщаються. Припустимо, від багатомандатного виборчого округу вибирається 4 сенатори або депутат, всього проголосувало 900 тис. виборців. Отже, для того, щоб від партії був вибраний хоч би один депутат, її список кандидатів повинен одержати не менше 225 тис. голосів 900 тис.: 4 = 225 тис.). Припустимо, у виборах брали участь 5 партій (але треба вибрати 4 депутати). Голоси розподілилися між партійними списками таким чином: партія А — 30 тис., Б — 149 тис., В — 300 тис., Г — 360 тис., Д— 61 тис. В цьому випадку вибраними виявляються кандидати від партій В і Г (300 і 360 тис. голосів відповідно), кандидати від партій А, Б і Д не вибрані. Нерозподіленими залишилися два місця, завдання виборів не виконано. «Винний» в цьому значною мірою спосіб обчислення квоти: він спрощений. Тому нерідко використовується штучна квота: до дільника додається 1, 2, 3 або інше число, щоб, розділивши на нього загальне число поданих голосів, зменшити квоту і в результаті розподілити більше число місць за квотою. Так, якщо в нашому прикладі додати до дільника 1 (4 + 1), то штучна квота буде рівна 180 тис. (900 тис.: 5 = 180 тис.). В результаті за квотою ми зуміємо розділити три місця, одне місце залишиться незаповненим. Якщо ми додамо 2 (4 + 2), то квота складе 150 тис. і, ми розподілимо всі місця між партіями (по 2 місця В і Г).

Квоту можна обчислити і інакше. За системою д'Ондта число голосів, одержаних кожним кандидатом, ділиться на ряд послідовних цифр: на 1, 2, 3, 4 і т.д. Квоту потрібно шукати після тієї, як убувають числа: їй відповідатиме те число, порядковий номер якого відповідає кількості обираних депутатів.

Схема ділення виглядає таким чином:

Дільник	Ділиме
А	Б	У	Г	Д
		74,5 37,25	300 (ІІ) 150 (IV)	360(І) 180(ІІІ)	30,5 20,3

По цій схемі на четвертому місці (число обираних осіб) буде число 150 тис. Це і є квота, обчислена за системою д'Ондта. В цьому випадку будуть вибраний два кандидати від партії Г (360 тис.: 150 = 2 (залишок 60)) і два від партії В (300 тис.: 150 = 2). Інші, що не одержали 150 тис. і більш за голоси, вибрані не будуть (заміщенню підлягають лише чотири місця).

Розподіл місць за системою д'Ондта можливо не тільки усередині багатомандатних округів, але і в масштабі країни, якщо будуть підсумовані голоси по всіх округах, подані за кандидатів від однієї і тієї ж партії (за список партії в цілому). Так розподіляється частина місць на виборах в нижню палату парламенту Німеччини.

Вона може бути застосована також в тому випадку, якщо вся країна складає єдиний виборчий округ.

Обчислення квоти за системою д'Ондта теж не забезпечує повної рівності. У нашому прикладі для того, щоб бути вибраними, кандидатам від партії В було потрібно 150 тис. голосів, від партії Г —180 тис., а кандидат від партії Б, що зібрав всього на одну тисячу голосів менше кандидат від партії В, вибраний не був. Крім того, при цій системі (як і при будь-якому іншому порядку обчислення квоти в рамках пропорційної виборчої системи) можуть залишитися не заміщені місця по округу або по країні в цілому. В цьому випадку в дію вступають додаткові правила: найбільшого залишку і найбільшого виборчого числа. Якщо закон встановлює правило найбільшого залишку, то нерозподілені за квотою місця у порядку черговості передаються тим кандидатам (партіям), які мають найбільше число невикористаних при підрахунку голосів. У нашому прикладі, коли квота складала 225 тис.- голосів, ці місця одержать партії В і Г (по одному місцю). Кожна партія матиме залишок голосів: У — 300 тис. - 225 тис. = 75 тис., Г —360 тис.- 225 тис. = 135 тис. У решти партій залишком будуть всі одержані ними голоси. Якщо діятиме правило найбільшого виборчого числа (а яке правило діє в тій або іншій країні, вказано в її виборчому законі), то місця, що залишилися, одержать партія Б (у неї найбільший залишок голосів), а потім партія Р.

У пропорційній системі часто використовується "загороджувальний пункт" (загороджувальний бар'єр). Він означає, що якщо партія не одержить певного числа голосів в цілому по країні (5% у ФРН і Росії, 8% в Єгипті, 10% в Туреччині і т.д.), вона не допускається до розподілу місць за загальнодержавним списком і в округах (якщо в округах застосовується не мажоритарна, а пропорційна система). В результаті з 43 партій, списки яких балотувалися на виборах в Державну думу Росії в 1995 р., до розподілу місць були допущені тільки 4 партії, а 39, що зібрали в цілому небагато чим менше голоси чим разом узяті 4 партії, до розподілу депутатських мандатів допущені не були. Проте в цілому (приклад Росії пов'язаний з особливо жорсткою дією загороджувального бар'єру) пропорційна система сприяє дрібним партіям: при обчисленні квоти і при розподілі місць вони можуть одержати декілька мандатів. Вона демократичніша, але, з іншого боку, вона створює в парламенті дробове представництво. Часто жодна партія не має більшості і для формування уряду вимушена вступати в коаліції з іншими партіями. Такі коаліції нерідко виявляються неміцними і розпадаються. Звідси згадана вище нестабільність уряду в Італії, коли там діяла пропорційна система (за післявоєнні роки змінилося більше 50 кабінетів, поодинці щорічно), то ж спостерігалося в Данії, в Нідерландах, останніми роками в Японії (до введення в 1996 р. нової виборчої системи).

Деякі однопалатні парламенти або верхні палати формуються шляхом непрямих (непрямих або багатоступеневих, багатоступінчатих) виборів. Непрямі вибори застосовуються тільки для виборів части парламентаріїв і лише в одиничних дрібних країнах, що розвиваються.. Це вибори не громадянами, а яким-небудь органом, організацією. Вони використовувалися в 1989 р. в СРСР, коли певне число (третина) депутатів в найвищий орган З'їзд народних депутатів обирали КПРС, комсомол, профспілки, Академія наук і т.д. Багатоступеневі вибори полягають в тому, що низовий представницький орган, вибраний безпосередньо громадянами, вибирає частину своїх членів у вищестоящий представницький орган, наприклад, районна рада, останні обирають обласну раду, а обласні ради — найвищий представницький орган. Такий порядок діяв до 1936 р. в СРСР, використався в Монголії, на Кубі (до 1992 р.), в Анголі, Мозамбіку (до середини 80-х—90-х рр.). В даний час він використовується в Китаї.

Для виборів верхніх палат багатоступінчатий порядок не застосовується, але непрямі вибори особливими виборчими колегіями здійснюються (у Індії, Франції, Намібії і ін.), використовуються при обранні президентів (наприклад, в США).

У сучасних умовах, як наголошувалося вище, в розвинених і багатьох інших державах основное значення має, проте, не верхня, а нижня палата. Ця палата в моделі триєдиного парламенту, двоєдиного парламенту (дві палати без президента) і однопалатного представницького органу, що становить парламент спільно з президентом майже завжди юридично, і, як правило, фактично грає головну роль в законодавчому процесі. Виключення з цього правила, оформлене юридично, має місце в Брунеї, в тих абсолютних монархіях Персидської затоки, де відповідно до конституцій законодавча влада виходить від короля, а представницький орган має дорадчий характер. Фактичне виключення представлено дуалістичними монархіями, де вказане законодавство монарха має не меншу вагу, чим закон, і до того ж монарх направляє всю роботу парламенту (так було в Непалі, Йорданії, Бутані, Марокко). Цього роду виключення відноситься також до президентських монократичних республік, де при однопартійній системі є "сильний" президент. У цих країнах парламент, що полягає іноді згідно із законом тільки з членів правлячої партії, — партії президента ("партійний ценз" мав місце, наприклад, в Танзанії), лише схвалює рішення президента, вдягаючись їх у форму закону.

Нижні палати і однопалатні парламенти в розвинених і більшості країн, що розвиваються, цілком обираються. Проте в окремих країнах президент може призначити невелике число членів до однопалатного парламенту (Єгипет, Кенія), але в Індонезії призначені члени складають п'яту частину парламенту. Призначається до однопалатного парламенту, широко використовується у ряді відсталих країн: Бутані (40 членів з 150 призначає король), в султанаті Бруней і королівстві Тонга (у обох країнах призначені члени складають більшість). Правда, в Брунеї султан призначає лише 5 з 21 члена дорадчого парламенту, але 6 (визирь, головний міністр, державний секретар і ін.) входять до парламенту за посадою, а на цю посаду призначає султан.

У країнах, що розвиваються, нерідко використовуються і інші підходи до виборів нижньої палати і однопалатного парламенту. У ряді країн вони проводяться на безпартійній основі (у Кувейті, Бахрейні, протягом деякого часу — в Пакистані, Індонезії, на Філіппінах і ін.), частково на базі племінних округів (у Кувейті). Іноді частина членів парламенту заміщається шляхом непрямих виборів (1/3 члени парламенту Марокко обирається муніципальними і комунальними радами, 40 депутатів і 20 сенаторів обираються вибірниками в Свазіленді, 20 жінок в Пакистані і 30 в Бангладеш обираються самим парламентом і т.д.). Нерідко резервується декілька місць для представників різних релігій, які теж заміщаються шляхом непрямих виборів (для європейців, християн-вірмен, християн-халдеїв і ін. в Ірані, для християн індусів і ін. в Пакистані).

У нижню палату і однопалатний парламент іноді (частіше, ніж у верхню, але теж рідко) обираються заступники депутатів. Якщо депутат залишає мандат (в результаті відставки, смерті, відгуку), місце, що звільнилося, займає заступник, що стає депутатом (із затвердження палати) до закінчення терміну. Є і інші категорії парламентаріїв. У США в Палаті депутатів засідають резидент-комісар від Пуерто-Рико і 4 делегати (від федерального округу Колумбію і трьох територій США: Гуама, Віргінських островів, Самоа). Вони беруть участь в обговорень але не голосують. У Бразилії депутати від штатів обираються в нижню палату залежно від чисельності населення, а кожна територія представлена 4 депутатами (після ухвалення конституції 1988 р. території перетворені в штати).

Нижня палата і однопалатний парламент обираються звичайно на 4-5 років і на відміну від багато верхніх не підлягають ротації. Проте унаслідок військових переворотів у ряді країн, що розвиваються, вони рідко працюють до закінчення терміну. У Бангладеш з 1971 р. жоден парламент не діяв протягом конституційного терміну, середній термін до 1990 р. складав півтора роки.

На виборах в нижню палату набагато більш повно, чим на виборах у верхню, діють згадані вище 4 принципи виборчого права. Виборчий вік в більшості країн понижений до 18 років (є і молодший вік), але в Японії він складає 20 років, в Танзанії – 21 рік. Нижчий віковий ценз в порівнянні з верхньою палатою встановлений і для депутата (у ФРН він складає 18 років).

Кандидати висуваються політичними партіями (у ФРН, Гвінеї — тільки партіями), виборцями і їх групами. Заява про висунення кандидата повинна бути підписана в деяких країнах всього лише одним виборцем (у Франції, Японії), в Канаді не менше, чим двома, у Великобританії. Австралії — 10, Швейцарії — 15, ФРН — 200. У багатьох країнах кандидати реєструються тільки в тому випадку, якщо буде внесена встановлена законом грошова сума — виборча застава. У розвинених країнах він звичайно не є надмірним, складаючи іноді приблизно місячний заробіток робочого, іноді значно менше (у Франції — 1000 франків, у Великобританії — 50 ф. ст.). У країнах, що розвиваються, сума застави іноді непосильна для простої людини (у Кенії, Сенегалі і ін.). Застава переходить у власність держави, якщо кандидат на виборах не збере встановленого законом числа голосів (у деяких країнах — 1/8 всіх поданих голосів, в інших — 5% і т.д.).

Виборча застава, з одного боку, міра антидемократична, вона суперечить інтересам бідних верств населення. З іншого боку, вона в якійсь мірі захищає виборчу кампанію від висунення "несерйозних" кандидатур, що не мають шансів бути вибраними, але охочих популяризувати свою особу.

Для кандидатів встановлені певні обмеження: ними не можуть бути державні службовці (у Великобританії), працівники прокуратури, поліції, губернатори (у Алжирі) і деякі інші категорії осіб. Якщо така особа бажає балотуватися, потрібно заздалегідь (іноді за 6 місяців до виборів, а то і за рік) подать у відставку. Вибраним депутатам, як наголошувалося, заборонено брати участь в операціях з державним майном, входити в керівництво приватних компаній.

Як правило, за рідкісним виключенням, вибори членів нижньої палати і однопалатного представницького органу — прямі: виборці (громадяни) безпосередньо голосують за кандидатів. В даний час виключення існують лише в Китаї і Свазіленді. Використовуються різні виборчі системи — пропорційна (у Італії, Японії, Бразилії), мажоритарна система абсолютної більшості в два тури (у Франції), відносної більшості (у Великобританії, Індії), змішана (у ФРН).

Непрямі вибори також украй рідкісні. Вони були застосовані при виборах на З'їзд народних депутатів СРСР в 1989 р. Відповідно до поправок 1988 р. до Конституції СРСР 1977 р. третина депутатів обиралася центральними партійними, комсомольськими, профспілковими і іншими органами, зборами або розширеними правліннями інших громадської організацій, Академією наук. Непрямі вибори практиковались також в Анголі, хоч і не були передбачені конституцією: у 1980 р. з'їзд правлячої (єдиній тоді) партії "для посилення представництва робочих і селян" вибрав 15 депутатів в Народне зібрання.

Непрямі вибори у Всекитайські збори народних представників (однопалатний парламент) мали частковий характер. Особливу норму представництва одержали, зокрема, армія, китайці проживають за кордоном. Останні на своїх зборах обирали депутатів до парламенту. По конституції 1982 р. непрямі вибори від армії замінені багатоступеневими: депутати вибираються на зборах военнослужащих загальнодержавного характеру, які у свою чергу складаються з делегатів, вибраних по ступенях нижчестоящими зборами військовослужбовців.

У конкретних умовах різних країн може виявитися доцільною та або інша система непрямих виборів, хоча у принципі демократичніші прямі вибори. В цьому випадку виборець голосує безпосередньо за певного кандидата, ознайомившись з його програмою, а часто і одержавши уявлення об його осіб (телебачення створює для цього можливості). Але якщо громадянину належить робити вибір між тисячами кандидатів в умовах існування десятків, а то і сотень партій (у Болівії на виборах 1982 р. фігурували 323 партії, в Румунії на місцевих виборах 1992 р. — 140 партій, мало чим що відрізнялися один від одного), при невизначеності партійних позицій кандидатів і неясності самих партійних програм, від імені яких виступають кандидати, рішення виборця утруднено. Це одна з причин, правда не найголовніша, абсентеїзму виборців (ухилення їх від участі у виборах.

Багатоступеневі вибори (у СРСР вони були зв'язані зі встановленням числа депутатів від різних соціальних категорій, робочих і селян) теж далекі від населення, оскільки громадяни обирають тільки низову ланку. Але. з іншого боку, такі вибори можуть в певних умовах забезпечити відбір кваліфікованих представників відомих по досвіду роботи в нижчестоящому представницькому органі. Безумовною гідністю є значне зменшення витрат на такі вибори.

Непрямі вибори теж мають свої недоліки і деякі достоїнства. Їх недоліки ті ж, що і у багатоступеневих виборів, але в порівнянні з останніми вони шляхом представництва від громадських організацій (якщо таке представництво передбачено), представництва територіальних колективів, штатів дозволяють чітко виражати різні територіальні, групові і професійні інтереси. Правда, ці інтереси виявляються не в ході "ринкової" політичної боротьби, а штучно, нерідко арифметично, коли "зверху", законом визначається число представників від тієї або іншій громадській організації. Це число не завжди відповідає впливу даної організації в суспільстві, як це було в СРСР, коли від КПРС, що фактично монополізувала владу в країні, обиралася така ж кількість депутатів на з'їзд, як і від кооперативів, що не мали по суті ніякого політичного впливу.

Голосування на виборах в нижню палату або однопалатний парламент завжди таємне, хоч і здійснюється різними способами. Використовуються бюлетені, виборчі машини (у США за допомогою машин голосує половина виборців), а при значній неписьменності виборців — інші способи (у Афганістані в 1988 р. в особливій кімнаті встановлювалися урни з портретами кандидатів). У Німеччині близько 10% виборців звичайно голосують поштою. Можливо голосування за дорученням (у Франції).

Достроковий відгук членів парламенту виборцями відповідно до концепції імперативного мандата властивий, як наголошувалося, країнам тоталітарного соціалізму. Разом з тим, як сказано вище, інститут відгуку прийнятий останніми роками і в деяких країнах, що розвиваються.

У певних випадках парламент може бути розбещений розділом держави з обов'язковим призначенням дати нових виборів (на ділі в парламентарних республіках і парламентарних монархіях розпуск здійснюється по вказівці уряду). Розпускається лише нижня палата і однопалатний парламент. Верхня палата розпуску не підлягає (виключення — Італія). Звичайно вона припиняє свою діяльність до формування нової нижньої палати, але в деяких країнах продовжує роботу. Розпуск парламенту і проведення нових виборів мали місце в багатьох країнах (у Великобританії, Італії, Греції і ін.), це не рідкісне явище. У 1955 р. президент Казахстану розпустив парламент у зв'язку з тим, що конституційний суд ухвалив: вибори до парламенту рік тому були проведені з порушенням закону.

Від розпуску парламенту слід відрізняти припинення його діяльності. Таке формулювання часто використовують лідери військових переворотів в країнах, що розвиваються. Фактично це означає розпуск: через багато років проводяться вибори вже до нового парламенту. У 1993 р. в обстановці гострого протиборства законодавчої і виконавчої влади діяльність парламенту (він мав дві форми: З'їзд народних депутатів і обираний їм Верховна рада) була припинена указом Президента Росії. Через три місяці була прийнята нова конституція, і на її основі проведені вибори до нового парламенту.

Верхні і нижні палати, однопалатні парламенти мають у принципі однопорядкові внутрішні органи. Перш за все до їх числа відносяться керівники палат, голова (спікер) і його заступники. У деяких країнах заступник один (у Нігерії, Великобританії, Сьєрра-Леоне), в інших їх декілька (у Італії, Бразилії).

Голова палати і його заступники, як правило, обираються на першому засіданні новообраного парламенту на весь термін його повноважень з числа депутатів найбільш численної партії до виборів засіданням керує звичайно старий по віку депутат). Вибори іноді проходять з дотриманням старовинних ритуалів і звичаїв (у Великобританії). Лише у палаті лордів голова не обирається, а призначається прем'єр-міністром (від імені корони). У багатьох однопартійних державах Африки голова однопалатного парламенту не обирався, їм ставав за посадою президент республіки. Це дозволяє ще більш підсилити владу президента в умовах тоталітарних режимів. Голова керує засіданнями палати, вирішує питання, пов'язані з будівлею парламенту, керує його охороною (розпоряджається поліцією в будівлі парламенту). Конституції деяких країн, де часто мали місце військові перевороти, встановлюють правило, що будь-які озброєні загони можуть бути допущені до парламенту тільки з дозволу його голови (Сирія). Спільне засідання палат проходять звичайно під головуванням голови верхньої палати.

Повноваження голови палати і його реальна роль в різних країнах неоднакові. Є "сильний" і "слабкий" голова. У країнах англосакського права має місце звичайно перше. Спікер Палати общин у Великобританії має значну владу. Він тлумачить правила регламенту і звичаї, приймає або відхиляє без голосування пропозиції про закриття дебатів, закриває їх в наперед обумовлений час (гільйотина), обмежує питання, вибирає на свій розсуд поправки (кенгуру), оголошує перехід до голосування і його результати. Він розподіляє законопроекти для опрацьовування між постійними комісіями, вирішує питання про допуск публіки на трибуну. У Індії спікер, маючи аналогічні повноваження, може, крім того, оголошувати про позбавлення члена парламенту мандата (якщо він перейшов в іншу партію з тієї, від якої вибраний), може накладати стягнення на депутатів, позбавляти їх слова.

Слабкіше за повноваження голови в Італії, Франції, ФРН. Вони в основному обмежуються веденням засідань, представництвом палати зовні, а багато питань, які у Великобританії або Індії спікер вирішує єдинолічно, в цих країнах вирішуються шляхом голосування. Проте і "слабкий" голова Бундестагу у ФРН теж може позбавити депутата слова, якщо останній поводиться неправильно. Найменші повноваження у голови Палати лордів у Великобританії і у голови Сенату в США (їм є віце-президент). Він не веде засідання і не керує дебатами, вони проходять на основі саморегулювання.

Важко сказати, який порядок переважно. Надмірно "сильний" голова фактично ставить свою волю над парламентом, у надмірно "слабкого" робота парламенту може бути дезорганизована. Істина знаходиться, мабуть, десь в "золотій" середині.

У багатьох країнах голова палати і його заступники складають бюро (президія, правління) парламенту. Воно колегіально вирішує деякі процедурні питання, що виникають під час засідання парламенту, а іноді має право між сесіями давати згоду на арешт депутата, залучення його до судової відповідальності.

До внутрішніх органів парламенту, близьких до його керівництва, відносяться секретарі (клерки, секретаріат) палати. Керівники секретаріату обираються палатою, а персонал складають звичайно не виборні, а призначені особи. Вони ведуть стенограму засідання (спостерігають за веденням), редагують (з відома авторів виступів) і публікують протоколи, письмові питання (відповіді на них), у ряді країн англосакського права підписують (разом з іншими особами) публіковані закони. Клерк засвідчує ідентичність публікованого тексту прийнятому палатою. Його підпис, як і підпису деяких інших посадовців (голови палати) допомагає уникнути такого положення, коли після ухвалення парламентом закони "допрацьовуються" апаратом, що мало місце в Російській Федерації в 1991—1992 рр., та і пізніше.

У деяких парламентах існують квестори. Звичайно на цю посаду палата вибирає наймолодших депутатів. Їх завдання — підтримувати порядок в залі засідання, кулуарах, буфеті, проводити підрахунок голосів при відкритому голосуванні.

До найважливіших внутрішніх організацій парламенту належать партійні фракції (парламентські партії, клуби, об'єднання). Вони об'єднують членів однієї або (рідше) декількох споріднених партій з метою проведення в парламенті єдиної партійної політики. Навіть у Палаті лордів Великобританії є чотири політичні групи: консерватори (їх приблизно половина), лейбористи, ліберали і незалежні. Регламенти палат дозволяють створювати фракції тільки при певному числі представників даної партії в парламенті: у Італії — 20 в нижній палаті і 10 у верхній, у Франції — 30 в нижній палаті і 14 у верхній, у ФРН парламентська фракція утворюється, якщо партія має не меншого 5% членів бундестагу, в Індії — не меншого 10% (хоча є відступи). Після створення фракції набувають певних прав: на виступ від імені партії, на представництво в постійних комісіях і інших внутрішніх органах парламенту, можуть мати своє приміщення в парламенті.

Фракція обирає своє керівництво (звичайно керівником є лідер партії, виступаючий в парламенті від її імені), її члени підкоряються певній дисципліні. У ряді випадків вона дуже м'яка (у Франції члени урядової партії нерідко голосують разом з опозицією), в інших випадках — досить жорстка. У Великобританії, Індії у фракціях існують спеціальні пости "головних батогів" і "батогів" з метою забезпечити партійну дисципліну (під час виступів, в роботі комісій, явку членів фракції на засідання). Вони проводять збори фракцій і докладають лідеру про настрої членів парламенту. У інших країнах фракція обирає голову і бюро, утворює свої робочі групи з різного питання (у ФРН). Голосування порушуючи вказівки керівництва фракції, може спричинити виключення з партії, зробити неможливим участь даного члена парламенту в наступних виборах, а перехід в іншу фракцію може спричинити за собою позбавлення депутатського мандата, що здійснюється за рішенням спікера (в Індії навіть прийнята в 1984 р. спеціальна, 56-а поправка до конституції з цього питання).

Важливу роль грає Рада старійшин. У СРСР при однопартійній системі він складався з представників депутатів, вибраних від національно-державних утворень і груп адміністративних областей і проводив свої засідання під керівництвом голови парламенту (області і інші одиниці звичайно представляли перші секретарі КПРС цих організацій, і Рада старійшин мала яскраво виражений номенклатурний характер). Він збирався звичайно напередодні відкриття сесії і приймав наперед узгоджений порядок денний, вирішував процедурні питання майбутніх засідань. У ФРГ Рада старійшин складається з голови палати (бундестагу) і його заступника, а також 23 представників фракцій пропорційно їх чисельності. Він також приймає порядок денний на основі одноголосності (якщо воно не досягнуте, питання виноситься на пленарне засідання), розподіляє депутатів по постійних комісіях (у Великобританії, Індії і деяких інших країнах це робить единолично спікер), вирішує питання процедури. Аналогічну роль в Росії виконує Рада Державної думи.

Найважливішу роль в будь-якій палаті грають комісії (комітети), саме вони є справжнім центром законодавчої діяльності. Комісії палат у ряді випадків однойменні, а часто — різнойменні, їх число неоднаково, хоча звичайно у верхній палаті їх менше (наприклад, в Палаті депутатів Італії — 14 постійних комісій; у Сенаті — 12). Лише у Палаті лордів Великобританії до останніх років не було постійних комісій, тепер в ній існує постійна комісія за європейським законодавством..Крім того, бувають сумісні комітети і комісії парламенту, що складаються з представників обох палат. У однопалатному парламенті, природно, їх бути не може.

Прийнято розрізняти комісії постійні і часові. Перші створюються на весь термін повноважень парламенту, другі — для виконання якого-небудь завдання і, після закінчення роботи, припиняють свою діяльність (комісії по розслідуванню, для розгляду поправок і ін.). Об'єднані часові комісії палат звичайно ведуть в Італії розслідування діяльності адміністрації у зв'язку з якими-небудь подіями. Такими були розслідування про тероризм, про змову проти республіки з боку ложі П-2 та інші. Робота комісій, їх засідання звичайно закриті для публіки, але доступні для депутатів. Деякі комісії закриті і для останніх (наприклад, комісія із питань оборони у ФРГ).

Постійні комісії бувають спеціалізованими (по окремих галузях суспільного життя і управління) і неспеціалізованими (просто позначеними буквами алфавіту — А, В, З і т.д.). У переважній більшості країн існує перший вид комісій. Число останніх строго не визначено (їх було чотири в 1960-х рр. в СРСР, потім їх кількість поступово зросла майже до трьох десятків в Державній думі Росії). Створюються комісії по економіці, транспорту, освіті, закордонній справам, у справах жінок, молоді і т.д. У всіх парламентах спостерігається тенденція до створення все більшого числа спеціалізованих постійних комісій, найбільш яскравим прикладом є Великобританія. У Палаті общин Великобританії, де до 1945 р. комісії створювалися на часовій основі, а потім створені комітети позначалися буквами латинського алфавіту (А, В, З, D і т.д.), тепер є 15 постійних комісій, відповідних, загалом, міністерствам. Крім того, є постійні комісії, що займаються внутрішніми справами Палати общин (комісія по послугах, комітет з інтересів членів Палати общин і ін.). У Бундестагу ФРН 20 постійних комісій, в яких полягає від 13 до 37 чоловік, у Великобританії — від 16 до 50 чоловік.

Постійні комісії обираються палатами з урахуванням "фракційної структури". Як правило, головами комісій обираються представники найбільш крупних фракцій (зокрема опозиції), причому відбувається чергування: якщо голова вибраний від урядової фракції, то заступником є представник опозиції, і навпаки. Проте переважну більшість постів голів комісій займають представники урядових партій. У Італії, у Франції і інших країнах комуністам (як би ми не характеризували їх, це була парламентська партія, рівноправна з іншими) у свій час не давали постів. У Великобританії, Індії, інших країнах члени постійних комісій не обираються парламентом, а призначаються спеціальною комісією по відбору, на чолі якої стоїть спікер (фактично призначаються спікером). Проте при комплектуванні комісій враховується необхідність представництва фракцій.

Постійні комісії грають дуже важливу роль, по-перше, в процесі законодавства. Як правило, стадія так званого другого читання законопроекту починається після обговорення законопроекту у відповідній комісії (у деяких парламентах, наприклад, в Сьєрра-Леоне ця стадія офіційно називається комітетською стадією) і доповіді (співдоповіді) про проект від імені комісії. Звичайно комітетська стадія передрішає ухвалення або відхилення проекту. Іноді він змінюється в комісії до невпізнання, а бувають випадки, коли проект після опрацьовування в комісії набуває мети, протилежної тій, яку мав на увазі його автор. По-друге, комісії здійснюють контроль за діяльністю органів державного управління, міністерств і відомств. У багатьох країнах вони мають право викликати міністрів на свої засідання для дачі пояснень, відповідей на питання, має право висловлювати їм свої зауваження. У Росії "силові" міністри не були не тільки на засідання комітетів Думи, але і на її пленарні засідання. Пояснення міністрів на комісії можуть послужити для відповідної реакції в палаті парламенту, але самі комісії не можуть зміщувати міністра або оголошувати йому яке-небудь стягнення.

Серед часових комісій часто створюються комісії по поправках, редакційні, але найбільше значення мають слідчі комісії. Такі комісії часто організовуються для парламентського розслідування при звинуваченнях у пресі високих посадовців в яких-небудь не благий-видних вчинках. Рішення цих комісій, які як правило затверджуються парламентом, служать іноді основою для порушення кримінальної справ (такі факти мали місце в США відносно високопоставлених посадовців, в Італії у зв'язку з несплатою податків, в Японії у зв'язку з отриманням хабарів і т.д.). Іноді робота часових комісій готує ухвалення парламентом принципових політичних рішень. Так було в СРСР 1989—1991 рр., коли комісії, створені з'їздами народних депутатів, вивчивши документи, пришли до висновку, що озброєне втручання СРСР в справи Афганістану суперечило конституції і міжнародному праву, про незаконність секретних додатків до пакту Молотова—Рибентроппа 1939 р. про розділ сфер впливу, до інших важливих висновків. Вони лягли в основу спеціальних ухвал найвищого органу державної влади СРСР.

При парламенті створюються різні органи, які не входять в його структуру, але допомагають йому здійснювати його повноваження (рахункові і контрольні палати, парламентські комісари — омбудсмани і ін.). Структуру Верховної Ради України дивись в додатках, там же надана схема апарату Верховної Ради і його підрозділів. Функції Верховної Ради України та її комітетів слід виявити самостійно на основі Конституції України.

Другі органи і форми здійснення законодавчої влади.

Поруч з парламентом фактично законодавчу владу можуть мати і інші органи держави і вона може здійснюватись в інших формах процедурах. До таких органів влади, які мають законодавчу владу відносяться перш за все Над парламентські органи. Найдавнішим серед них є Народний консультативний конгрес в Індонезії, який складається з членів однопалатного парламенту і осіб, призначених в такій же кількості президентом республіки із середовища різних груп суспільства, переважно з представників збройних сил. Законодавчі повноваження цього органу обмежені прийняттям програми розвитку на п’ять років (крім того він вибирає президента і віце-президента). Проте, займаючи положення надпарламентського органу, у принципі він може використовувати свої права розширювально.

Аналогічним органом була Лойя Джірга (Великі збори) Афганістану, скликана відповідно до конституції 1987 р. з використанням стародавніх традицій. У її склад входили всі члени національної ради (нижньої палати парламенту), по 10 представників від провінцій і міст центрального підпорядкування, 50 найбільш поважаних громадян, представники племен, що призначаються президентом по рекомендації політичних партій і громадської організацій, великий коло осіб за посадою (члени Ради міністрів, Верховного суду, Генеральний прокурор, губернатори провінцій і ін.). Основным повноваженням джирги, що відноситься до сфери законодавства, було ухвалення конституції, але вона мала право ухвалювати рішення зі всього важливого питання. Тлумачивши свої повноваження розширювально, джирга могла приймати закони і з будь-якого питання.

Особливий вид надпарламентських органів пов'язаний з досвідом нині неіснуючого СРСР в 1989—1991 рр. і Російській Федерації, де система, що розглядається нижче, продовжувала існувати до 1993 р. У СРСР шляхом виборів був створений З'їзд народних депутатів СРСР. Дві третини його представників обиралися по виборчих округах (залежно від чисельності населення і від національно-державних утворень у складі СРСР), а третина — непрямим чином, від КПРС, профспілок, кооперативів, жіночих і молодіжних об'єднань, інших громадської організацій, Академії наук. У Російській Федерації (тоді РРФСР) остання частина — представники КПРС і громадської організацій — не обиралася. З'їзд мав виняткове має рацію приймати Конституцію і вносити в неї зміни, обирати свій постійно діючий орган — Верховна рада і т.д. Він мав право приймати закони, рівно як і його орган — Верховна рада, але закони З'їзду мали вищу юридичну силу.

Разом з тими, що розглядаються вище надпарламентскими органами, що діють в звичайних умовах (не в умовах надзвичайного положення), фактично законодавчу владу можуть здійснювати ще три види органів: постійні комісії італійського парламенту; абсолютні монархи в деяких країнах; президії і постійні комітети найвищих представницьких органів, а також що займали аналогічне положення державні ради (ми використовуємо останню назву як обобщающее для даного виду органів). Акти, що мають силу закону, можуть приймати органи, регламентарной, що володіють, владою і органи, що одержали від парламенту право на створення актів з силою закону (делеговане законодавство). Зі всіх видів перерахованих органів тільки акти італійських комісій, мозамбікського постійного комітету парламенту і деяких абсолютних монархів офіційно називаються законами, в інших випадках використовувалися інші найменування. Закони можуть прийматися також шляхом референдуму — голосування виборців

Відповідно до конституції 1947 р. в Італії існує процедура так званою вирішальною комісії. За рішенням голови будь-якої палати, якщо немає заперечень від уряду, 1/10 части палати, п'ятій частині вирішальній комісії, ця комісія делегує право ухвалення закону якої-небудь постійної або спеціальної комісії. Однаковий текст повинен бути прийнятий в схожих за їх профілем комісіях обох палат парламенту (у одній з палат текст може бути прийнятий на пленарному засіданні). Ця практика широко поширена в Італії і відноситься до законів неістотного характеру. Таким чином приймається приблизно 80% всіх законів в Італії. На комісіях не можуть бути прийняті конституційні, виборчі, бюджетні закони, акти, делегуючі законодавчі повноваження і що уповноважують на ратифікацію) міжнародних угод.

У деяких абсолютних монархіях Персидської затоки і окремих державах інших регіонів миру акти, що мають силу закону, видаються королем (еміром, султаном). Королі, зокрема, приймали найважливіші законодавчі акти — дарували народу конституції в Бахрейні, Катарі, Кувейті, Непалі і деяких інших державах. У Саудівській Аравії король не видає закони (кануны), оскільки вважається, що основные законоположення містяться в Корані, за його дорученням Рада міністрів приймає інші акти — низамы, що по суті є законами.

Президії, постійні комітети найвищих представницьких органів, державні ради як нормотворчі органи відомі тільки соціалістичним країнам і країнам соціалістичної орієнтації (у минулому СРСР, Польщі, Румунії, Угорщині, Бірмі і ін., нині Китаю, Кубі, Мозамбіку і ін.). Функції Постійної комісії Конгресу Мексики лише частково співпадають із завданнями цих органів. Державні ради обираються на першому засіданні нового складу найвищого представницького органу, звичайно у складі 11—28 членів. Крім того, в їх склад могли входити деякі особи за посадою (наприклад, в СРСР голови президій всіх союзних республік — суб'єктів федерації, в Бірмі — прем'єр-міністр). Головою цього органу є за посадою президент республіки (там, де існувала ця посада).

Між сесіями найвищого представницького органу державна рада могла здійснювати багато повноважень парламенту (у деяких країнах він приймав навіть поправки до конституції).

Розглянуті вище законодавчі органи особливого роду є або виключенням в світовій практиці, іноді порівняно недовговічним (наприклад, з'їзди народних депутатів СРСР і РРФСР), або пов'язані з надзвичайними умовами військового положення (в період Великої Вітчизняної війни 1941—1945 рр. акти з силою закону приймав в СРСР Державний комітет оборони, що мав порівняно вузький склад партійної еліти на чолі з Й.В. Сталіним, хоча у той час вважався таким, що діє і конституційний законодавчий орган — Верховна рада, скликана навіть на сесію в 1944 р.), або, нарешті, народжені військовими і державними переворотами.

У особливих випадках приймаються закони за допомогою референдуму. Існує багато видів референдумів, зокрема консультативний, який не має обов'язкової сили, хоча його результати слід враховувати (таким був в СРСР в 1990 р. референдум про збереження Союзу, за що висловилися більшість виборців, але проте незабаром Союз розпався).

Звичайний випадок законотворчості шляхом референдуму, коли на референдумі затверджується розроблений урядом або конституційною комісією проект конституції (у Франції в 1958 р., Бірмі в 1974 р., Ефіопії в 1987 р., Росії в 1993 р., Білорусії в 1996 р. і ін.). У країнах, що розвиваються, референдум часто використовують щоб обійти парламент. Так поступав на Філіппінах президент Маркос (голосування здійснювалося по общинах з 15-річного віку). У Пакистані після військового перевороту його глава Зія уль-Хак застосовував референдум, використовуючи релігійні відчуття переважної більшості населення для внесення поправок в конституцію і т.д.

Шляхом законодавчого референдуму можуть бути прийняті і звичайні закони. У загальнодержавному масштабі такий референдум використовується рідко (за винятком Швейцарії, де в середньому проводиться від 5 до 10 федеральних референдумів в рік). Частіше референдум застосовується в штатах федеральних держав (зокрема в США). У Італії в загальнодержавному масштабі використовується законодавчий референдум, що «відміняє»: на вимогу 500 тис. виборців (необхідно зібрати підписи) або п'яти регіональних рад може бути поставлене питання про відміну тих або інших діючих законів. Рішення виборців країни на основі таємного голосування є обов'язковим. З 1970 р., коли в Італії був прийнятий закон про референдум, було проведено декілька «референдумів, що відміняють» (про відміну законів про розлучення, про фінансування політичних партій, про довічний висновок і ін.) Проте жоден з них не зібрав необхідної більшості голосів. Але вирішальний референдум 1993 р. про зміну виборчої системи мав результат.

Роль парламенту при ухваленні принципових рішень нерідко підміняється скликаними президентами особливими органами, покликаними символізувати загальнонародне представництво. Такі були Асамблея народів Казахстану (1995 р.), Всебелоруське народне зібрання (1996 р.), покликані схвалити президентські проекти конституцій.