Основні завдання та функції Українського парламенту (2 год.)
План
1. Основні функції парламенту
2. Компетенція Верховної Ради України:
- контрольні повноваження;
- слухання посадових осіб у комітетах;
- депутатські запити і розслідування;
- бюджетні повноваження Верховної Ради.
Література:
1. Барабані О. Законотворення - основна функція парламенту - К., 1997.
2. Барабаш О. Контрольна діяльність парламенту України // Вісник програми сприяння парламентові України. - 1996. - № 10 (18).
3. Журавський ВС. Парламент України: шляхи розвитку і вдосконалення функцій. - К., 2000.
4. Кмелий П. До питання про реалізацію контрольної діяльності Верховної Ради України // Вісник програми сприяння парламентові України. - 1995. - № 4.
5. Колісник В. Роль парламенту України в забезпеченні розвитку міжнародних відносин та деякі питання вдосконалення його діяльності // Вісник Академії правових наук України. - 2000. - №1 - с.51-60.
6. Погорілко В. Функції українського парламенту. Від номінального до реального // Віче. - 2002. - №2 - с 17-20
|
|
7. Роль парламента в сфере контроля над вооружением // Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №11 - с.56-65.
8. Шрьодер Л., Барабан О., Білий Л Бюджетні повноваження парламенту. Українські реалії на тлі світового досвіду - К., 1997.
Відповідно до Конституції України (ст. 75) єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України. У зв’язку із цим Верховна Рада України здійснює здійснює законодавчу функцію, а також функцію народного представництва і забезпечення народовладдя, функцію розподілу державно-владних повноважень, функцію політичного компромісу і координації, стримування і противаг між парламентом і президентом, Кабінетом Міністрів, установчу функцію, функцію парламентського контролю тощо. Всі функції українського парламенту закріплено статтями 85-101 Конституції України і виражаються в державно-владних повноваженнях. З-поміж них можна вирізнити такі повноваження, що пов’язані з виконанням основних завдань і функцій парламенту і держави в цілому:
1) визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики, засад зовнішніх відносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи (пункт 5,9 ст. 92.);
2) прийняття Конституції України і внесення змін до конституції в межах і порядку, передбачених розд. ХІІІ Конституції;
3) прийняття законів України відповідно до ст. 92 і п. 3 ст. 85 Конституції;
4) затвердження загальнодержавних прогарм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
5) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання (п. 4 ст. 85 Конституції України);
|
|
6) призначення виборів Президента України, заслуховування щорічних і позачергових послань Президента України; оголошення за поданням Президента України стану війни та укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому ст. 111 Конституції;
7) надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів відповідно до Конституції;
8) призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, подання згоди на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією: а) Голови та членів Рахункової палати; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, заслуховування його щорічних доповідей про стай дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні; Голови Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України; затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, Голови фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення радіомовлення України; подання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади; призначення третини складу Конституційного Суду України; обрання суддів безстроково; дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; призначення позачергових вибо-рів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим; призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України, затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату;
9) схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних. Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;
10) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів;
11)призначення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування;
12)затвердження протягом двох днів од моменту звернення Президентом України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або чергову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної економічної ситуації;
13)надання у встановлений законом строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсацію міжнародних договорів України.
Проблемам аналізу основних завдань і функцій українського парламенту в нашій і закордонній літературі приділялось в останні роки досить багато уваги представниками теорії конституційного права і загальної теорії держави.
І. В. Процюк підкреслює, що законодавча гілка влади має такі функції: законодавчу, установчу і контрольну функції, з яких випливають усі інші види діяльності законодавчої влади - представницька, фінансова, судова та ін. Законодавча влада виконує функцію прийняття законів, на відміну від інших позапарламентських органів державної влади, які беруть участь у їх виданні. У різних країнах різний рівень і обсяг законодавчих повноважень парламенту - необмежений, абсолютно обмежений, відносно обмежений. Відповідно до статей 9 і 85 Конституції України Верховна Рада України має відносно обмежену компетенцію. Делегування законодавчих повноважень органам виконавчої влади є принципово неприпустимим. Здійснення парламентом установчої та контрольної функцій визначається як побічні напрямки діяльності парламенту, що виражаються в можливості формування інших державних органів влади та управління і контролі за здійсненням ними своїх повноважень, що мають велике значення для нормального функціонування всіх органів державної влади - системи стримувань і противаг. Парламент здійснює функцію народного представництва і забезпечення народовладдя. Аналізуючи законодавчу діяльність в Україні, він зазначає, що
її кількісні показники відповідають загальносвітовим нормам, але
нерідко не підкріплені якісними. До конкретних хиб законодаства можна віднести певну безсистемність його розвитку, наявність внутрішньої суперечливості у регулюванні суспільних відносин, недостатню наукову обґрунтованість, відсутність механізмів реалізації ряду законів, безадресність і декларативність деяких із них, хиби юридичної техніки тощо. Однією з причин цих вад визнається недостатнє законодавче врегулювання процесу прийняття законів, зокрема відсутність законів "Про закони і
законодавчу діяльність", "Про нормативно-правові акти". За час
незалежності України з 1991 р. по 2002 р. Верховна Рада України
прийняла 2072 закони, 3 основи законодавства, 11 кодексів, 3,5 тис.
постанов. Підготовлено близько 24 тис. законопроектів, із яких
лише 7 тис. були розглянуті у ВР України. У процесі її діяльності
дуже багато змін і доповнень вносилося в чинне законодавство
України (дані Інтернет за станом на 2002 р.).
|
|
Установчі повноваження Верховної Ради виражаються в законодавчо оформлених можливостях формувати інші державні органи влади та установи, призначати або обирати посадових осіб чи брати іншу участь у цих процедурах. Обсяг цих повноважень відповідає загальносвітовим стандартам, проте для України необхідно розширити установчі повноваження парламенту у формуванні уряду.
|
|
Контрольна функція (повноваження) парламенту розглядається як повноваження особливого виду контролю (парламентський контроль), оскільки законодавчий орган влади у разі виявлення порушень не вирішує справи за суттю, як це роблять деякі контролюючі органи, а звертається до відповідних державних органів для прийняття рішення. Контроль законодавчої влади виступає необхідним елементом для нормального функціонування всієї системи державної влади в демократичній правовій державі.
Основні функції парламентів повною мірою науково та об'єктивно не проаналізовано. У світовій доктрині їх наукове розроблення ґрунтується на класичній схемі, запропонованій ще у 1867 р. британським ученим конституціоналістом В. Беджгатом: представництво нації, політичне воле-утворення; законодавство; формування уряду і контроль за ним. Органам представництва притаманні як "технологічні" (організаційні), так і об'єктивні функції (політична, економічна, соціальна, культурна, економічна та зовнішня сфера діяльності). Головною первісною функцією парламенту є представницька, з якої випливають інші. Крім того, парламенти різних держав світу здійснюють фінансово-бюджетну, контрольну, установчу, квазі-судову функцію, а також прерогативи у зовнішній політиці (зовнішні функції).
Представники Інституту законодавства при Верховній Раді підкреслюють, що питання здійснення парламентського контролю, підвищення його дієвості та ефективності завжди, перебували в центрі уваги Верховної Ради України. Посилення дієвості парламентського контролю є однією з важливих функцій Верховної Ради України. Контрольні функції парламент України здійснює в різних формах - контролем за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13 ст. 85 Конституції України), через призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад (п. 15 ст. 85 Конституції") та ін. Проте здійснення парламентом контролю за виконанням прийнятих законів Конституція України безпосередньо не передбачає, через що виникає питання про необхідність розроблення і прийняття спеціального закону, який врегулював би ці питання. Програмою розвитку законодавства до 2005 р. передбачається розроблення Закону України «Про державний контроль в Україні». У зв'язку з цим О. В. Висовень пропонує також розроблення і прийняття Закону України «Про парламентський контроль в Україні», який чітко визначив би механізм здійснення контрольних функцій парламенту, його комітетів та інших сформованих ним органів (Рахункової палати, Уповноваженого ВРУ з прав людини) за практичною реалізацією прийнятих законів і значно посилив би значення Верховної Ради у здійсненні основних засад внутрішньої політики, загальнодержавних програм економічного, соціального, національно-культурного розвитку.
Закон України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (постійні комісії ВРУ перетворені в комітети Законом від 14 липня 1998 р. Зазначений Закон надає комітетам можливість проводити слухання з галузевих проблем із залученням посадових осіб виконавчої влади (до першого віце-прем'єра включно), а також проводити слухання посадових осіб виконавчої влади з наступною оцінкою їх діяльності. Контрольні повноваження комітетів дають гарантію того, що виконавча влада діє відповідно до мети і змісту законів України. На жаль, комітети виконують свої контрольні функції, які передбачені законом, неналежним чином. Причин такого явища багато, і одна з них полягає в тому, що комітети не приділяють достатньої уваги своїм контрольним функціям. Крім того, рішення комітетів ВРУ мають рекомендаційний, а необов'язковий характер.
Парламентський контроль реалізується в межах п.33 ст. 85
Конституції України, контроль за виконанням Державного бюджету України (п. 4 ст. 85), контроль за діяльність Кабінету Міністрів (п. 13 ст. 85), контроль за використанням, іноземних позик (п. 4 ст. 85), право депутата звернутись із запитом до органів державної влади (ст. 86), контроль за додержання конституційних прав і свобод людини (ст. 101), контроль за використанням коштів Державного бюджету України (ст. 98), здійснення контролю через тимчасові спеціальні й тимчасові слідчі комісії (частини 3, 4 ст. 89), контроль за Урядом (ст. 87),повноваження у кадрових питаннях є специфічною формою контролю (пункти 15 - 21). Діяльність із здійснення контрольних функцій парламентом не можна обмежувати лише фактичною обумовленістю вимогами правових норм, оскільки загальні принципи контрольних повноважень не завжди мають чітко визначений характер (іноді відображають бажаний, на думку контролюючого органу або фактичний стан речей у процесі здійснення контрольної діяльності), тому законодавче їх закріплення дуже необхідне.
Крім того, Рахункова палата від імені ВРУ здійснює (бюджетно-фінансовий контроль, контроль за використанням коштів державного бюджету (ст. 9 Конституції України). Сучасними дослідженнями також зазначається, що зміцнення контрольної функції ВР потребує розширення її установчих повноважень через віднесення до компетенції парламенту не лише призначення вищих посадових осіб та формування структур за поданням Президента України, а й усунення цих осіб із їхніх посад В.П. Єрмолін також пропонує вдосконалити парламентський контроль за органами виконавчої влади відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції: "Кабінет Міністрів України підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України, що приведе до змін форми державного правління в Україні, і саме реальний парламентаризм є запорукою демократичного розвитку суспільства і держави". С. В. Ківалов, П. М. Кузьменко, М. Ф. Лавриненко, О. О. Майданник, О. В. Мельник, А.А. Сидорчук, М. П. Орзіх, Н. Г. Плахотнюк пропонують низку пропозицій до проекту закону про парламентський контроль складової парламентського права. Український парламент має навчитися здійснювати контрольну функцію щодо органів виконавчої влади.