Порядок формування парламентів

Надзвичайно важливе значення для характеристики побудови парламентів має порядок їх формування. В демократичних державах народ, який оголошується в Основних законах єдиним джерелом державної влади, висловлює свою політичну волю шляхом виборів. Завдяки цьому акту він безпосередньо перетворює свою волю у владну політичну структуру - парламент.

Звичайна річ, що наприкінці XX ст. демократичний лад будь-якої держави схиляється до системи парламентських виборів на засадах загального виборчого права. Як свідчать аналіз конституційних положень і державно-правової практики країн світу, цієї системи додержуються майже усі нижні палати двопалатних і однопалатні парламенти (за винятком представницьких установ небагатьох держав: Бахрейну, Катару, Оману, а також Китаю). Вони формуються прямими виборами - шляхом голосування виборців.

Але, в окремих державах президент або монарх може призначити певну кількість членів однопалатного парламенту (у Єгипті - це 10 депутатів, у Кенії - 12, в Індонезії - п'яту частину парламенту). Призначення до однопалатного парламенту широко використовується і в інших державах: Бутані (33 членів із 150 призначає король), в султанаті Бруней і королівстві Тонга - призначені члени складають більшість, у Кувейті - одна третина, тобто 25 депутатів призначаються еміром, на Сейшельських Островах - також одна третина (11 членів парламенту) призначається президентом.

У деяких державах використовуються й інші підходи до виборів нижньої палати й однопалатного парламенту. Так, на виборах 1993 р. до Палати представників - однопалатного парламенту Марокко з 333 депутатів, які обиралися на 6 років, 2/3 складу обиралися загальними прямими виборами, а 1/3 - колегіями виборців (муніципальними і комунальними радами). У Бангладеш 300 депутатів Національної асамблеї обираються загальними прямими виборами, а ЗО (жінки) призначаються членами парламенту. В Пакистані 20 жінок обираються самим парламентом.

Вище вже йшлося про особливість формування однопалатного парламенту - Всекитайських зборів народних представників (ВЗНП). Для КНР характерне поєднання прямих і багатоступеневих виборів. Прямі вибори застосовуються при обранні зборів народних представників міст без районного поділу, міських районів, повітів, автономних повітів, волостей, національних волостей і селищ. Усі решта представницькі органи влади формуються шляхом багатоступеневих виборів, до того ж депутати нижчестоящих зборів народних представників обирають вищі збори народних представників. Непрямі вибори від армії замінені багатоступеневими: депутати обираються на зборах військовослужбовців загальнодержавного характеру, які складаються з делегатів, обраних за ступенями нижчестоящими зборами військовослужбовців. При виборах до ВЗНП розподіляються норми представництва для кожної провінції, автономного району і міст центрального підпорядкування з урахуванням чисельності населення та інших обставин. З метою забезпечення диктатури пролетаріату і керівної ролі робітничого класу передбачаються переваги для міського населення перед сільським: норми представництва встановлюються з таким розрахунком, щоб на виборах до ВЗНП депутат від сільської місцевості представляв у 8 разів більше виборців, ніж депутат від міста. Для забезпечення представництва нацменшин, особливо нечисленних національності також направляють у будь-якому разі одного депутата до парламенту. Нарешті, вкажемо на те, що у КНР можуть проводитись т.зв. «попередні вибори»: шляхом попередніх виборів депутатів (при багатоступеневих виборах) визначається список кандидатів у депутати.

У конституціях або відповідних законах фіксується норма представництва, тобто визначається середня кількість виборців, від якої в палату (парламент) обирається один депутат. Так, Конституція Бельгії встановлює, що кількість місць виборчого округу в Палаті визначається шляхом поділу чисельності населення Королівства на сто п'ятдесят (конституційна норма членів нижньої палати) і наступного поділу чисельності населення округу на отриману цифру. Розподіл членів палати представників між виборчими округами проводиться Королем згідно із населенням. Чисельність населення кожного виборчого округу встановлюється кожні десять років шляхом перепису населення або іншим способом, який визначається законодавством. Такий порядок формування нижніх палат забезпечує представницький характер парламенту в цілому.

Що ж стосується порядку формування верхніх палат, то у сучасних державах він має істотні відмінності і, звичайно ж, відрізняється від зафіксованого у законодавстві для нижніх.

Передусім, світовий досвід конституційної правотворчості виявляє тенденцію до застосування прямих виборів при формуванні верхніх палат. Таким способом формуються вони у 25 державах (в Австралії, Аргентит, Болівії, Бразилії, Венесуелі, Гаїті, Домініканській республіці, Ефіопії, Іспанії, Колумбії, Конго, Мексиці, Намібії, Нідерландах, Норвегії, Парагваї, Польщі, Румунії, США, Фіджі, Філіппіни, Хорватії, Чехії, Японії).

Деякі постсоціалістичні держави (Польща, Румунія, Чехія, Хорватія), які або створили, або відродили двопалатні парламенти і обрали при цьому саме такий порядок формування верхніх палат. Правилом при такому порядку формування верхньої палати є те, що виборчі цензи нерідко вищі, ніж на виборах до нижньої палати, а також іноді використовуються інші виборчі системи. На таких умовах формуються іспанський, польський, румунський і чеський сенати, а також Палата радників Японії.

Певні особливості мають прямі вибори до верхніх палат у деяких федеративних державах, де використовуються різні варіанти фіксованого представництва. У першу чергу встановлюється у законодавчому порядку рівне представництво від суб'єктів федерації (наприклад, по 2 сенатора від кожного штату в США, по 3 - в Бразилії та Нігерії, по 12 сенаторів від кожного штату і два сенатори від кожної з т.зв. територій, що не мають статусу штату, - в Австралії та ін.).

В унітарних державах вибори до верхньої палати проводяться за виборчими округами в залежності від чисельності населення. А тому, хоча іноді встановлюється представництво від адміністративно-територіальних одиниць, самі ж вони поділяються на таку кількість округів, яка відповідає чисельності населення. Конституція Італії регламентує порядок формування сенату таким чином: Сенат Республіки обирається на базі областей. Кількість сенаторів встановлюється в триста п'ятнадцять. Жодна область не може мати менше семи сенаторів; Молізе обирає двох сенаторів, а Валлє д'Аоста - одного. Розподіл місць між областями проводиться... пропорційно до чисельності населення областей, яка визначається останнім переписом.

Одним із розповсюджених способів формування верхніх палат залишаються непрямі або багатоступінчасті вибори. Найбільш типові приклади виявляє державна практика Франції, Нідерландів, Австрії, Словенії, Норвегії.

Так, верхня палата французького парламенту - Сенат - нараховує 321 члена. Сенатори обираються на 9 років із оновленням 1/3 кожні три роки. З цією метою загальна кількість департаментів поділяється в алфавітному порядку на три частини: кожні три роки одна третина сенаторів оновлюється. Дванадцять членів Сенату представляють французів, які мешкають за кордоном (вони обираються Вищою радою французів, які мешкають за кордоном). Обрання інших сенаторів здійснюється в кожному департаменті непрямим голосуванням. Кількість сенаторів від одного департаменту коливається від 1 до 12, в залежності від чисельності населення. Спосіб же голосування залежить від кількості сенаторів, які обираються. Якщо ця кількість не перевищує 5 чол., то місця розподіляються за допомогою мажоритарної системи виборів у два тури. Починаючи з обрання 5 чол., голосування проводиться за пропорційною системою.

У Нідерландах перша (верхня) палата обирається на чотири роки провінційними радами; палата оновлюється наполовину кожні два роки. Для проведення виборів членів першої палати одинадцять рад групуються за пропорційною системою за правилом найбільшої середньої. Самі ж вибори провінційних рад також проводяться за такою системою. Як бачимо, у даному випадку вибори двоступінчасті.

Свої особливості мають непрямі вибори до верхньої палати парламенту Австрії - Федеральної ради (земельної палати). Члени Федеральної ради та їх заступники обираються ландтагами (парламентами) земель на строк своїх повноважень на основі принципу пропорційного представництва. Кожна з дев'яти земель представлена у Федеральній раді пропорційно чисельності її населення на основі встановленої законом методики розрахунків, але так, що земля із найбільшою чисельністю населення висуває 12 членів, а з найменшого - не менше трьох.

Майже унікальною є практика формування верхньої палати парламенту Словенії - Національної Ради. Ця палата представляє соціальні, економічні, професійні та місцеві інтереси і складається з 40 радників, її члени також посідають свої місця у представницькому органі за результатами непрямих виборів. Представництво у цій палаті – і це чи не найважливіше – має корпоративний характер: по чотири радники обирають від осіб, зайнятих за наймом, від фермерів, представників т.зв. «малого бізнесу» і «вільних» професій, шість – від «різного роду некомерційних організацій» і 22 – від територій.