Керівні органи парламенту

Важливим елементом внутрішньої побудови палат парламентів є їхні керівні органи. З точки зору соціальної організації колегія депутатів – палата (парламент) являє собою тільки зібранням юридично рівноправних людей. Подібно до будь-якого іншого суспільного організму, що володіє правом самоорганізації, а також необхідність політичної та професійної організації діяльності членів парламенту завжди викликають потребу в керівництві з боку певного органу. Такий орган існує з моменту самоусвідомлення і самовираження колегії депутатів себе в якості соціально-політичної організації. Історично його появу пов’язують із засіданням англійського парламенту в 1377 р.*: депутати, вислухавши вимоги короля, зібралися окремо на спеціальне засідання для їх обговорення, а згодом знову зібралися разом для оголошення своїх ухвал монарху через призначених ними представників-ораторів. Так з’явилась посада спікера (буквально оратор).

Керівні органи палат у різних країнах побудовані неоднаково. Форми їх організації у порівняльному державознавстві прийнято поділяти на три основні групи:

а) в яких є одноосібні голови палат (за загальним правилом, вони мають одного або декількох заступників);

б) керівництво якими здійснюють утворені (обрані) ними колегіальні органи (президії, постійні комітети); в) ті, де в палатах парламенту є і голова й утворюваний палатою (однопалатним парламентом) колегіальний орган.

Перший варіант формування керівного органу палати – обрання (в рідкісних випадках – призначення) одноосібного голови палати (парламенту) є найбільш характерним для англомовних та деяких інших країн. Аналіз відповідного законодавства показує, що у переважній більшості держав загальновизнаним є принцип виборності голів палат: для його обрання потрібно отримати абсолютну більшість голосів (справедливо вважається, що у такому разі його авторитет грунтується на більш міцних засадах). Голосування, як правило, таємне, що дозволяє, на думку багатьох дослідників, належно врахувати особисті та ділові якості кандидата.

При цьому важливо підкреслити, що у деяких випадках порядок обрання голови палат (парламенту) регламентується на конституційному рівні. Відповідні приписи містять конституції Болгарії, Естонії, Латвії, Македонії, Молдови, Російської Федерації, Словенії, США, Угорщини, Узбекистану, України, Хорватії, Чехії, Індії, Японії. Звичайно ж, цей порядок деталізується в регламентах палат. Наприклад, регламент Державної Думи Російської Федерації передбачає, що «Голова, Перший заступник і заступники Голови Державної Думи обираються з числа депутатів Державної Думи таємним голосуванням із використанням бюлетенів. Державна Дума може прийняти ухвалу про проведення відкритого голосування».

Водночас у ряді країн (Замбії, Малайзії, на Мальті) можливе обрання на посаду голови (спікера) осіб, які не є депутатами.

У верхніх палатах одноосібний керівник, як правило, також обирається (Росія, Румунія, Франція, Чехія, Японія). Проте існує й інша практика. В Нідерландах голова Другої, тобто верхньої, палати Генеральних Штатів призначається монархом на термін однієї сесії з числа трьох депутатів, представлених Палатою.

Відносно верхніх палат, то заміщення в них посади голови шляхом призначення – звичайна практика. У Великобританії голова Палати лордів – лорд-канцлер – призначається королевою за рекомендацією прем’єр-міністра. В Канаді голова Сенату призначається генерал-губернатором за пропозицією прем’єр-міністра.

Іноді конституції деяких федеральних держав покладають головування у верхніх палатах на віце-президентів, які виконують ці функції за посадою. Наприклад, “Віце-президент Сполучених Штатів є головою Сенату, але може голосувати лише в тому випадку, коли голоси розділяться порівну”. Крім того, регламент передбачає, що “Сенат...обирає Голову тимчасово для заміщення Віце-президента на час його відсутності, або коли він виконує обов’язки Президента Сполучених Штатів”.

Певними особливостями відрізняються порядок заміщення посад голів у верхніх палатах парламентів Австрії та ФРН. У Федеральній раді австрійського парламенту немає постійного голови. Цю посаду по черзі обіймають представники земель, до того ж заміна головуючого відбувається через кожні півроку в алфавітному порядку назв земель-суб’єктів федерації. Аналогічний принцип заміщення посади голови верхньої палати парламенту встановлено у ФРН з тією різницею, що строк повноважень кожного з головуючих тут визначено в межах одного року.

Другий варіант формування керівного складу найбільш типовий для соціалістичних країн (КНР, Куба, СРВ). У КНР збори народних представників взагалі не мають голови: в період сесії ВЗНР керівництво роботою сесії (тривалість її складає понад двох тижнів) здійснює президія, що обирається на підготовчому засіданні. Крім президії на цьому засіданні обирається і начальник секретаріату сесії. На такий тимчасовий орган покладається вся підготовча робота: затверджується порядок денний сесії, вирішуються інші питання, пов’язані з підготовкою сесії. Президія сесії керує засіданнями ВЗНР. Національні збори, тобто парламент, обирають зі свого складу постійно діючий орган – Постійний комітет. Голова Національних зборів є одночасно і головою Постійного комітету. Постійний комітет здійснює повноваження щодо організації діяльності Національних зборів.

Третій варіант формування керівних органів палати побудований на змішаній системі – поряд із обраним палатою головою з власними повноваженнями діють обрані палатою або утворені партійними фракціями члени колегіальних керівних органів, які також володіють своїми правами. До складу такого керівного органу обов’язково входять голова палати, його заступники, секретарі і квестори (Австрія, Іспанія, Італія). Всі ці посадові особи обираються зі складу самого представницького органу з урахуванням пропозицій партійного представництва в ньому.

У ФРН керівними органами Бундестагу є президія, до складу якої входять голова та його заступники, а також рада старійшин, до якої, Крім названих посадових осіб, входять 23 інших члени, що призначаються від партійних фракцій.

Як свідчить конституційна практика, в парламентах практично усіх країн світу однією з ключових фігур є посада голови однопалатного парламенту або палат вищих представницьких органів. Загальновідомо, що основна частина його повноважень пов’язана з організацією та проведенням пленарних засідань палат (парламенту). З-поміж інших його повноважень вкажемо на наступні:

· право засвідчити дійсність актів, прийнятих палатою, а також підписувати акти і протоколи засідань (функція асигнації). У ряді випадків ці дії за своїм значенням виходять далеко за чисто технічні межі. Так, голови парламентів Угорщини. Словаччини, Швеції і Палати депутатів чеського парламенту підписують закони. А спікеру англійської Палати громад, згідно з Актом про парламент 1911 р., належить право встановлювати, які закони є фінансовими, процедура проходження яких досить спрощена.

· Головам палат належить право представляти їх у зносинах з іншими державними органами, вони виконують і ряд церемоніальних функцій (наприклад, голова Національної ради Словаччини приймає присягу Президента, парламентаріїв, суддів і голови Верховного суду).

· Принципове значення з точки зору конституційної доктрини і політичної практики має право голови палати (парламенту) на тимчасове заміщення президента республіки. Таке право передбачено, зокрема конституціями Естонії, Італії, Македонії, Молдови, Франції та інших країн. У США законом від 25 червня 1948 р. встановлено, що на випадок, коли ні президент, ні віце-президент не можуть виконувати свої обов’язки, в якості президента повинен діяти спікер Палати представників.

· Голови палат (парламентів) у деяких країнах виконують (або можуть виконувати) важливі державні функції, безпосередньо не пов’язані з їхньою парламентською діяльністю. Наприклад, голова Сенату США – віце-президент, і в такій якості він є помічником президента як глави виконавчої влади.

· Та чи не найбільш унікальним явищем є факт суміщення однією особою посад, що належать до трьох різних гілок влади: лорд-канцлер Палати лордів Великобританії очолює верхню палату парламенту, є главою судового відомства країни, а також членом Кабінету Міністрів.

У цьому контексті важливо підкреслити, що стало нормою державно-правової практики багатьох країн, коли при всіх особливо важливих або кризових ситуаціях у внутрішній та зовнішній політиці глава держави консультується не тільки з членами свого кабінету, але й з головами палат парламенту. Такі консультації стали регулярними, в Російській Федерації, де зустрічі голів палат Федеральних Зборів із Президентом є важливим елементом механізму державного владування.

На сучасному етапі зростає неофіційна роль голови парламенту. Це в значній мірі досягається шляхом їхнього залучення до участі в роботі різного роду координаційних органів, утворених при главі держави. Наприклад, Конституція України передбачає можливість участі Голови Верховної Ради у засіданнях Ради національної безпеки й оборони. В Угорщині Голова Національної Асамблеї є членом Ради оборони Угорської Республіки. В Швеції тальман є заступником голови Зовнішньополітичного комітету, який очолюється королем. У Португалії Голова Асамблеї Республіки засідає в Державній раді (дорадчому органі при президенті країни).

Отже, у різних країнах світу різні фактори – сила традиції, ділові міркування, забезпечення представництва різних політичних сил, вплив конституційної доктрини тощо – сприяли формуванню керівного органу, на який покладено обов’язок: забезпечити безперебійну роботу парламенту.