Етапи законотворення

1. Внесення законопроекту до парламенту в усіх державах є початковим етапом законодавчого процесу. Теоретично вважається, що проект закону може запропонувати будь-який громадянин або юридична особа. Проте парламент не зобов’язаний розглядати кожну таку пропозицію. Повсюди він зобов’язаний обговорити проект, представлений посадовими особами або органами, які володіють законодавчою ініціативою – правом офіційного внесення до компетентного органу парламенту законопроекту.

Аналіз світового досвіду конституційного регулювання цього етапу підтверджує висновок про існування певної закономірності: конкретні носії права законодавчої ініціативи залежить від форми правління, прийнятої в тій чи іншій державі. Особливо це стосується тих держав, де встановилися сталі демократичні режими. Наприклад, у Великобританії правом законодавчої ініціативи наділені тільки депутати. У Великобританії білль (законопроект) може бути внесений до парламенту тільки його членом. Навіть міністр, коли він пропонує білль, формально робить це як член парламенту. На звороті білля в обов’язковому порядку має бути прізвище депутата, який подав його до Палати громад, а також прізвища не більше 11 депутатів, які виступають поручителями по законопроекту.

У США це зовсім не означає позбавлення виконавчої влади можливостей брати участь у законодавчій діяльності. Хоча де-юре ні Президент США, ні його адміністрація правом законодавчої ініціативи не наділені, однак тут використовуються для цього щорічні послання глави держави, де викладаються основні положення програми законодавчої діяльності Конгресу, а також «своїх» конгресменів. Не пропонуючи проекту закону по суті, конгресмен може обмежуватись внесенням до палати петиції про розгляд відповідного законопроекту. В такому випадку розробка законопроекту доручається постійному комітету або свої послуги надають численні лобістські організації, які зацікавлені в тому чи іншому вирішенні проблеми.

Конституція Франції 1958 р. відносить до суб’єктів права законодавчої ініціативи лише депутатів і прем’єр-міністра. Президент Франції не володіє правом законодавчої ініціативи.

Водночас у конституційній практиці останніх років окреслилась тенденція розширення кола суб’єктів законодавчої ініціативи. В окремих державах цим правом наділені: кантони – у Швейцарії; представницькі органи автономії – в Португалії та Узбекистані; постійні комітети (комісії) парламентів – в Австрії, Естонії, Латвії, Словаччині, Угорщині та Японії; парламентські фракції – в Естонії і Португалії; представницькі органи місцевого самоврядування – в Чехії; Генеральний прокурор – в Бразилії, Національний банк – в Україні.

Особливістю законодавчого процесу в Австрії, Білорусі, Іспанії, Італії, Латвії, Литви, Македонії, Румунії, Словенії є т.зв. «народна законодавча ініціатива».

Демократичним рішенням вбачається доповнення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи, насамперед певною кількістю виборців у Латвії (1/10 частина), Македонії (10 тисяч осіб), Словенії (не менше п’яти тисяч виборців).

Безумовно, ця тенденція в цілому прогресивна, оскільки сприяє поглибленню демократичних засад в організації законодавчої діяльності вищих представницьких органів. З іншого боку, розширення кола суб’єктів веде до ускладнення процесу нормотворчості, появи великої кількості центрів, зайнятих підготовкою законопроектів і відсутності узгодженості між ними. До того ж підготовка законопроектів вимагає високого ступеня професіоналізму. Отже, більш демократична організація законодавчого процесу одночасно вимагає досягнення нового рівня його ефективності.

В силу названих причин цілком зрозуміло, що домінуючу роль у реалізації права на законодавчу ініціативу належить урядові – т.зв. «урядовій ініціативі». Тому більшість прийнятих законів мають «урядове походження». Так, у Франції у період між 1959 і 1965 рр., наприклад, було прийнято 476 законів, ініціатором яких виступав уряд і тільки 48 законів, ініціатором яких був парламент; співвідношення складає один до десяти. В 1978 р. було внесено 114 урядових законопроектів, з яких 83 або 94,6 відсотка стали законами. Але з 509, внесених депутатами і сенаторами запропонувань, тільки 11 були включені до порядку денного і поставлені на голосування. У Великобританії 95 відсотків усіх законів приймаються за ініціативою уряду.

Отже, реалізація права законодавчої ініціативи в парламентах є не тільки найважливішою, але і вирішальною у більшості випадків стадією законодавчого процесу. Від ініціаторів того чи іншого законопроекту в значній мірі залежать не тільки сам факт започаткування закону, але і його зміст. Однак загалом не тільки зміст, але й доля будь-якого законопроекту визначається на наступних етапах його проходження в парламенті.

2. За обсягом роботи найбільш суттєве значення має етап обговорення законопроекту на пленарних засіданнях палат і в комітетах (комісіях).

Загальна риса законодавчого процесу на цьому етапі підготовки закону – наявність декількох стадій («читань», «обговорень», «голосувань» - це рівнозначні терміни). За загальним правилом, законопроекти в парламентах більшості держав розглядаються у трьох читаннях.

Перше читання пов’язане з прийняттям законопроекту до розгляду. Зареєстрований у палаті (парламенті) законопроект шляхом голосування може бути внесений до порядку денного. Черговість же залежить від міркувань голови палати, його конструктивної співпраці з лідерами партійних фракцій та урядом.

Члени парламенту після заслуховування доповіді ініціатора законопроекту, визначають його необхідність з точки зору ліквідації прогалин в існуючому законодавстві, а також оцінюють концепцію проекту закону в плані майбутнього розв’язання поставленої проблеми. Якщо депутати отримують позитивної відповіді на ці питання, законопроект приймається у першому читанні і підлягає подальшій розробці.

Що стосується детального розгляду законопроекту в палатах (парламентах), то практиці відомі два методи. За одним з них (т.зв. «англійською системою трьох читань») законопроект спочатку обговорюється в палаті (у повному складі), а згодом передається в комітет. Такий порядок розгляду законопроектів характерний для Великобританії та інших країн, що сприйняли засади британської конституційної системи, а також для Данії, Ізраїлю, Ісландії, ФРН та ряду інших. Другий метод т.зв. «французька система комісій (комітетів)» передбачає, що будь-який законопроект або законодавче пропонування до обговорення в палатах повинні бути розглянуті в комісіях (комітетах). Вважається, що палати, які в наш час є численним, не в змозі проводити корисну роботу, якщо акт представлений без попередньої підготовки. Отже, комісія вивчає суть закону, готуючи загальну дискусію. Розгляд в комісії закінчується складанням доповіді одним із її членів, в якій відбиті міркування комісії по майбутній реформі і можливі поправки.

Відмінність у методах розгляду законопроекту на стадії другого читання має принципово важливе значення. В разі передавання законопроекту в комітет (комісію) після його обговорення в палаті з прийнятою нею ухвалою (англійська система), таке рішення зобов’язує комітет (комісію): він (вона) практично діє за інструкцією палати. Якщо ж законопроект надходить до комітету (комісії) ще до його детального розгляду в палаті, то саме комітет (комісія) у багатьох випадках визначає не тільки їх зміст, але практично вирішує їхню долю.

Коли розгляд законопроекту на пленарному засіданні палати передує його направленню в комітет (комісію), друге читання стає, за своєю сутністю, першим публічним обговоренням після його внесення в палату. Тому на цій стадії обговорюються основні, принципові положення законопроекту. Дебати не мають ніякого впливу на зміст законопроекту, оскільки не розглядаються ні окремі статті, ні будь-які поправки до нього. Друге читання в даному випадку може закінчуватись або схваленням законопроекту і направленням в комітет для детального розгляду, або відхиленням.

Робота над законопроектом у постійному комітеті (комісії) визначається як комітетська стадія. На цій стадії відбувається детальне, постатейне обговорення законопроекту. Після цього він знову обговорюється палатою. Ця стадія має свою назву – стадія доповіді. На стадії доповіді палата (однопалатний парламент) обговорює зроблені комітетом (комісією) поправки і вирішує, в якому вигляді мають бути прийнятті окремі статті законопроекту: в редакції суб’єкта права законодавчої ініціативи, з поправками комітету (комісії), або з новими поправками, які запропоновані членами палати в період обговорення. Остання обставина надає можливість депутатам відкоригувати зміст законопроекту.

Наступна стадія цього етапу – третє читання, в процесі якого законопроект ще раз обговорюється і приймається без принципових змін. На цій стадії можуть пропонуватись поправки, які не зачіпають суті законопроекту, а тільки редакційного характеру.

Цю стадію умовно позначають терміном «легістика», що означає мистецтво редагувати закони. Саме на цій стадії можна було би досягти відповідної якості законів, їхньої юридичної безпеки, виразності і простоти правових норм, закладених у них.

3. Прийняття закону – наступний і не менш важливий етап законодавчого процесу. Його важливість теоретично випливає з того, що прийняття будь – яких ухвал палатою (парламентом) здійснюється шляхом голосування, тобто виявлення думки більшості з питання, яке обговорюється; згідно з принципами демократії думка більшості має переважну силу перед думкою меншості і стає обов’язковою для всіх громадян і органів державної влади.

На перший погляд, процедура цього етапу дуже проста. Після обговорення статей законопроекту і поправок до них, та їх голосування палата переходить до голосування всього законопроекту в цілому. Останнє голосування в однопалатних парламентах і сприймається як етап прийняття закону.

Та це не означає, що депутати «вільні» у здійсненні цього етапу законодавчої процедури. Конституції, відповідні закони і регламенти палат (парламентів) різних країн у своїх приписах встановили процедурні правила проведення голосування по законопроекту, перш за все вони стосуються питання кворуму і способів голосування.

Тут підкреслимо, що особливий порядок встановлюється для прийняття конституційних, органічних, фінансових, деяких законів із найбільш важливих питань. Для схвалення названих категорій законопроектів вимагається т.зв. кваліфікована більшість у 2/3, 3/4, 3/5 від складу палати (парламенту). В США, наприклад, поправки до конституції приймаються кожною з палат Конгресу більшістю у 2/3 голосів усіх її членів. Після цього вони направляються в штати і не можуть набрати чинності, доки не будуть затверджені 3/4 законодавчих органів (легіслатур) штатів.

У двопалатних парламентах законодавчий процес завжди має ще одну додаткову стадію – досягнення згоди між двома палатами щодо законопроекту. Оскільки законопроект стає законом тільки у разі досягнення ідентичного тексту в обох палатах, то законодавство є щоденною справою кожної з палат. Незалежно від конституційних і фактичних повноважень кожної з палат, тільки досягнення згоди між ними означає закінчення законодавчого процесу. Законодавство, і в першу чергу регламенти палат, передбачають відповідний правовий механізм, який сприяє такому порозумінню.

Як свідчить парламентська практика, ця проблема майже не виникає у країнах, де нижня палата наділена ширшими повноваженнями порівняно з верхньою. Досить спрощена є процедура прийняття узгодженого рішення в парламентах, побудованих на принципі рівності палат (Ісландія. Норвегія). Нарешті, в Індії застосовується процедурна форма спільного засідання обох палат, де остаточна ухвала приймається більшістю голосів парламентаріїв, які беруть участь у голосуванні. Тоді природно виникає проблема подолання розбіжностей між палатами щодо змісту тексту законопроекту. Відомі декілька методів їх подолання. Одним з них є метод т.зв. човника. Притакому способі кожна палата послідовно обговорює законопроект у такому вигляді, в якому він надійшов з іншої палати, і з уточненнями повертає його назад. Законопроект передається з палати в палату доти, доки вони не досягнуть узгодженого рішення. Ця процедура нагадує «обмін посланнями». Якщо не досягнуто порозуміння між палатами, законопроект вважається відхиленим. Цей метод використовується в палатах Бельгії, Італії та деяких інших країнах.

Другий метод урегулювання розбіжностей між палатами – утворення об’єднаних комісій (комітетів) на паритетних засадах. При цьому вони можуть мати назви посередницьких, узгоджувальних, дорадчих. У Франції, наприклад, після двох читань у кожній палаті (або одного – в термінових випадках) Прем’єр-міністр може запропонувати палатам створити змішану паритетну комісію, яка передбачена ст. 45 Конституції. Комісія складається з 7 депутатів і 7 сенаторів. На неї покладається завдання розробки тексту, що влаштовує і Національну Асамблею і Сенат, і уряд. Якщо спроба досягнення компромісу не вдалась і змішана паритетна комісія не домоглась згоди обох палат або якщо досягнутий компроміс не влаштовує уряд, то останній може просити Національну Асамблею прийняти остаточне рішення.

У Російській Федерації, ФРН, Японії в разі виникнення розбіжностей у поглядах на зміст тексту законопроекту питання передається на вирішення узгоджувальної комісії. Якщо ж остання не може прийняти рішення по законопроекту, або це рішення не задовольняє нижню палату, остаточно питання вирішується кваліфікованою, у 2/3 більшістю голосів цієї палати.

4 Підписання (санкціонування) закону главою держави – це етап, який настає після прийняття закону і має ряд особливостей.

З юридичної точки зору акт, прийнятий вищим законодавчим органом, наділеним усією повнотою законодавчої влади, не потребує будь-якого схвалення і повинен стати законом. Саме в цьому руслі і йде розвиток конституційного права у XX ст.: збільшується кількість країн, де прийняття закону стає остаточним актом його утвердження і набуття чинності, а підпис глави держави має лише формальне значення (такий порядок зафіксований основними законами Іспанії, Швеції, Японії). У більшості країн діє конституційна вимога, згідно з якою прийнятий парламентом закон повинен бути направлений для санкціонування главі держави.

Термін «санкціонування» - історичного походження і відомий державно-правовій практиці з часів боротьби між монархами і парламентом. Тоді він означав, що закон, прийнятий парламентом, набуває чинності тільки при умові згоди з ним глави держави, а свою згоду останній висловлював підписанням тексту.

Декілька зауважень щодо сучасного розуміння терміну «санкціонування». Найчастіше санкціонування подається як складовий елемент промульгації. Санкціонування практично здійснюється шляхом підписання. Але санкціонування закону – не формальний етап у законодавчій процедурі. Глава держави має право і зобов’язаний перевірити закон на його відповідність конституції. Теоретично і практично це випливає з його повноважень. У більшості держав на цьому етапі законодавчого процесу можливе відкладальне вето глави держави.

Відносне, або відкладальне вето полягає в тому, що заборона, накладена главою держави на законопроект, або може бути подолана парламентом, або має тимчасовий характер. З точки зору юридичної техніки, акт накладання вето полягає в тому, що глава держави складає послання, в якому викладаються його заперечення проти законопроекту. Опротестований законопроект разом із посланням направляється главою держави парламенту, який може: а) прийняти заперечення глави держави, внести відповідні зміни в законопроект і знову відправити його для отримання санкції (т.зв. «капітуляція»); б) відхилити заперечення глави держави, для чого необхідне повторне схвалення законопроекту кваліфікованою більшістю голосів.

За Конституцією США президент може застосувати право вето на будь-який білль (законопроект) Конгресу протягом 10 днів з моменту його отримання (не рахуючи неділь). Утримання від застосування вето рівнозначне схваленню законопроекту. У випадку ж як президент повертає законопроект зі своїми застереженнями до тієї палати, звідки він вийшов, остання переглядає білль. У разі схвалення двома третинами голосів обома палатами у режимі поіменного голосування, білль стає законом, оскільки підпису президента Конституція не вимагає. Але якщо протягом 10-денного терміну завершиться сесія Конгресу, то всі не підписані главою держави законопроекти вважаються відхиленими. Така форма відхилення законопроекту в літературі має ще назву «кишенькового вето».

Інститут відкладального вето визнається і конституціями ряду країн із змішаною формою державного правління (Польща, Португалія, Російська Федерація, Україна). Прийняті повторно на основі кваліфікованої більшості закони глави держав зобов’язані підписати й оприлюднити. В цьому полягає відмінність від процедури вето за Конституцією США, згідно з якою прийнятий повторно закон не потребує санкції президента.

5. Офіційне оприлюднення закону, тобто доведення його до загального відома є кінцевим етапом законодавчого процесу. Іноді для визначення цього етапу в конституційному праві використовується термін «промульгація». Офіційне опублікування закону звичайно здійснюється Главою держави в установлені строки (наприклад, в Італії протягом місяця від дня його підписання, у Франції – протягом 15 днів з моменту його передавання урядові). Тексти законів у будь – які державі публікуються у спеціальних офіційних виданнях. Зазначимо, що з процедурою опублікування законів пов’язане набуття ними чинності (як правило, через певний час), хоча нерідко закони починають діяти відразу ж після підписання.

Щодо встановлених у законодавстві строків набуття чинності законів, то вони також мають не формальний, а практичний характер: це необхідно для того, щоб і правозастосувачі, і правокористувачі змогли вивчити новий закон та пристосувати свою діяльність і поведінку до його вимог.

Література: 7, 10, 16, 21, 29, 31, 34, 35, 42.