Разнообразие правовой политики

Правовая политика весьма разнообразна по своей природе. В зависимости от форм реализации она может складываться из следующих основных направлений: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая и т.п.

Правотворческая форма воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров. Главная проблема заключается не в количестве нормативных актов и договоров, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему. Здесь многое зависит от умения законодателя гармонично сочетать новые и ранее принятые нормативные акты, от грамотной стратегии творцов права.

Особенно бурно данная форма развивается сейчас в регионах, которые впервые получили право принимать законы — нормативные акты высшей юридической силы. Однако оказались в принципе не готовы к этому, ведь законотворчество предполагает подготовленные кадры творцов права, достаточно высокий уровень правосознания и правовой культуры регионального депутатского корпуса. Наши же юридические вузы до сих пор готовят исключительно правоприменителей.

Правотворческая форма правовой политики «выходит» на проблему стратегии правотворчества. Вместе с тем, правовая политика — более широкое понятие, которое определяет с политических позиций не только направление правотворчества и средства его реализации, но и другие элементы всей системы правового регулирования, политику в сфере юридических кадров и в сфере правовой информации. В условиях проведения политической и правовой реформ это понятие полностью доказало свою полезность и эффективность.

Правоприменительная форма преимущественно воплощается в правоприменительных актах, документах индивидуального, персонифицированного характера.

Особенностью данной формы является и то, что в современных условиях значительно расширился субъектный состав правоприменения. Теперь активно, но не всегда, к сожалению, законно применяют право и негосударственные структуры: органы местного самоуправления, руководителя частных фирм, банков, общественных объединений и т.п.

Правоинтерпретационная форма преимущественно воплощается в актах толкования правовых норм (интерпретационных актах). Особенностью данной формы выступает то, что после создания Конституционного Суда РФ и соответствующих судов субъектов федерации (конституционных либо уставных) названное направление правовой политики вышло на новый уровень развития, ибо связано с формированием прецедентного права.

Доктринальная форма преимущественно воплощается в проектах правовых актов, в научном предвидении развития юридических ситуаций. Юридическая наука — важнейшее направление правовой политики, так как именно здесь разрабатывается идеология права как социального института, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые отрасли, институты и нормы права, новые юридические конструкции, понятия, инструменты, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели правового регулирования, для совершенствования законодательства, для оптимизации методологии толкования юридических норм, для правореализационного процесса.

Современная юридическая доктрина развивается весьма противоречиво. Определенный прорыв наметился в деятельности Конституционного Суда РФ, который в своих документах и особых мнениях судей пытается придать некоторое движение российской юридической науке. Вместе с тем правовая наука находится еще в большом долгу перед обществом.

С одной стороны, юриспруденция оказалась неготовой к тем изменениям, которые произошли в российском обществе. Бурное развитие российского права, к сожалению, не связано с таким же бурным развитием юридической доктрины. Наука существенно отстает от потребностей правовой политики и от правовой жизни, которые «идут» во многом на ощупь, двигаются методом «проб и ошибок». Отсюда подчас и механические заимствования тех или иных юридических институтов, конструкций и средств из иностранного законодательства, что делается во многом не от «хорошей доктрины». Отсюда и шараханье из стороны в сторону властных структур, которые не имеют в своей основе надежных и национально выверенных правовых ориентиров, прогрессивной юридической идеологии, базирующейся на общецивилизационных ценностях и особенностях российской правовой жизни.

Но, с другой стороны, в том, что именно так все произошло виновато, прежде всего, власть, полукриминальное государство, которое финансировало науку по остаточному принципу, обещая одновременно «золотые горы».

Правообучающая форма проявляется в подготовке юристов нового поколения, готовых творчески действовать в новой политико–правовой ситуации. Сейчас как никогда повышается роль высшего юридического образования, которое должно включать в себя и значительный воспитательный момент, в чем огромная роль принадлежит преподавательскому составу. Его не сможет заменить компьютер, ведь образование — это не простая передача учебной информации. Это синтез учебного и духовно–нравственного воздействия, направленная на формирование личности, ибо только всесторонне развитая личность сможет полноценно и правильно использовать свои профессиональные знания (по сути, специфическое оружие, которое, как показывает жизнь, употребляется в разных целях), сможет иметь иммунитет от влияния негативно сложившейся юридической практики. Ведь как бывает, приходит студент–выпускник на практику, ему так и говорят: «забудь, чему тебя учили в вузе и делай как у нас заведено». То есть, по сути, воспроизводятся заведомо порочные начала юридической деятельности. Это можно уменьшить только за счет качественно подготовленных специалистов, которые не будут слепо следовать порочным сложившимся стандартам.

Необходимо постоянно обучать искусству пользования юридическими инструментами и должностных лиц разного уровня, и депутатов, и кандидатов в депутаты, и хозяйственных руководителей и т.д.

В зависимости от предмета правового регулирования (от отраслей права) она может быть конституционной, гражданской, уголовной, административной, финансовой, налоговой и т.п.

Среди отраслевых видов правовой политики все заметнее становится политика конституционно–правовая. В период реформирования «реформ», восстановления вертикали исполнительной власти и полноценных функций государства, интеграции России с Республикой Беларусь конституционно–правовая политика по степени своей злободневности все больше и больше выдвигается на первый план среди всех иных разновидностей правовой политики. Она имеет особый статус, играет весьма важную роль в жизни общества. Ценность ее ныне резко возрастает еще и потому, что назревает необходимость конституционно–правовой модернизации России, требуются существенные изменения в содержании и основных направлениях данного вида политики.

Конституционно–правовая политика — есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма конституционно–правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны.

Конституционно–правовая политика во многом состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, совершенствовании и реализации Конституции и конституционного законодательства. Конституционно–правовая политика представляет собой систему приоритетов в конституционно–правовой сфере, основывается на общепризнанных нормах международного права. Она ориентирует общество на оптимизацию ее конституционно–правового регулирования. Конституционно–правовая политика призвана организовать процесс конституционного строительства России, так как он не может протекать в стихийном ключе и в конституционно–правовой сфере тоже нужны своя стратегия, логика и система действий.

Правовая политика в зависимости от уровней своего осуществления может быть:

1) международной;

2) в сфере СНГ;

3) в сфере создания союзного государства России и Беларуси;

4) общефедеральной;

5) в субъектах РФ;

6) муниципальной;

7) локальной.

Правовая политика в зависимости от области юридической деятельности может подразделяться на: законодательную, исполнительную, судебную, прокурорскую, нотариальную и т.д.; в зависимости от целей — текущую и перспективную; в зависимости от функций — праворегулятивную и правоохранительную; в зависимости от сферы ее реализации в нашей жизнедеятельности — правовую политику в сфере лоббизма, правовую политику в сфере противодействия терроризму и т.п.; в зависимости от своего содержания — дисциплинарную, информационную и иную.

В зависимости от субъектов своего формирования правовую политику классифицируют на президентскую, законодательную, правительственную, судебную, научно–исследовательскую и т.д.

В частности, президентская правовая политика проявляется, прежде всего, в посланиях Президента РФ парламенту — Федеральному Собранию РФ, которые представляют собой ежегодные официальные доклады, посвященные положению в стране, основным направлениям внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ). В данном политико–правовом акте Президентом ставятся соответствующие задачи и подводятся итоги. Являясь главой государства, Президент РФ выражает в послании политическую волю, которая находит свое воплощение во многих сферах жизни общества, в том числе и в правовой. Послание представляет собой по структуре сложный политико–правовой документ, содержащий не все направления жизнедеятельности страны, а стратегические, наиболее важные, ключевые на данный период.

В послании Президент РФ ставит базовые цели для высших органов власти, прежде всего, для общефедерального законодательного органа, ориентируя его на приоритетную законотворческую деятельность, во многом формируя современную правовую политику государства (особенно ее правотворческую и правоприменительную части), разрабатывая стратегию движения страны вперед в сложном и меняющемся мире. К примеру, в Послании 2001 года Президент РФ назвал следующие основные задачи в сфере правотворчества: четкое разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления; наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в межбюджетных отношениях; завершение судебной реформы; упорядочение ведомственного нормотворчества; устранение рассогласованности и противоречивости в федеральном законодательстве и др.

В Послании 2002 года тоже содержатся основные направления правовой политики, которые выразились в следующих задачах: необходимости активного проведения административной реформы, модернизации судебно–правовой системы, гуманизации уголовного законодательства и системы наказаний, борьбы с коррупцией и т.д.

Вместе с тем существует проблема исполнения данных президентских посланий, осуществления политической воли главы государства. Далеко еще не все, о чем говорится в посланиях, воспринимается и реализуется громоздким, неповоротливым, работающим в основном на себя бюрократическим аппаратом.

Правовая политика проявляется и в предложениях Президента РФ конкретных законопроектов, что осуществляется им в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы.

Утверждая своими Указами различные концепции и доктрины, Президент РФ тоже участвует в формировании правовой политики. Речь идет, например, о Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 года), о Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 года.

Законодательную политику проводят Государственная Дума и Совет Федерации (Федеральное Собрание Российской Федерации), законодательные органы субъектов РФ, что должно выражаться преимущественно в планировании законотворческой работы.

Однако на сегодняшний день, к сожалению, одним из слабых звеньев в деятельности Государственной Думы является именно планирование рассмотрения и принятия законов.

Ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленной, поставленной на плановую основу, хорошо скоординированной совместной работе органов законодательной власти центра и субъектов Российской Федерации. В этих целях 21 мая 2002 года на совещании с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации было принято решение о создании Совета законодателей при Президенте РФ. Думается, данная структура будет содействовать большей координации работы федерального и региональных парламентов, позволит внести единые плановые начала в их деятельность, упорядочит процессы законотворчества.

Более того, для создания правовой базы долгосрочной государственной политики необходимо принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы как общего характера, дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов.

В современных условиях нужна принципиально иная организация законотворческой деятельности, включающая в себя следующие элементы: во–первых, основные приоритеты законотворчества должна определять специальная государственная комиссия, состоящая из Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти, которые вырабатывают перспективный план законотворческой деятельности; во–вторых, данный план и принятые в нем приоритеты нужно фиксировать в специальном федеральном законе; в–третьих, вся эта процедура должна осуществляться на основе Федерального закона «О нормативно–правовых актах», который необходимо в ближайшее время принять.

Правительство РФ тоже вносит свой вклад в формирование правовой политики, осуществляя право законодательной инициативы. Бесспорно, в правовом государстве основным субъектом такого права должно выступать Правительство. Это связано не только с квалификацией лиц, работающих в федеральных органах исполнительной власти, но, в первую очередь, с тем, что Правительство будет исполнителем основной массы будущих законов.

В целях упорядочения законотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации утверждает план своей законопроектной деятельности, в котором содержатся названия законопроектов, федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку, а также сроки представления подготовленных проектов в Правительство РФ для рассмотрения и последующего внесения в Государственную Думу.

Проект плана законопроектной деятельности Правительства РФ готовится Министерством юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п. 83 Регламента Правительства Российской Федерации предложения по программам и планам законопроектной деятельности, вносимые в Правительство РФ, должны содержать:

а) обоснование необходимости принятия закона;

б) концепцию законопроекта, включающую в себя его общую характеристику и основные положения;

в) этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей — разработчиков законопроекта;

г) срок представления законопроекта в Правительство РФ;

д) ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.

Правительство Российской Федерации проводит определенную правовую политику и тогда, когда утверждает на своем уровне соответствующие концепции и доктрины. Так, Концепция внешней политики Российской Федерации и Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренные Распоряжениями Правительства РФ, содержат, несомненно, и правовые начала и вполне могут быть весьма полезными и для правотворческих и правоприменительных структур.

Кроме высших органов законодательной и исполнительной власти в выстраивании правовой политики все более заметную роль призваны играть органы правосудия. Именно высшие судебные органы должны осуществлять судебную политику, представляющую собой комплекс целенаправленных долгосрочных мер по реформированию и оптимизации судоустройства и судопроизводства. Судебно–правовая реформа, о которой так много говорили в постсоветский период, к сожалению, ничего общего с правовой политикой не имела. Потому и провалилась.

Судебная же политика по своей сути выражает принципиальную направленность судебной деятельности на определенном этапе развития общества (С.В. Боботов). Наличие в законе оценочных понятий, возможность восполнения существующих в процессуальном законодательстве пробелов путем применения аналогии и т.д. — все это поле судебной политики, которая проявляется, в том числе, как результирующая индивидуальных решений каждого из действующих судей.

В зависимости от доминирующих в ней юридических средств правовую политику можно делить нальготную, поощрительную (в том числе и наградную), рекомендательную, запретительную и т.п.

Контрольные вопросы:

1. В чем проявляется необходимость появления такого вида политики, как правовая политика?

2. Кого можно считать субъектом правовой политики?

3. Как соотнести правовую политику и правовую реформу?

4. Какие существуют формы реализации правовой политики?

5. Какие выделяют виды правовой политики?