Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” (2000)

Стаття 1. Визначення надзвичайного стану.

Надзвичайний стан - це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели, чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян... Метою введення надзвичайного стану є усунення загрози та якнайшвидша ліквідація особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру. Стаття 25 цього Закону передбачає: “Особам, які постраждали від надзвичайних ситуацій, в тому числі при проведенні аварійно-рятувальних робіт, відшкодовуються заподіяні матеріальні збитки, та надається інша необхідна допомога на умовах і в порядку, встановленому законом“.

Закон України “Про Цивільну оборону України” утворює правове поле організації системи цивільної оборони, яка має своєю метою захист населення від небезпечних наслідків аварій і катастроф техногенного, екологічного, природного та воєнного характеру. Щодо формування резервів у статті 4 цього Закону вказується: “Кабінет Міністрів України:... створює резерви засобів індивідуального захисту і майна цивільної оборони, матеріально-технічних та інших фондів на випадок надзвичайних ситуацій у мирний і воєнний часи, а також визначає їх обсяг і порядок використання.. “. Щодо джерел фінансування, то їх визначає стаття 13 Закону, в якій вказано, що: “Фінансування заходів цивільної оборони проводиться за рахунок державного та місцевих бюджетів, а також коштів підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і господарювання у випадках, передбачених законом“

Закон України “Про державний матеріальний резерв” визначає загальні принципи формування, розміщення, зберігання, використання поповнення та освіження запасів державного матеріального резерву і регулює відносини в цій сфері. Згідно з статтею 3 цього Закону, “державний резерв призначається для забезпечення першочергових робіт під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій“. Стаття 7 визначає джерела фінансування системи державного резерву: “Фінансування витрат, пов'язаних із накопиченням (приростом) та утриманням матеріальних цінностей державного резерву... передбачається в Державному бюджеті України окремим рядком“, а стаття 121 - порядок відпуску матеріальних цінностей з державного резерву: “Державний резерв матеріальних цінностей є недоторканим і може використовуватися лише за рішенням Кабінету Міністрів України. Відпуск матеріальних цінностей з державного резерву здійснюється... для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій... Відпуск матеріальних цінностей з державного резерву для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій здійснюється центральним органом виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, за поданням міністерств, інших органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, на які покладено функції щодо координації робіт по ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій за рішенням Кабінету Міністрів України“.

Правове поле для розбудови та функціонування ДСМК значно розширив Закон України “Про аварійно-рятувальні служби”. Згідно статті 8 цього закону ДСМК визначена особливим видом державних аварійно-рятувальних служб. У цій статті законодавчо затверджуються основні завдання ДСМК, її склад, методи координації діяльності, підпорядкованість, визначені раніше Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997р. № 343. Закон також поширює на формування ДСМК всі пільги та заходи соціального захисту, передбачені для рятувальників. Законами України: “Про аварійно-рятувальні служби” та “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру” сформульовані певні вимоги щодо рівня підготовки, атестування та обліку, рятувальників і аварійно-рятувальних служб, до яких віднесені і ДСМК. Тому у новій редакції Положення передбачено, що особовий склад (медичні та інші працівники) медичних формувань ДСМК повинен мати відповідний рівень підготовки для надання екстреної медичної допомоги у разі виникнення надзвичайних ситуацій і бути здатним за станом здоров'я виконувати роботи в екстремальних умовах. При цьому усі медичні формування та їх особовий склад підлягають обов’язковій атестації. Порядок атестації медичних формувань, їх особового складу визначається МОЗ України. Атестовані медичні формування вносяться до спеціального реєстру аварійно-рятувальних служб. Тільки на атестований особовий склад медичних формувань, внесених до реєстру, поширюються положення про права, обов'язки, гарантії соціального захисту та відповідальність рятувальників згідно із Законом України “Про аварійно-рятувальні служби“. Розробка та юридичне затвердження вимог до рівня й системи підготовки і удосконалення кадрів ДСМК, їх атестування, до правил ведення реєстру - це завдання, які стоять перед науковцями та організаторами охорони здоров'я.

Закон України “Про аварійно-рятувальні служби” вперше окреслив правове поле діяльності ДСМК, як особливого виду державних аварійно-рятувальних служб. Згідно цього закону “Основним завданням ДСМК є подання громадянам та рятувальникам в екстремальних ситуаціях (стихійне лихо, катастрофи, аварії, масові отруєння, епідемії, епізоотії, радіаційне, бактеріологічне та хімічне забруднення тощо) безоплатної медичної допомоги”. Закон проголошує, що ДСМК складається із медичних сил і засобів та лікувальних закладів центрального та територіального рівнів незалежно від галузевої належності, визначених МОЗ України за погодженням з центральними органами виконавчої влади всіх відомств. МОЗ України здійснює організаційно-методичне керівництво ДСМК. На ДСМК поширюються обов'язки, права та гарантії рятувальників, введені цим законом.

Закон України “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру” містить статтю 13 “Медичний захист”, в якій перелічені наступні заходи запобігання або зменшення ступеня ураження людей:

- планування і використання існуючих сил та засобів закладів охорони здоров'я незалежно від форм власності та господарювання;

- введення в дію Національного плану соціально-психологічних заходів при виникненні та ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;

- розгортання в умовах надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру необхідної кількості лікувальних закладів;

- завчасне застосування профілактичних медичних препаратів та санітарно-епідеміологічних заходів;

- контроль за якістю харчових продуктів і продовольчої сировини, питної води і джерелами водопостачання;

- контроль за станом атмосферного повітря та опадів;

- завчасне створення і підготовку спеціальних медичних формувань;

- накопичення медичних засобів захисту, медичного та спеціального майна і техніки;

- контроль за станом довкілля, санітарно-гігієнічною та епідемічною ситуацією;

- підготовку медичного персоналу та загальне медико-санітарне навчання населення.

Цей закон також містить основні положення про призначення, склад ДСМК, систему її управління, що співпадають по суті з приведеними положеннями Закону України “Про аварійно-рятувальні служби” і, крім того, створює правове поле для гарантованого забезпечення психологічного відновлення постраждалого населення та рятувальників на базі створених центрів медико-психологічної реабілітації.

“Положенням про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи”, затвердженим Указом Президента України від 28.10.1996р. № 1005/96, на вищеназваний центральний орган виконавчої влади покладається забезпечення впровадження у життя державної політики у сфері цивільної оборони, захисту населення від надзвичайних ситуації, запобігання цим ситуаціям та ліквідації їх наслідків. Згідно розділу 4 цього Положення: МНС України відповідно до покладених на нього завдань “організовує фінансове, матеріальне і технічне забезпечення аварійно-рятувальних та інших підпорядкованих спеціалізованих формувань”.

Указом Президента України від 26 березня 1999 року № 284/99 “Про Концепцію захисту населення і територій у разі загрози та виникнення надзвичайних ситуацій” схвалений текст Концепції і дається доручення Кабінету Міністрів України на основі цієї Концепції внести у тримісячний строк проект закону про захист населення і територій у разі загрози та виникнення надзвичайних ситуацій. Концепція містить розділ “Медичний захист”, в якому перелічені наступні заходи:

- планування і використання існуючих сил і засобів органів охорони здоров'я незалежно від їх відомчої належності;

- розгортання в надзвичайних умовах необхідної кількості лікувальних закладів;

- своєчасне застосування профілактичних медичних препаратів;

- контроль за продуктами харчування, питною водою, джерелами водопостачання;

- завчасне створення і підготовка спеціальних медичних формувань;

- накопичення медичних засобів захисту, медичного та спеціального майна і техніки;

- контроль за станом довкілля, санітарно-гігієнічною та епідемічною ситуа­цією;

- підготовка медичного персоналу та загальне медико-санітарне навчання населення.

“Концепція захисту населення і територій у разі загрози та виникнення над­звичайних ситуацій”, затверджена Указом Президента України від 26 березня 1999 року № 284/99 покладена в основу прийнятого в червні 2000 р. Закону України ”Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і при­родного характеру”.

Наступні документи конкретизують завдання розбудови державної служби медицини катастроф України.

Постановою Кабінету Міністрів від 14 квітня 1997р. № 343 “Про утворення державної служби медицини катастроф” була утворена державна служба медицини катастроф (ДСМК) та затверджені “Положення про державну службу медицини катастроф” та "Положення про координаційні комісії державної служби медицини катастроф”.

Основними завданнями ДСМК було визначено надання громадянам в екстремальних ситуаціях (стихійне лихо, катастрофи, аварії, масові отруєння, епідемії, епізоотії, радіаційне, бактеріологічне і хімічне забруднення тощо) безоплатної медичної допомоги.

ДСМК відповідно до покладених на неї завдань зобов'язана:

надавати постраждалим в екстремальних ситуаціях безплатну медичну допомогу на до шпитальному та шпитальному етапах; організовувати і проводити комплекс санітарно-гігієнічних та протиепідемічних заходів у районах НС; координувати роботу, спрямовану на забезпечення готовності органів охорони здоров'я, визначених МОЗ України лікувальних закладів, системи зв'язку та оповіщення, медичних формувань і закладів ДСМК щодо дій у екстремальних ситуаціях; здійснювати збір, аналіз, облік і надання інформації про медико-санітарні наслідки екстремальних ситуацій; забезпечувати збереження здоров'я персоналу, який бере участь у ліквідації наслідків екстремальних ситуацій; забезпечувати створення та раціональне використання резерву матеріально-технічних ресурсів для проведення заходів ДСМК; брати участь у підготовці медичних і немедичних працівників, на яких відповідно до законодавства покладено надання медичної допомоги у випадках виникнення НС; проводити науково-дослідну роботу, пов'язану з удосконаленням форм і методів організації надання екстреної медичної допомоги постраждалим в НС; брати участь у міжнародному співробітництві з проблем медицини катастроф.

Тобто на ДСМК, по суті, покладено вирішення в повному обсязі всіх медичних аспектів функціонування державної системи запобігання і реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні ситуації. У Російській Федерації для вирішення цих завдань задіяні Всеросійська служба медицини катастроф, відомчі служби МК (МОЗ, МО тощо). Враховуючи унітарний устрій нашої держави та прийняту концепцію надання екстреної медичної допомоги, яка вимагає не розпорошувати зусилля медичних працівників різних відомств в надзвичайних ситуаціях, а, навпаки, концентрувати їх в єдину систему і використання всі наявні резерви медичних сил і засобів незалежно від відомчого підпорядкування, ДСМК в Україні утворена, як підсистема єдиної державної системи запобігання і реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні ситуації.

Виходячи із специфіки підготовки та атестації медичних кадрів в державі, існуючої організації науково-дослідної роботи у медичній галузі, наявності розвиненої інфраструктури системи екстреної медичної допомоги, організаційно-методичне керівництво ДСМК покладено на Міністерство охорони здоров'я України.

Ієрархія служби медицини катастроф різних держав будується по-різному. В основу ієрархії можуть бути покладені географічні чи адміністративно-територіальні ознаки. Так, Російська Федерація створила багаторівневу службу медицини катастроф за змішаними ознаками: на федеральному, регіональному, територіальному, місцевому та об’єктовому рівнях. У США витримується адміністративно-територіальний принцип. У нашій державі управління охорони здоров’я (крім відомчої медицини) побудоване, за територіально-адміністративним принципом. Тому за цим же принципом було доцільно створювати і ДСМК, тобто на центральному та територіальному рівнях.

Слід відзначити, що кількість медичних закладів нашої держави базується на Двох формах власності: загальнодержавній та комунальній. До загальнодержавної форми власності відносяться практично всі відомчі медичні заклади. Зрозуміло, що власнику - державі доцільно використовувати в кризовій ситуації всі свої можливості, незалежно від відомчого підпорядкування. Тому при створенні Державної служби медицини катастроф в її склад були включені медичні сили, засоби та лікувальні заклади МОЗ, Міноборони, МВС, Мінтрансу, системи охорони здоров’я Автономної Республіки Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських державних адміністрацій. Встановлено, що на центральному рівні ДСМК організується в системі МОЗ України, а на територіальному рівні -в системі МОЗ Автономної Республіки Крим, управлінь охорони здоров'я областей, м. Києва та Севастополя. Керівництво ДСМК під час ліквідації медико-санітарних наслідків НС покладається: на державному рівні - на МОЗ України; на територіальному рівні - відповідно на МОЗ Автономної Республіки Крим, на управління охорони здоров'я областей, м. Києва та Севастополя.

Визначення медичних сил і засобів та лікувальних закладів державного та територіального рівня згідно Постанови Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997р. № 343 “Про утворення державної служби медицини катастроф” покладається на Міністерство охорони здоров'я України за погодженням з Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерством оборони, Міністерством внутрішніх справ, Міністерством транспорту, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за поданням органів охорони здоров’я Автономної Республіки Крим, областей, м. Києва та Севастополя.

Нормативні критерії для визначення сил, закладів та ліжкофонду центрального рівня розраховуються, виходячи із прогнозу медико-санітарних наслідків можливої надзвичайної ситуації на території України з двадцятирічним терміном імовірного очікування. З урахуванням нормативного запасу, на вихід із ладу сил і закладів ДСМК до центрального рівня залучені 592 медичні бригади постійної готовності першої черги, 190 спеціалізованих медичних бригад постійної готов­ності другої черги та ліжкофонд обсягом 15000 ліжок.

До медичних сил територіального рівня належать медичні бригади постійної готовності першої черги та спеціалізовані медичні бригади постійної готовності другої черги. До лікувальних закладів ДСМК територіального рівня належать визначені органами управління охорони здоров'я даної адміністративної території лікувальні заклади системи охорони здоров’я та відомчі лікувальні заклади, розташовані на даній адміністративній території. При включенні лікувальних зак­ладів до складу ДСМК передбачається можливість цих закладів додатково до штатного ліжкофонду розгортати додатковий ліжкофонд при надзвичайних си­туаціях.

Технологія підготовки Переліку медичних сил та медичних закладів територ­іального рівня передбачена нормативними документами.

Проекти Переліку медичних сил та медичних закладів територіального рівня, як і пропозиції з їх корегування, розробляє за дорученням органу управління охо­рони здоров'я даної адміністративної території територіальний центр екстреної медичної допомоги і подає на розгляд територіальної міжвідомчої координацій­ної комісії. Узгоджений координаційною комісією Перелік затверджується керівником органу управління охорони здоров'я та направляється до МОЗ України.

Розрахунки сил і засобів ДСМК територіального рівня кожної адміністратив­ної території принципово мають базуватись на географічних, екологічних особливостях адміністративної території, факторах ризику техногенної чи природної катастрофи, прогнозу медико-санітарних наслідків можливих надзвичайних ситуацій та враховувати кількість постраждалих, при якій нормативними актами дер­жави ліквідація надзвичайної ситуації належать до компетенції адміністративної території.

Правової та нормативної бази, затвердженої Законами, актами Уряду чи МОЗ України для розрахунків потреби в медичних силах, засобах та ліжкофонду територіального рівня ще не існує. Згідно Наказу МОЗ України від 20.11.1997р. №334 “Про визначення у складі державної служби медицини катастроф медичних сил, засобів і лікувальних закладів” розроблені методичні рекомендації з цього питан­ня.

Досвід інших держав свідчить, що до остаточного затвердження правовими чи нормативними актами держави критеріїв для розрахунку потреби у медичних силах і засобах переліки медичних сил та медичних закладів територіального рівня періодично корегуються.

До складу закладів ДСМК входять медичні заклади різного підпорядкування. Тому координацію діяльності ДСМК на випадок виникнення надзвичайних ситу­ацій здійснюють центральна та територіальні координаційні комісії, що утворю­ються відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держав­ними адміністраціями. Персональний склад центральної координаційної комісії визначено Наказом МОЗ від 8.09.1997 № 272 “Про затвердження складу Цент­ральної координаційної комісії державної служби медицини катастроф". Ко­ординаційні комісії ДСМК (далі - Комісії) є постійно діючими дорадчими позаштатними органами, утвореними з метою узгодження складу та порядку ви­користання в НС медичних сил і засобів МОЗ, МНС, Міноборони, МВС, Мінтрансу, Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Комісії узгоджують: склад та порядок використання в НС медичних сил і за­собів, що мають бути визначені відповідними органами виконавчої влади в функ­ціональне підпорядкування ДСМК; програми розвитку ДСМК відповідних рівнів; заходи щодо удосконалення організації та функціонування ДСМК; плани заходів щодо забезпечення постійно готовності ДСМК до виконання покладених на неї завдань; заходи щодо підготовки фахівців ДСМК та координації роботи із ство­рення і використання резервів, медичних та матеріально-технічних ресурсів.

З метою уніфікації структури ДСМК на центральному та територіальному рівнях визначаються головні заклади служби: на державному рівні це Українсь­кий науково-практичний центр екстреної медичної допомоги та медицини катаст­роф, на територіальному - територіальні центри екстреної медичної допомоги (ТЦ ЕМД). Український науково-практичний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф утворено МОЗ України згідно вищеназваної Постанови Ка­бінету Міністрів. Територіальні центри екстреної медичної допомоги утворюють­ся Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями,