Исторический обзор развития законодательства

Правовая охрана диких зверей и птиц имеет длительную историю. В случаях сокращения численности тех или иных видов животных государство или сокращало сроки их добывания, запрещало способы наиболее массовой добычи, или устанавливало запрет на их добычу в течении всего года или применяло иные способы регламентации их использования. Закон об охоте (1892) запрещал круглый год производить охоту на зубров и на самок лосей, оленей и диких коз, а также на телят этих пород. Причем устанавливалось, что весь годичный приплод до 31 декабря того же года причисляется к телятам[1].

Правила производства охоты (1922) устанавливали или общесоюзный запрет добычи некоторых видов или только на отдельных территориях. Так, воспрещалось «круглый год добывать бобра, выхухоль (хохулю), зубра, сайгака, пятнистого оленя, а к западу от Енисея и марала». Также была запрещена круглый год добыча телят лосей, благородных оленей, изюбрей и диких коз. А в Европейской России (не включая Кавказа) воспрещалось круглый год добывать «соболей, лосей, благородных оленей, диких коз и белых цапель, а в Костромской и Нижегородской губерниях и северных оленей»[2].

Типовые правила охоты в РСФСР (1961) устанавливали, что «запрещается в течение всего года охота на белого медведя, уссурийского тигра, речного бобра, пятнистого оленя, дзерена, горала, безоарового козла, снежного барана, зубра, дикушу, кавказского тетерева, уларов, все виды лебедей, белого гуся, гуся - белошея, канадскую, краснозобую, белощекую казарок, гагу всех видов, чешуйчатого крохаля, уссурийского ибиса, колпицу, белых цапель, фламинго, пеликана, белого и черного аистов, черного журавля, белого журавля (стерха), султанскую курицу, дрофу и стрепета, а также всех певчих птиц»[3].

Впервые термины «редкие и исчезающие виды животных» появилось в законе «Об охране природы в РСФСР» (1960). Указывалось, что «подлежат охране и регулированию использования находящиеся в состоянии естественной свободы полезные дикие животные, птицы, рыбы и др. как ресурсы охоты, зверобойного, китобойного, рыболовного и других промыслов, как истребители вредных животных и кормовая база для промысловых и других полезных животных, как объекты последующего одомашнивания и звероводства, как резерв видов для выведения новых форм и улучшения породности домашних животных и т.д. Подлежат также охране от истребления и вымирания редкие и исчезающие виды животных (ст. 11)[4].

В бывшем Советском Союзе «Красная книга СССР» была учреждена в 1974 г.[5]. Предусматривалось, что предложения о включении в «Красную книгу СССР» того или иного вида животного или растения могли вноситься научно-исследовательскими и другими государственными и общественными организациями, а также отдельными учеными. Эти предложения рассматривались Центральной лабораторией охраны природы МСХ СССР (впоследствии ВНИИ охраны природы), которая на основе всестороннего изучения имеющихся материалов о состоянии видов представляла своё заключение Научно-техническому совету при Главном управлении по охране природы, заповедникам и охотничьему хозяйству МСХ СССР. Окончательное решение о включении того или иного вида в Красную книгу СССР принималось Министерством сельского хозяйства СССР по согласованию с Советами Министров союзных республик.

В 1974 г. Советский Союз подписал Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. В 1976 г. постановлением Правительства СССР были утверждены мероприятиях по выполнению этой Конвенции. Советам Министров союзных республик было предложено установить запрет на добычу диких животных и растений, торговля которыми регулируется в соответствии с указанной Конвенцией, а также на продажу, покупку (обмен) этих видов животных и растений, их частей или дериватов, за исключением случаев, предусмотренных Конвенцией, принять меры к охране видов диких животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, среды их обитания и произрастания и при необходимости создать в установленном порядке заповедники и заказники для этих видов[6]. В развитие этого постановления в союзных республиках были изданы соответствующие постановления. Так, в РСФСР было принято постановление Совета Министров РСФСР «О мероприятиях по усилению охраны диких животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения»[7].

В 1978 г. Министерством сельского хозяйства СССР было осуществлено официальное издание Красной книги СССР. В неё было включено 62 вида и подвида млекопитающих, 63 вида птиц, 21 вид рептилий, 8 видов амфибий и 444 вида растений[8].

Дальнейшее развитие законодательство об охране редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных получило в Законе СССР «Об охране и использовании животного мира». Было установлено, что действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, не допускаются. В целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, воспроизводство которых в естественных условиях невозможно, специально уполномоченные на то государственные органы по охране и регулированию использования животного мира обязаны принимать меры к созданию необходимых условий для разведения этих видов животных (ст. 26)[9].

Постановлением Совета Министров СССР «О Красной книге СССР»[10] ведение Книги редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений было возложено на Министерство сельского хозяйства СССР с участием Академии наук СССР, Министерства рыбного хозяйства СССР и Государственного комитета СССР по лесному хозяйству. Было также определено, что Красная книга СССР должна содержать совокупность сведений о состоянии и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений СССР, необходимых для разработки и осуществления мероприятий по их сохранению и рациональному использованию.

Для проведения анализа состояния тех или иных видов животных или растений и разработки рекомендаций о занесении их в Красную книгу СССР (исключении из Красной книги СССР) было предписано создать при Министерстве сельского хозяйства СССР Межведомственную комиссию по Красной книге СССР. Утверждение Положения о Красной книге СССР, Положения о Межведомственной комиссии по Красной книге СССР и ее персонального состава было возложено на МСХ СССР и Академию наук СССР. Было предусмотрено, что решение о занесении тех или иных видов животных или растений в Красную книгу СССР (исключении из Красной книги СССР) по представлениям Межведомственной комиссии по Красной книге СССР принимается Министерством сельского хозяйства СССР и Академией наук СССР по согласованию с Министерством рыбного хозяйства СССР, Государственным комитетом СССР по лесному хозяйству и Советами Министров союзных республик, на территории которых эти животные или растения постоянно или временно обитают (произрастают). Виды животных и растений, занесенные в Красную книгу СССР, подлежали занесению в Красную книгу союзной республики, если эти животные и растения постоянно или временно обитают (произрастают) на ее территории или относятся к естественным богатствам континентального шельфа СССР, прилегающего к территории союзной республики. Занесенные в Красную книгу СССР виды животных и растений подлежали особой охране на всей территории СССР. Государственные, кооперативные и другие общественные предприятия, организации и учреждения, а также граждане были обязаны информировать государственные органы по охране и регулированию использования животного и растительного мира о всех установленных случаях гибели животных и растений, относящихся к видам животных и растений, занесенным в Красную книгу СССР, а о фактах массовой гибели или массового заболевания указанных животных, кроме того, информировать немедленно местные ветеринарные органы системы Министерства сельского хозяйства СССР и органы государственного санитарного надзора, а также соответствующие местные органы Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды.

В России Книга редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений РСФСР – Красная книга РСФСР – была учреждена постановлением Совета Министров РСФСР в 1982 г. «Об учреждении Красной книги РСФСР». Главохоте РСФСР было поручено по согласованию с заинтересованными министерствами, ведомствами, научными учреждениями и Всероссийским обществом охраны природы утвердить положение о Красной книге РСФСР[11]. Постановлением Совета Министров РСФСР от 28 июля 1983 г. № 322 «О Красной книге РСФСР» её ведение было возложено на Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР с участием Министерства рыбного хозяйства СССР, Министерства лесного хозяйства РСФСР, соответствующих научных учреждений и Всероссийского общества охраны природы. При Главохоте была образована Межведомственная комиссия по Красной книге РСФСР.

Было установлено, что Красная книга РСФСР должна содержать совокупность сведений о состоянии и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений РСФСР, необходимых для разработки и осуществления мероприятий по их сохранению и рациональному использованию.

Решения о занесении тех или иных видов животных или растений в Красную книгу РСФСР (исключении из Красной книги РСФСР) принимались по представлениям Межведомственной комиссии по Красной книге РСФСР Главохотой РСФСР по согласованию с Министерством рыбного хозяйства СССР, Министерством лесного хозяйства РСФСР, соответствующими научными учреждениями, Всероссийским обществом охраны природы, Советами Министров автономных республик, крайисполкомами и облисполкомами, на территории которых эти животные или растения постоянно или временно обитают (произрастают). Предусмотрено было также, что виды животных и растений, занесенные в Красную книгу СССР, подлежат занесению и в Красную книгу РСФСР, если эти животные и растения постоянно или временно обитают (произрастают) на территории РСФСР или относятся к естественным богатствам континентального шельфа СССР, прилегающего к территории РСФСР.

На всей территории РСФСР запрещались добывание (сбор) животных и растений, относящихся к видам животных и растений, занесенных в Красную книгу РСФСР, кроме случаев, предусмотренных законодательством Союза ССР и РСФСР. Добывание (сбор) указанных животных и растений, гнезд, яиц, плодов, семян, частей или продуктов этих животных и растений, занесенных в Красную книгу РСФСР, за исключением животных и растений, занесенных в Красную книгу СССР, могли производиться в исключительных случаях только с разрешения Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР.

Предусмотрено было также издание Красной книги РСФСР не реже одного раза в 10 лет и распространение необходимого количества экземпляров этой книги по министерствам и ведомствам СССР и РСФСР, Советам Министров автономных республик, крайисполкомам и облисполкомам, а также по предприятиям, организациям и учреждениям, связанным с охраной и использованием животных и растений, относящихся к видам животных и растений, занесенным в Красную книгу РСФСР[12].

Первый в России официальный справочник о состоянии редких и находящихся под угрозой исчезновения видов дикой фауны был издан в 1983 г. и назывался «Красная книга РСФСР (животные)»[13].

Длительное время нормы об особой охране видов животных, занесенных в Красные книги, были декларативными, поскольку не было норм, устанавливающих ответственность за их нарушение. И лишь в 1985 г. был издан Указ «Об административной ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира»[14]. Указом было предусмотрено, что лица, виновные в уничтожении редких и находящихся под угрозой исчезновения животных, относящихся к видам животных, занесенным в Красную книгу СССР или красные книги союзных республик, или уничтожении их кладок, яиц, жилищ и других сооружений, или совершении иных действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания таких животных, либо добывании этих животных с нарушением условий, указанных в разрешении на добывание, подвергаются штрафу в размере до пятидесяти рублей, должностные лица – штрафу в размере до ста рублей с конфискацией находящихся в личной собственности нарушителя предметов, явившихся орудием совершения указанных нарушений, или без таковой. Первые общесоюзные Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением животных, относящихся к видам животных, занесенным в Красную книгу СССР, были утверждены Минсельхозом СССР, Гослесхозом СССР, Минрыбхозом СССР 25 октября 1985 г.[15].

Специальных статей, устанавливающих уголовную ответственность за нарушения законодательства об охране видов, занесенных в Красную книгу РФ, в Уголовном кодексе РСФСР (1961) не было. Тем не менее, некоторые нарушения могли быть квалифицированы по ст. 166 УК РСФСР как незаконная охота на зверей и птиц, охота на которых полностью запрещена, или как незаконная охота, причинившая крупный ущерб.

Пункт 16 Типовых правил охоты в РСФСР, утвержденных приказом Главохоты РСФСР от 1 марта 1974 г. № 66, устанавливал перечень видов, охотиться на которых было полностью запрещено. Приказом Главохоты РСФСР от 27 мая 1975 г. № 203 «Об усилении охраны редких животных» был расширен перечень видов, охота на которых полностью запрещалась. В него были включены животные, занесенные в Красную книгу СССР. Кроме того, работникам охотуправлений и госохотинспекций предписывалось «материалы о незаконной добыче зверей и птиц, находящихся под полным запретом, в обязательном порядке направлять в следственные органы для возбуждения против виновных лиц уголовных дел»[16].

Пленум Верховного Суда СССР в постановлении «О практике применения судами законодательства об охране природы» указал судам, что решая вопрос о том, является ли ущерб, причиненный незаконной охотой и порубкой леса, крупным (существенным или значительным), судам следует исходить из стоимости, экологической ценности, количества добытого, поврежденного или уничтоженного, а также размера вреда, нанесенного животному миру. К такому ущербу следовало, в частности, относить ущерб, причиненный отловом или уничтожением животных и растений, занесенных в Красную книгу СССР, Красную книгу соответствующей союзной республики[17].