Законодавчий процес у парламентах

Для оцiнки парламентської компетенцiї i дiяльностi мають значення характеристики, вiднесенi до законодавчого процесу. Цей процес об'єктивно подiляється на ряд стадiй. Початковою стадiєю є внесення законопроекту. Змiст цiєї стадiї прямо пов'язаний з правом законодавчої iнiцiативи. Коло суб'єктiв цього права залежить вiд форми правлiння, прийнятої в тiй чи iншiй країнi.

У країнах з парламентарними формами правлiння суб'єктiв права законодавчої iнiцiативи в бiльшостi випадкiв двоє: окремi депутати i уряд. Коло суб'єктiв права законодавчої iнiцiативи в країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння не обмежується вищеназваними. У багатьох країнах Центральної та Схiдної Європи i в тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР, це право належить президентам. В Естонiї, Латвiї, Словаччинi, Угорщинi суб'єктами права законодавчої iнiцiативи визнанi комiсiї (комiтети) парламентiв, в Естонiї - парламентськi фракцiї, в Чехiї - представницькi органи мiсцевого самоврядування.

У цiлому рядi країн суб'єктами права законодавчої iнiцiативи про-голошенi палати парламенту. Звичайно це означає, що законодавча функцiя здiйснюється представницьким органом. Однак у деяких випадках законопроекти можуть бути внесенi в нижню палату вiд iменi верхньої палати парламенту. Суб'єктом права законодавчої iнiцiативи названi верхнi палати парламентiв в Польщi, Чехiї, Хорватiї. Характерно, що вiдповiднi законопроекти нерiдко вносяться в нижню палату через уряд.

Особливiстю парламентаризму, Бiлорусi, Латвiї, Литви, Македонiї, Румунiї, Словенiї є так звана народна законодавча iнiцiатива.

Однак майже в усiх випадках право законодавчої iнiцiативи практично узурповане урядом та його главою. Урядовi законопроекти можуть бути внесенi безпосередньо прем'єр-мiнiстром чи окремими мiнiстрами за змiстом їхнiх повноважень або через депутатiв - представникiв парламентської бiльшостi, на яку уряд спирається. Останнє трапляється нечасто i пов'язане з тактикою уряду.

Законопроекти, iнiцiаторами яких є окремi депутати, мають перспективу стати законами лише в разi пiдтримки їх парламентською бiльшiстю. Домiнуюча роль уряду в реалiзацiї права законодавчої iнiцiативи знаходить свiй вияв i безпосередньо пiд час внесення законопроектiв. Слiд додати, що в Латвiї і в рядi iнших країн припускається тiльки колективне внесення законопроектiв. Кiлькiсть пiдписiв депутатiв пiд таким законопроектом звичайно дорiвнює або наближається до такого числа членiв парламенту, яке необхiдне для органiзацiї фракцiї.

У президентських республiках суб'єктами права законодавчої iнiцiативи визнанi лише окремi парламентарiї.

У бiльшостi країн з нерiвноправними палатами парламентiв законо-давчий процес звичайно починається в нижнiх палатах. Загалом реалiзацiя права законодавчої iнiцiативи в парламентах є чи не найважливiшою стадiєю законодавчого процесу. Вiд iнiцiаторiв того чи iншого законопроекту залежить не тiльки сам факт започаткування закону, а i його змiст.

Зареєстрований у палатi законопроект може бути поставлений за чергою у порядок денний, хоча черговiсть нерiдко залежить вiд мiркувань голови палати. Внесенню законопроекту в порядок денний засiдань палати передує голосування з цього приводу, пiсля якого законопроект вважається прийнятим до розгляду. Дебати щодо законопроекту на стадiї першого читання в переважнiй бiльшостi країн не проводяться. Саме на цiй стадiї iде в небуття багато законопроектiв, iнiцiйованих окремими депутатами i не пiдтриманих парламентською бiльшiстю.

Наступною стадiєю законодавчого процесу можуть бути дебати в палатi щодо законопроекту. Ця стадiя визначається як друге читання, вона передбачає постатейне обговорення, внесення поправок, голосування тощо. Залежно вiд особливостей регламенту загальнi дебати проводяться до або пiсля розгляду законопроекту в постiйнiй парламентськiй комiсiї (комiтетi). Цей момент має принципово важливе значення. Якщо законопроект передається в комiсiю пiсля його обговорення в палатi з прийнятим нею рiшенням, то таке рiшення зобов’зує комiсiю, i вона практично дiє за iнструкцiєю палати. Якщо ж законопроект надходить у комiсiю ще до його детального розгляду в палатi, то саме комiсiя у багатьох випадках вирiшує його долю i визначає його змiст.

Однiєю iз стадiй законотворчостi є розгляд законопроекту в комiсiї (комiтетi). У будь-якому випадку постiйнi комiсiї суттєво впливають на остаточне рiшення палат, а iнодi навiть фактично їх пiдмiняють. Робота парламентської комiсiї за своєю процедурою мало вiдрiзняється вiд роботи самої палати на стадiї загальних дебатiв, хоча звичайно ця робота про-водиться в закритих засiданнях. За її результатами комiсiя готує доповiдь. Пiсля цього законопроект надходить або повертається в палату.

У країнах, де загальнi дебати щодо законопроекту передують розгляду в комiсiї, пiсля повернення його в палату вiн детально розглядається (так звана стадiя доповiдi). Це дає змогу депутатам вiдкоригувати змiст законо-проекту. Пiсля цього вiдбувається третє читання, в процесi якого законо-проект ще раз обговорюється i приймається без принципових змiн.

У рядi країн комiсiйна стадiя передує читанням у палатi: законопроект вiдразу ж передається на розгляд постiйної комiсiї. Комiсiя детально розглядає його i зi своїми поправками пропонує палатi.

У двопалатних парламентах законодавчий процес практично завжди проходить в обох палатах. Свої особливостi має законодавчий процес у парламентi Чехiї. Коли нижню палату розпущено, сенат має право приймати законопроекти з «невiдкладних питань». Вiдповiднi акти верхня палата може приймати тiльки за iнiцiативою уряду. На першiй сесiї пiсля поновлення роботи парламенту цi акти повиннi бути схваленi нижньою палатою, без чого вони не мають сили. Водночас у такий спосiб не може бути змiнена консти-туцiя, прийнятий бюджет чи фiнансовий законопроект, також не можуть бути прийнятi законопроекти з питань виборчого права i ратифiкацiї де-яких мiжнародних договорiв.

Що ж до розбiжностей за змiстом прийнятих палатами варiантiв одних i тих самих законопроектiв, то вони розв'язуються по-рiзному. В тих країнах, де палати парламентiв нерiвноправнi, останнє слово належить нижнiй палатi.

Кiнцевою стадiєю законодавчого процесу є офiцiйне опублiкування закону, тобто доведення його до загального вiдома. Опублiкування звичайно здiйснюється главою держави або вiд його iменi. Строки опублiкування не встановлюються, хоча в окремих випадках конституцiї мiстять вимогу негайного обнародування закону пiсля одержання ним санкцiї глави дер-жави. Тексти законiв публiкуються у спецiальних офiцiйних виданнях.

З процедурою опублiкування законiв пов'язане набуття ними чинностi, хоча нерiдко закони починають дiяти вiдразу ж пiсля пiдписання. Як правило, закон набуває чинностi через певний час пiсля його офiцiйного опублiкування. Інодi вiн починає дiяти з моменту, вказаного у його текстi.