Современный период

Сегодня можно утверждать, что комплекс оценочных работ, выполненный в 1923-24 годах, был наиболее значимым событием в сфере оценки городских земель за все советское время. Его отличало единство теоретических принципов и методических подходов, а полученные результаты имели не только практическое, но и научное значение.

Для вычисления ренты была использована концепция образования цен на городские земли, разработанная представителем неоклассической школы А.Маршаллом, согласно которой цена земельного участка в городе равняется его сельскохозяйственной цене, увеличенной на цену выгод местоположения.

То есть, новая модель землепользования базировалась на объединении трех основных принципов: запрета частной собственности на землю, изъятия земли из рыночного оборота, стопроцентного взимания дополнительного, рентного, дохода с земли.

Период социалистического строительства

Так, вместе с выполнением практических оценочных работ в дореволюционный период формировались теоретическая, методическая и аналитическая базы оценки, в рамках которых были сформированы подходы, мало чем отличающиеся от общепризнанных сейчас в мировой практике.

Определяющее влияние на оценку городских земель как сферу теоретической и практической деятельности в период социалистического строительства имели два декрета советской власти, принятые еще в 1918 году. Это - декрет "О социализации земли" и декрет "Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах". Именно они положили начало новой модели землепользования, которая предусматривала, что "любая собственность на землю отменяется навсегда " и земля переходит в пользование всего трудового народа "не для получения личной выгоды, а для общественной пользы ".

В этих условиях в границах всех городских поселений были запрещены любые имущественные сделки (купли-продажи, наследования, залога и т.п.) относительно земли и других объектов недвижимости. Одновременно отменялось право частной собственности не только на все без исключения участки, принадлежащие частным лицам, промышленным предприятиям, ведомствам и учреждениям, но и на все здания и сооружения, приносящие доход. Все права и обязательства, связанные с владением и управлением недвижимостью, в том числе и право застройки, переходили в распоряжение органов местной власти. Им также предоставлялось право установления арендной платы за пользование как застроенными, так и незастроенными земельными участками в пределах, определенных в свое время для взимания городского и земского оценочных сборов и государственного налога на недвижимость, с целью изъятия для общественных потребностей дополнительного дохода, получаемого от естественного плодородия лучших участков земли, а также от более удобного их расположения относительно рынков сбыта.

Это не могло не сказаться на ориентации земельнооценочной деятельности, где ведущее место заняла массовая оценка земли. Такой характер оценки сельскохозяйственных земель был подчинен, прежде всего, цели ведения земельного кадастра, а городских земель - цели налогообложения. Особенно ярко это направление земельноценочной деятельности проявилось во время воплощения советской властью новой экономической политики (НЭПа), которая не отрицала возможность существования в социалистической экономике элементов рыночных отношений.

Для выполнения работ, связанных с оценкой сельскохозяйственных земель в 1921 году в составе Центрозема, был создан специальный отдел земельного кадастра, сотрудниками которого были разработаны подробные правила о сравнительной расценке земель в зависимости от их урожайности и доходности.

Работы по оценке городских земель начались несколько позже. 12 ноября 1923 года Президиум ЦИК СССР принял постановление ''О взимании ренты с земель городских и предоставленных транспорту", в соответствии с которым со всех земель, находящихся в границах городских поселений, взимаются:

• основная рента - одинаковый по величине платеж для всех земельных участков конкретного города, который поступает в доход казны;

• дополнительная рента - дифференцированный платеж по мере отличия доходности земельных участков в зависимости от местоположения и других условий, который зачисляется в местный бюджет.

Ставки основной ренты устанавливались по городам на основании данных, которые собирались и обрабатывались центральной оценочной комиссией СССР, о величине чистой средней доходности граничащих с городом земель сельскохозяйственного использования; о размере арендной платы, взимаемой за эти земли, и о других экономических факторах.

Ставки дополнительной ренты устанавливались советами народных комиссаров отдельных республик, губернскими исполнительными комитетами и городскими советами в разрезе частей города (по кварталам, улицам) и по способам использования и застройки земельных участков.

Согласно "Общим положениям об учете ренты с застроенных и незастроенных земельных участков и определении доходности земель и зданий ", утвержденных постановлением Совета Труда и Обороны СССР от 11 июня 1924 года, для установления основной ренты собирались сведения о существующих размерах арендной платы за земли, предоставленные под застройку, огородные и садовые культуры, сельскохозяйственные посевы как в черте города, так и вне города; об их доходности, а при невозможности собрать такие сведения или при их неполноте, - также собирались сведения о размерах арендной платы, доходности и стоимости за предыдущие годы.

Однако большинство методологических положений, заложенных в данных правилах, не имели дальнейшего развития. Именно на это время приходится изменение идеологической ориентации в теоретических основах оценки земель, которые сводились лишь к трактовке проявления дифференциальной ренты I и П. При этом основной акцент в научных исследованиях переносится с вопросов формирования земельной ренты на ее распределение.

Кроме того, в течение последующих 10 лет практическая значимость даже массовой оценки для целей налогообложения начинает падать, что стало результатом, с одной стороны, фактической ликвидации институтов местного самоуправления и всеохватывающей национализации производства и непроизводственной сферы, а с другой, - постепенного включения в число освобожденных от платы за землю все большего числа категорий землепользователей. Рентные платежи стали терять свое значение: большей частью они осуществлялись за счет государственных средств, которые снова возвращались в государственный бюджет.

Одновременно происходит и свертывание арендных отношений в сельскохозяйственном землепользовании. В СССР после национализации всех земель в соответствии с законом о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 года разрешалась лишь трудовая аренда земли. Однако уже 1 февраля 1930 года в числе мероприятий по укреплению социалистической перестройки сельского хозяйства и по борьбе с кулачеством был предусмотрен запрет аренды в районах сплошной коллективизации, а с 4 июня 1937 года постановлением ЦИК и СНК СССР "О запрете предоставления в аренду земель сельскохозяйственного назначения" был наложен повсеместный запрет на любые, в том числе и на трудовую, виды аренды.

В годы Великой Отечественной войны бюджетные потребности обусловили необходимость снова вернуться к платному характеру использования земель. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 апреля 1942 года "О местных налогах и сборах" внедрялась земельная рента и налог на здания, которые сохраняли два отдельных вида платежей за застроенные участки.

Объектами налогообложения стали жилые дома и прочие здания. Для населения устанавливалась одна налоговая ставка - 1% от стоимости зданий; для предприятий, организаций и учреждений - две ставки (0,5 и 1%) в зависимости от назначения зданий.

Земельной рентой обкладывались застроенные и незастроенные земли лишь несельскохозяйственного назначения, предоставленные предприятиям, учреждениям и отдельным гражданам в бессрочное пользование и по договорам о застройке. При этом взимание арендной платы за эти земли запрещалось.

После войны экономическая роль платежей земельной ренты в бюджет стала ослабевать и к началу шестидесятых годов была сведена на нет. В 1947 году льготы относительно уплаты земельной ренты были предоставлены предприятиям газодобывающей промышленности, в 1951 году - предприятиям нефтяной промышленности, в 1954 году - государственному жилому фонду, в 1956 году - гидроэлектростанциям (за земли, предоставленные под зону затопления и водохранилища) и, в конце концов, в 1960 году - всем государственным и общественным (кроме кооперативных) предприятиям, учреждениям и организациям.

Начиная с 1961 года плательщиками оставались лишь граждане и кооперативные предприятия и организации, которые платили земельную ренту по мизерным ставкам - от 0,4 до 1,8 коп. за 1 кв.м земельного участка в зависимости от класса поселений.

Что касается земель сельскохозяйственного назначения, то их использование не предполагало какой-либо платы. Это не могло не сказаться на состоянии земельноценочной деятельности в этой области, где действительное содержание оценки земли было сведено к бонитировке почв, т.е. к оценке их естественных качеств и урожайности. Но даже целесообразность проведения таких работ ставилась под сомнение.

Работы по экономической оценке земель сельскохозяйственного назначения возобновились лишь в 70-е годы, но не были направлены на установление стоимости земли, а были связаны с анализом рентабельности сельскохозяйственных предприятий. Так, начало сплошных земельно-оценочных pаo6от земель сельхоз назначения в Украине следует связывать с приказом Минссельхоза УССР о состоянии работ по проведению качественной оценки земель" (8.05.1968 года, №303), в соответствии с которым упомянутые работы были завершены в 1972 году по всем хозяйствам Украины. При этом были получены показатели оценки по урожайности зерновых, которые в определенной мерой отражали состояние производительности земель.

В 1974 году была подготовлена Методика экономической оценки земель, на базе которой в 1975 году была проведена соответствующая оценка пахотных земель (по результатам хозяйственной деятельности в течение 1969-1973 лет). Принципиальная особенность этой Методики - рентный подход к экономической оценке земель по критерию дифференциального дохода. Указанная Методика была положена в основу Общесоюзной методики оценки земель, утвержденной Минсельхозом УССР в 1976 году. Было проведено несколько туров оценки сельскохозяйственных земель по всем республикам бывшего Советского Союза, последний из которых состоялся в 1988 году. Итак, на уровне СССР были определены три показателя (критерии) экономической оценки земли, как главного средства производства в сельском хозяйстве: окупаемость затрат, валовой продукт и дифференциальный доход. Последний является интегральным показателем экономической оценки. Эти показатели были объединены в единую по республике систему с учетом отличий в уровне интенсивности земледелия.

Работы по бонитировке почв, с точки зрения методического обеспечения, уступали экономический оценке земель. Методические подходы в разных республиках бывшего СССР значительно отличались между собой. Преобладали методы бонитировки почв по урожайности, вопреки тому несомненному факту, что урожай является экономической категорией и зависит не только от плодородия почв, а также и от вложенного труда – живого и овеществленного. Поэтому шкалы бонитетов носили приближенный характер, не отражая реального плодородия почв. Это касается, в том числе, и бонитировки пахотных почв СССР, разработанной в конце 60-х годов прошлого столетия В.П. Кузьмичовим (НИИ почвоведения и агрохимии им. O.H. Соколовского).

В 1992 году институтом землеустройства УААН при участии института почвоведения и агрохимии и института земледелия и садоводства УААН была подготовленная Методика бонитировки почв в Украине, одобренная 10 марта 1992 года Отделением земледелия УААН. Критерием бонитировки почв было определение их свойств, которые коррелируют с урожайностью.

По доверенности Кабинета Министров Украины в январе-июле 1993 года была осуществлена бонитировка почв Украины по упомянутой Методике. Вследствие этого были составленные шкалы бонитетов почв по природно-сельскохозяйственным районам для всех сельскохозяйственных угодий. Материалы бонитировки почв были рассмотрены и одобрены Президиумом УААН (протокол №8 с 02.08.1993 года).

Таким образом, на протяжении длительного времени земельнооценочная деятельность в Советском Союзе была лишена какого-либо практического смысла. У большинства ученых и специалистов сформировалось устойчивое убеждение о неперспективности исследований в этой области. Даже в переводных работах зарубежных авторов разделы, посвященные вопросам ценообразования на земельные участки или их оценки, пренебрегались как таковые, которые не отвечают интересам социалистической экономики.

Современный этап практической деятельности по оценке земли ведет свое начало со второй половины 80-х годов, когда еще при существовании СССР началась перестройка экономики от командно-административных к экономическим методам управления развитием хозяйства. Этот процесс происходил в сложных условиях изменения мировоззренческих позиций экономического мышления, основанного на полном игнорировании понятия стоимости земли или не адекватном его понимании.

Стремление сформировать сбалансированную систему финансово-экономических отношений между отраслями и территориями привело к осознанию необходимости введения платы за территориальные ресурсы многоцелевого назначения. На этом строился принцип, так называемого, территориального хозрасчета, согласно которому предприятия и организации должны были перечислять в бюджет, в том числе и местный, часть своей прибыли за находящиеся в их пользовании земли и другие ресурсы. Это касалось, прежде всего, земель населенных пунктов.

К проведению работ по оценке городских земель побудил и процесс создания совместных предприятий, где чуть ли не основным вкладом советской стороны в уставной фонд этих предприятий могло стать право пользования землей, которое тоже надо было адекватно оценить.

Одновременно, по инициативе местных органов власти, с целью внедрения экономических рычагов в практическую деятельность по управлению экономическим и социальным развитием городов, обеспечению комплексности их застройки и рационального использования территории, широко развернулись работы по экономической оценке городских земель.

Первым практическим опытом такой работы в Советском Союзе явилась комплексная экономическая оценка территории г. Киева, утвержденная решением сессии Киевсовета в апреле 1988 года.

Данная оценка базировалась на материалах детального изучения уровня инфраструктурного обустройства и удобства размещения 273 структурно-планировочных элементов территории города в проектных границах генерального плана его развития на период до 2005 года и включала затратную и рентную составляющие.

Затратная составляющая была представлена оценкой общественно необходимых затрат (осуществленных и предусмотренных) на инженерно-транспортную, социальную, природоохранную инфраструктуру и экономической оценкой последствий от изменения характера использования территории, связанного с реконструкцией существующей застройки и освоением новых земель.

Рентная составляющая базировалась на стоимостной оценке функциональных удобств (затраты на трудовые и культурно-бытовые поездки, транспортная усталость, насыщенность предприятиями общественного обслуживания, разнообразие мест приложения труда), архитектурно-ландшафтных и санитарно-гигиенических условий территории.

Структура и стоимостные показатели комплексной оценки стали основанием для разработки форм и размеров (ставок) платежей для предприятий за пользование городской территорией в зависимости от их расположения в разных экономико-планировочных зонах.

Комплексный характер экономической оценки, ее тесная связь с современным и перспективным градостроительным развитием обусловили ведущую роль в земельнооценочной деятельности в населенных пунктах территориальных научно-исследовательских и проектных институтов градостроительного профиля. Вместе с накоплением фактологического материала о неоднородности потребительских свойств городских земель, имеющей место в пределах города и между городами разных категорий, они отрабатывали различные методические приемы и технику оценки. Наиболее значимыми в этой области стали научно-методические работы С.И. Кабаковой, Г.А.Заблоцкого, В.А.Щеглова, определившие основную направленность методик, по которым были выполнены экономические оценки территории большинства городов СССР

Несмотря на оригинальный характер большинства методик, все они исходили из понимания городских земель как пространственного базиса социально-экономического и градостроительного развития, ценность которых была обусловлена уровнем концентрации демографического, научно-технического, производственного, социально-культурного потенциалов и органов управления, удобства географического положения и изменяется в пределах города в зависимости от доступности к центру, основным зонам трудового, культурно-бытового и рекреационного тяготения, уровня инженерного и социально-бытового обустройства территории, характера ее использования, экологического состояния, наличия памятников истории, культуры и архитектуры.

Это обусловливало единство цели этих методик - установление в границах населенных пунктов зон, характеризующихся различной степенью ценности и относительно однообразными условиями социально-экономического и градостроительного развития, а также количественно определенного соотношения в качестве городских земель.

Обобщение результатов экономических оценок в целом ряде городов различного размера позволило получить ориентировочные значения коэффициентов, которые отражали соотношение ценности территории в пределах одного города и служили основанием для зонирования его территории.

Работы по экономической оценке территории населенных пунктов способствовали возрождению понимания земли как важнейшего экономического ресурса, ценность которой существенно изменяется от места к месту и создает определенные материальные выгоды для конкретного пользователя. Однако следует четко понимать, что компенсационная направленность экономических оценок не преследовала цель установления реальной стоимости городских земель. Она сводилась к определению стоимости единицы территории на основании расчета объема средств, необходимых для обеспечения финансирования основных функций городского хозяйства: строительства, капитального ремонта и содержания жилых домов, объектов коммунального и социально-культурного назначения, технической инфраструктуры и т.п.

Принципиально новое значение оценка земли приобретает в начале 90-х годов, когда страны СНГ приступили к осуществлению земельных реформ, одним из основных принципов которых стал платный характер землепользования. И хотя каждое из государств формировало свою земельную политику уже самостоятельно, процессы, происходящие в сфере земельнооценочной деятельности в этих странах, имеют очень много общего, что позволяет проследить эволюцию представления о функции и подходах к оценке в условиях трансформации экономических отношений.

В начале реформ, когда еще сохранялась исключительно государственная собственность на землю, задача оценки ограничивалась исключительно дифференциацией средних ставок земельного налога, установленных на законодательном уровне для административно-территориальных единиц и/или групп населенных пунктов. В большинстве случаев они решались с использованием уже имеющегося методического аппарата экономической оценки территории, результаты которой - зонирование и степень относительной ценности территории - получили в ряде стран статус данных государственного земельного кадастра. При этом, например, в России и Украине определение абсолютных стоимостных показателей экономической оценкой не предполагалось. Их функцию выполняла нормативная цена, которая в соответствии с законами этих стран о плате за землю, устанавливалась в стократном размере земельного налога.

Данный порядок исчисления нормативной цены не имел ничего общего с оценкой реальной стоимости, однако «период нормативной цены» пережили практически все страны СНГ, пытаясь с ее помощью решать вопросы экономического регулирования земельных отношений при совершении любых гражданско-правовых сделок относительно земельных участков.

Первыми отказались от использования нормативной цены в Украине. Уже в 1993-1995 гг. указами о приватизации объектов незавершенного строительства, автозаправочных станций, других земельных участков несельскохозяйственного назначения вводится норма, в соответствии с которой стоимость земельных участков должна определяться на основе экспертной оценки, что побудило к формированию в стране нормативно-методической базы земельнооценочной деятельности.

В течение 1995-1997 гг. на государственном уровне утверждаются методики денежной оценки земель различного функционального назначения. И хотя для каждой категории земель были предложены свои модели, в их основе лежал общий подход, который предполагал капитализацию рентного дохода или экономического эффекта от использования земли, зависящего от местоположения, качества и функционального использования земельного участка.

В принципе такой подход позволял определить рыночную стоимость земельных участков, используя данные сложившихся на то время рынков недвижимости. Однако сохранившееся в законодательстве и официальной науке отрицание самой сути земли как недвижимости привело к тому, что принятые методики были построены на принципах расчетного ценообразования, исходя из представлений об оптимальном использовании земли. Они включали целый ряд показателей и коэффициентов, которые имели заданные значения, что не позволило денежной оценке избавиться от нормативного характера и делало ее нечувствительной к экономической ситуации.

Практика применения денежной (нормативной) оценки показала, что ее результаты не отражают реально сложившегося уровня цен купли-продажи и аренды на рынке земельных участков. Поэтому при определении стоимости земли все чаще использовались общепризнанные в мировой практике подходы: сопоставление продаж, капитализации дохода и учета затрат на земельные улучшения, - что нашло свое официальное закрепление в «Методических рекомендациях по экспертной денежной оценке земельных участков». Это фактически легализировало существование двух видов денежных оценок.