О кодификации и кодексах

Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства

Источник:

Журнал "Журнал российского права", 2003 год, N 7 А.И. Абрамова Т.Н. Рахманина,

Современный этап развития правовой системы Российской Федерации характеризуется возрастанием роли технологий построения различных систем классификации правовых актов как важного элемента принятия правовых решений любого уровня, обеспечения правовой информацией государственных и общественных структур, а также граждан и в итоге - формирования единого информационно-правового пространства страны. Для этого, как отмечается в литературе, необходима классификация, отражающая массив правовых актов во всем их многообразии и динамике *(1). Развитие глобальных компьютерных сетей, предполагающее системный подход, позволяет охватить огромный объем правовой информации.

Проблема правовых классификаций в призме вопросов упорядочения законодательства продолжает оставаться актуальной. Во-первых, потому что на классификаторе основывается учет законодательства, без которого вообще невозможно упорядочение законодательного материала. Официально унифицированная система поиска информации создает основу для формирования единой внутренне согласованной системы законодательства *(2). Во-вторых, без классификатора (что совершенно очевидно) не будут столь эффективны результаты работ по кодификации законодательства. В-третьих, классификатор является основой для разработки схем систематических собраний (сводов) законодательства, поскольку по существу и представляет собой научно обоснованную классификацию нормативных правовых актов. Тщательно разработанный, детализированный классификатор играет существенную роль в работе по учету и систематизации нормативных актов, помогает осуществлять полный и достоверный поиск правовой информации. Он является одной из методологических основ систематизации и кодификации законодательства, служит важным инструментом, без которого невозможна эффективная работа законодателя. Классификатор не только позволяет получать достаточно полную и точную информацию о правовых актах, но и способствует наведению должного порядка в работе по их систематизации. В связи с подготовкой к изданию собраний (сводов) законодательства на федеральном и региональном уровнях вопросы теории классификаций приобретают сегодня особый практический резонанс.

Цели упорядочения законодательства, для достижения которых создаются классификаторы, весьма разнообразны - это информационный поиск, пересмотр действующего законодательства, организация единого информационно-правового пространства, создание собраний (сводов) законодательства, выявление пробелов и противоречий действующего законодательства и т.д. В зависимости от целей различны и требования, предъявляемые к принципам классификации: по отраслям права, по темам правового регулирования и др.

До недавнего времени в Российской Федерации действовал Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2171 *(3). В целом Классификатор отвечал своему основному предназначению - способствовать наиболее полному и достоверному поиску правовой информации. Достоинством Классификатора являлось и то, что он максимально соответствовал состоянию российского законодательства на тот период. Вместе с тем его структура в значительной степени основывалась на схеме Свода законов СССР и, несмотря на то, что Классификатор "воспринял" происходящие в обществе новые процессы, он, как на это неоднократно обращалось внимание, неизбежно отражал заложенную в Своде законов систему, в которой государство выступало как основной хозяйствующий субъект. Помимо этого Классификатор сохранял и некоторые другие характерные черты того времени, порождающие на практике определенные проблемы. Одной из таких проблем было, в частности, разграничение публично-правовых и частноправовых отношений в процессе систематизации. Наиболее четко это просматривалось в сфере финансовых и кредитно-денежных отношений.

На определенном этапе назрела потребность в новом подходе к самой концепции классификатора, в поиске иных критериев построения его структуры. Возникла необходимость сформулировать принципы, по которым должна строиться работа по классификации, показать роль и функции системы классификации в процессе законотворчества и реализации законов применительно к сложившимся реалиям и с учетом функционирования новых правовых институтов, обеспечивая их адаптацию к особенностям современной российской государственной и правовой систем. Это касалось в первую очередь современного понимания системы государственных органов, институтов власти. Кроме того, все более очевидной становилась необходимость сочетания, взаимодействия законов рыночной экономики с рычагами государственного регулирования. Глубокие изменения коснулись и таких областей правового регулирования, как права человека, социальная сфера, вопросы предпринимательства, собственности и приватизации и т.д. В решение этих проблем активно включились специалисты в области классификации, юристы, а также специалисты из других отраслей знания. В ходе исследований было необходимо выработать требования к современному классификатору правовых актов, очертить сферу его охвата, определить интересы будущих пользователей.

Результатом этой работы стал Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 *(4), и сегодня он является, по существу, единственным официальным источником классификации российского законодательства. В Классификаторе отражены новые концептуальные подходы к разработке системы классификации правовых актов с учетом предшествующего опыта, органично учтены структурные преобразования, которые российское законодательство претерпело за последние годы. В основных своих параметрах он соответствует структуре базовых законов, предназначение которых - существенно реформировать наиболее значимые сферы общественных отношений. Это прежде всего новые кодексы: Гражданский, Уголовный, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и Кодекс об административных правонарушениях.

Проблема юридической классификации, таким образом, в настоящее время перестает быть чисто научной. Она получает самое непосредственное практическое звучание. В этом отношении Классификатор правовых актов имеет большое значение не только как основа для дальнейшей разработки собственно проблем классификации правовых актов, но и для работы тех органов, которые занимаются законотворчеством, систематизацией законодательства, а также правоприменительной деятельностью.

Сегодня федеральные органы государственной власти в своей работе достаточно активно используют Классификатор. Весьма полезной следует признать и работу, которую проводит Экспертно-консультативный совет по проблемам систематизации и кодификации законодательства при Председателе Государственной Думы. По результатам своей работы Совет периодически готовит и издает сборники, которые дают возможность ознакомиться с мнениями ведущих ученых-специалистов (юристов, математиков, филологов, программистов) по проблемам систематизации и кодификации законодательства, в том числе - по проблемам практического использования правового классификатора и другим актуальным вопросам классификации правовых актов.

В настоящее время сложились разные основания классификации правовых актов. Наряду с предметно-функциональным (предметно-тематическим) основанием выделяются такие критерии классификации, как алфавитный, хронологический, по типам и видам актов, по органу, принявшему акт, и др. Смешение различных оснований (признаков) классификации в одном документе представляется нецелесообразным. Реализация принципа интеграции разных классификационных схем, основывающихся на сочетании сразу нескольких признаков (критериев), делает классификатор громоздким и, как следствие, - неудобным в пользовании. Именно поэтому важно, чтобы построение конкретного классификатора ориентировалось на какой-либо один, главный признак. С этой точки зрения классификатор, предназначенный, например, для систематизации законодательства, должен преимущественно строиться по предметному признаку.

Построение классификатора по предметному признаку предполагает наличие дуализма: с одной стороны, за основу берутся отрасли законодательства, корреспондирующие традиционным отраслям права, с другой - комплексные отрасли или массивы законодательства. Такой подход позволяет отразить конкретные реалии и проблемы комплексного характера. Предметный классификатор, таким образом, обеспечивает универсальный охват всего массива законодательства.

Одно из требований к предметному классификатору - его согласованность со схемой систематического собрания (свода законов). Реализация идеи о том, что в основу систематического собрания должна быть положена структура классификатора правовых актов, позволит унифицировать приемы, способы классификации и систематизации законодательства, обеспечить оперативность в подборе необходимой правовой информации, помочь правильному учету и распределению нормативного материала по разделам собрания (свода).

Работа по созданию Свода законов Российской Федерации предполагает в качестве одной из основных задач разработку схемы Свода, определение ее разделов, их разбивку на главы, параграфы и прочее. В этой связи возникает вопрос, должна ли схема собрания (свода) разрабатываться как "самостоятельное произведение", независимо от системы классификатора, либо в основе своей она должна исходить из этой системы. Как представляется, разрабатываемая схема Свода должна соотноситься со структурой действующего Классификатора правовых актов. При этом такая соотносимость, как справедливо отмечено в литературе, должна доходить до третьего уровня рубрикации включительно, что помогло бы в последующем эффективно использовать и эталонную электронную версию Свода *(5). Этот вывод основывается на том, что в целом они сопоставимы по своим основным параметрам: и схема Свода, и структура Классификатора формируются на единых подходах и общих принципах, исходят из одинаковой оценки роли того или иного правового института в регулировании общественных отношений. При расположении нормативных правовых актов в любом систематическом собрании законодательства существенное значение имеет принцип отраслевой предметности. Основанием для предметной классификации нормативных правовых актов здесь также служат соответствующие отрасли законодательства.

Сказанное дает основание согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что в идеале работа по созданию собрания (свода) законодательства и классификатора правовых актов должна вестись синхронно, при тесном взаимодействии комиссий и рабочих групп, осуществляющих эту работу6.

Вместе с тем схема Свода не должна слепо следовать за структурой Классификатора. В этом отношении правы те авторы, которые говорят о необходимости, с одной стороны, согласованности схемы Свода законов со схемой предметного классификатора, а с другой - об отсутствии между ними полной идентичности. Можно заметить, что определенная часть выделенных в Классификаторе рубрик (подрубрик) является правомерной с точки зрения структуры соответствующей отрасли законодательства или отрасли юридической науки, но малополезной для целей рубрицирования и поиска правовой информации. Классификатор имеет свои специфические цели, и его структура не может механически повторять структуру соответствующих отраслей законодательства. Одним из решающих критериев выделения той или иной рубрики (подрубрики) является наличие определенного, достаточно развитого массива нормативных правовых предписаний.

Будучи своеобразным инструментом учета и поиска правовой информации, классификатор правовых актов носит в определенной степени прикладной характер. Ориентированность классификатора на интересы пользователей оправдывает некоторые отступления от требований чисто научной классификации при создании его системы. В ряде случаев, правда, и при составлении собраний (сводов) законодательства приходится отступать от "чистоты" выбранного для расположения в данном конкретном систематическом издании критерия (принципа) построения системы. Это подтверждает, например, опыт систематизации законодательства Швейцарии. При составлении Систематического собрания (в соответствии с постановлением Союзного Собрания Швейцарии) нормативные акты классифицировались по предмету. В основном этот принцип выдерживался, но в ряде случаев составители отступали от этого критерия, группируя акты внутри корпуса Собрания на основе практических соображений. Например, там, где систематизация позволяла отнести один и тот же акт к различным рубрикам, выбиралась та, в которой пользователь, по всей вероятности, стал бы искать акт, а в других рубриках делались соответствующие отсылки *(7).

Однако важно подчеркнуть, что классификатор в большей степени, чем собрание (свод) законодательства, ориентирован на поиск правовой информации и обеспечение ею пользователей. Именно в этом его основное предназначение.

Классификатор правовых актов является определенной основой и для составления собраний (сводов) законодательства субъектов Российской Федерации. В своих базовых параметрах Классификатор ориентирует составителей региональных собраний (сводов) при разработке схем. Вместе с тем проблема соотношения Классификатора правовых актов с системой регионального законодательства имеет свои особенности. Это обусловлено главным образом спецификой законодательства субъектов РФ как в силу разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, так и по причине сохраняющихся исторических, национальных и других особенностей развития конкретных регионов, что находит отражение и в региональном законодательстве. Таким образом, использовать Классификатор правовых актов при разработке схем собраний (сводов) законодательства субъектов РФ необходимо с учетом специфики системы законодательства конкретного региона. Очевидно, одни разделы и рубрики Классификатора не будут задействованы совсем (например, по вопросам гражданского права, внешнеэкономической деятельности, обороны, гражданства и т.д.), другие же будут использованы при выделении аналогичных разделов и рубрик схем собраний (сводов) применительно к законодательству субъектов РФ. При этом в схемах собраний (сводов) рубрики, заимствованные из Классификатора, могут объединяться, перегруппировываться в зависимости от тех практических задач, которые стоят перед создателями собраний (сводов) регионального законодательства. Кроме того, как показывает практика, в схемах собраний (сводов) субъектов РФ могут быть выделены рубрики по вопросам, которым нет аналогов в Классификаторе правовых актов (например: городское хозяйство, благоустройство и др.).

Практика построения систем классификации позволяет выделить ряд требований, которым должен отвечать современный классификатор правовых актов. К ним относятся: удобство практического использования; полнота охвата нормативного материала; соответствие реально существующей системе действующего законодательства (ориентированность классификатора на структуру основополагающих нормативных актов, в первую очередь кодексов); сочетание стабильности и динамизма; научно обоснованный подход к рубрицированию классификатора; систематическое обновление классификатора и поддержание его в контрольном состоянии. Другими словами, классификатор должен сочетать в себе детальность и обозримость (компактность), полноту и однозначность, точность, конкретность рубрик и возможность его развития, универсальность и специализацию.

Необходимо обеспечить единообразный подход к классификации. Это предполагает соблюдение единообразных требований, касающихся уровней рубрицирования материала, степени его детализации на первом и втором уровнях и, в конечном счете, объема, который тот или иной раздел должен занимать в общей массе материалов.

Структура классификатора должна быть логичной и исходить из принципа соразмерности разделов и рубрик. Не следует допускать чрезмерно больших по объему разделов, объединяющих сразу несколько отраслей законодательства, порой весьма далеких друг от друга, в то же время и рубрики одного уровня не должны включать несопоставимые по объему и значимости вопросы.

Важно также обеспечение единообразия формулировок однотипных позиций. На практике это требование проводится не всегда последовательно, что значительно затрудняет учет и поиск правовой информации. Например, для обозначения категории "управление" нередко используются формулировки типа: "общие вопросы управления", "государственное регулирование", "организация и управление", "управление в сфере" и т.д.

Существенным фактором, оказывающим ориентирующее влияние на построение научно обоснованной системы классификации, выступает связь классификатора с базовыми законами. Следует заметить, что они призваны служить своеобразным каркасом любой формирующейся правовой системы. Вместе с тем рубрикацию классификатора желательно не привязывать к структуре исключительно одного базового закона в соответствующей отрасли, а охватывать по возможности отрасль (или массив законодательства) в целом в тех случаях, когда в отрасли имеется несколько базовых, системообразующих законов. Например, рубрики раздела, касающегося вопросов информатизации, в основном воспроизводят структуру Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации". Однако в данной сфере это не единственный закон, поэтому вряд ли будет правильным ограничиваться здесь такой рубрикацией.

Принцип необходимой полноты классификатора предполагает, что в нем находит отражение система отрасли в целом, включая все ее правовые институты.

В условиях динамично развивающегося законодательства классификатор должен учитывать все происходящие в жизни общества перемены. Поэтому одной из главных его характеристик является сочетание стабильности и в то же время восприимчивости ко всем изменениям законодательства, что предполагает периодическое обновление структуры классификатора в зависимости от новых тенденций и направлений развития правовой системы, новых категорий базовых, системообразующих законов. В противном случае он станет просто бесполезным, не востребованным широким кругом пользователей. Основной акцент необходимо сделать именно на сочетании этих двух составляющих - восприимчивости и стабильности. Как подчеркивалось в Послании Президента России Федеральному Собранию на 2001 год, "нам давно нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы" *(8).

Важным этапом работы по созданию классификатора является рубрицирование. Классификатор по своей сути подобен таблице, своеобразной матрице, "гнездами" которой являются его рубрики. В процессе рубрицирования должна быть обеспечена одинаковая глубина проработки разделов (рубрик), выдержан единый принцип (основания) их деления на каждом этапе градации.

При классификации и, соответственно, рубрицировании необходимо избегать произвольного определения связей между отраслями законодательства, их подотраслями и институтами. Не следует также отступать от принципа соразмерности деления рубрик. В противном случае одни разделы (рубрики) классификатора окажутся весьма объемными и поиск внутри них правовой информации будет затруднен, другие - будут лишены необходимого для полноценной рубрики нормативно-правового материала либо останутся вообще "пустыми".

В классификаторе важно обеспечить последовательное расположение разделов (рубрик), которое бы отражало реально существующие системные связи в законодательстве. Определенным ориентирующим началом для адекватного отражения таких системных связей является предмет правового регулирования. Приведем пример. В современных условиях жилищное законодательство по предмету регулирования тяготеет не столько к коммунальному хозяйству, сколько к гражданскому праву. Многие вопросы жилищного законодательства требуют подхода к жилищным отношениям как к самостоятельному объекту регулирования, с которым коммунальное хозяйство связано договорными отношениями и контролем за безопасным использованием жилья в рамках градостроительных и иных правил, оставаясь в то же время особой отраслью хозяйства и управления. Такой вывод делает целесообразным выделение жилищного законодательства из законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве в отдельный раздел классификатора и помещение его после раздела "Гражданское законодательство".

Одним из непременных условий любой классификации является отсутствие дублирующих элементов (позиций). Классификатор не должен содержать слишком много рубрик, повторяющих друг друга. Как свидетельствует практика, множественность дублирующих рубрик в классификаторе не только существенно увеличивает его объем, но и значительно затрудняет процесс индексирования правовых актов, а также их поиск.

Решению этой проблемы в значительной степени способствует выработанный теорией и практикой классификации механизм отсылок. Это помогло разрешить целый ряд сложных ситуаций, которые долгое время оставались камнем преткновения для специалистов, занимающихся вопросами построения систем классификаций правовых актов. Такой подход, как представляется, позволит, не перегружая классификатор чрезмерным количеством отсылок, обеспечить необходимые связи между отраслями и институтами законодательства.

Механизм, о котором идет речь, предполагает четко выстроенную систему взаимных отсылок между рубриками, что позволяет решить проблему возможности практического использования классификатора, обеспечивая его внутрисистемные связи, а в итоге способствует более эффективному проведению работ по упорядочению законодательства. Например, институт государственной службы по своей природе близок конституционной материи, поскольку самостоятельно от органов государства такая служба существовать не может. Вместе с тем этот институт непосредственно связан с такими институтами трудового законодательства, как "отпуска" и "оплата труда". Показать их взаимную связь поможет применение взаимных отсылок.

Важно четко представлять, на каком основании производится выделение тех или иных рубрик и их размещение в структуре классификатора. Недооценка этого фактора, то есть выделение рубрик по различным основаниям, может привести к неоправданному пересечению их предметов и осложнить процесс рубрицирования нормативных правовых актов.

Одно из основных требований к классификатору заключается в том, чтобы он не был излишне детализированным. В противном случае классификатор станет неудобным для пользования, и это значительно усложнит поиск необходимой информации. Вместе с тем нежелательно и чрезмерное укрупнение классификационных единиц (разделов). Как правило, это ведет к неполноте классификатора и в ряде случаев не облегчает, а затрудняет пользование им, поскольку многие устоявшиеся, научно обоснованные, самостоятельные отрасли законодательства превращаются в структурные части отрасли законодательства, к которой имеют весьма далекое отношение. А самое главное - это усложняет систематизацию нормативных правовых актов.

Следует учитывать, что отдельные разделы классификатора, в зависимости от объема и специфики включаемого нормативного материала, могут иметь сложную внутреннюю структуру, и в этом случае многоуровневое деление вполне оправданно. Сказанное обуславливает необходимость дифференцированного подхода к рубрицированию классификатора. Целесообразно при этом исходить из двухуровневого построения системы правовых актов. Отрасли права могли бы послужить основным звеном рубрикации первого уровня. В рамках данного звена нашла бы место более дробная рубрикация по предметам регулирования. Наряду с ними на этом же (первом) уровне целесообразно помещать и комплексные сферы регулирования, такие как: общие вопросы хозяйственной деятельности; сельское хозяйство, торговля, транспорт, здравоохранение и т.п. При этом некоторые предметы регулирования, носящие комплексный характер (с точки зрения их соотношения с отраслями права), пришлось бы выделить особо, но в целом система законодательства строилась бы в соответствии с профилирующими отраслями системы права.

Структура классификатора в основных своих параметрах должна соответствовать реально существующей структуре действующего законодательства и отражать наличный объем нормативно-правового материала с учетом тенденций и перспектив развития конкретных отраслей, подотраслей и институтов законодательства. Так, институты общей части административного права - органы исполнительной власти; государственная служба; административно-правовые режимы (паспортный, визовый, лицензирования); административное принуждение; заявления, предложения и жалобы граждан - уже сейчас довольно детально "отоварены" нормативным материалом, а по большинству из них имеются даже акты кодификационного свойства. Наряду с этим необходимо учитывать, что отдельные комплексы законодательства сегодня еще только формируются, но совершенно очевидно - получат свое дальнейшее развитие (законодательство о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о борьбе с терроризмом, о беженцах и вынужденных переселенцах и др.). Для таких случаев в классификаторе целесообразно предусматривать своего рода "резервные ниши". С этой точки зрения классификатор должен представлять собой в известном смысле перспективную модель, которая могла бы быть восприимчивой к развитию законодательства последующих лет. Другими словами, он должен быть максимально полным с точки зрения завершенности системы (например, по типу таблицы Менделеева).

Как правильно отмечалось, систематизация действующего законодательства в условиях радикальных социально-экономических преобразований, происходящих в России, должна прежде всего увязываться с процессом коренной реформы действующего права и с четким представлением о направлении развития его институтов на перспективу *(9). Классификатор, на наш взгляд, даже в большей степени, чем схема собрания (свода), призван отражать существующую модель системы законодательства, которая направлена прежде всего на перспективу развития законодательства.

По своей сути классификатор призван быть основой стандарта в области классификации правовых актов. Идея целесообразности установления определенных стандартов для обеспечения стабильности системы классификации уже высказывалась в литературе *(10). Введение таких стандартов позволит сделать важный шаг на пути к созданию единого информационно-правового пространства и существенно облегчит для пользователей работу с различными системами. Это приобретает особое значение в условиях развития современной модели российского федерализма. С точки зрения федеративного аспекта проблемы, одним из возможных путей реализации высказанной идеи является создание единого предметного классификатора*(11). Такой классификатор дает возможность охватить огромный объем нормативного материала, позволяет учитывать и федеральные акты, и правовые акты субъектов РФ, и акты органов местного самоуправления, составляющие, по сути дела, единый массив нормативных правовых актов в Российской Федерации. В ракурсе сегодняшнего дня, когда высока активность правотворческой деятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления, без учета таких актов невозможно обеспечить получение имеющейся правовой информации в полном объеме. К тому же выделение регионального массива будет способствовать снижению "шума" при поиске, повышению его избирательности по всем названным направлениям.

В качестве единого стандарта в информационном поиске предлагается избрать наиболее стабильную и, так сказать, "общепризнанную" часть структуры классификатора, которая включает два-три ее верхних уровня. Официальное утверждение только принципиальной, наиболее важной структуры классификатора дает возможность специалистам, непосредственно ведущим конкретные базы данных, разрабатывать нижние уровни рубрикации самостоятельно *(12).

Некоторые ученые и практики, ссылаясь на нестабильный характер современного российского законодательства, высказываются против введения стандарта на классификатор, то есть против создания единого классификатора для всех пользователей *(13).

Не отрицая в принципе права на существование разных классификаторов, помогающих в поиске информации и адресно удовлетворяющих потребности различных категорий пользователей, следует, однако, заметить, что на практике возникает необходимость в классификаторе, который бы занял свою, особую нишу в системе классификаций. Его предназначение - поиск информации обо всех правовых актах, рассчитанной на любого пользователя. Приближенным к модели такого классификатора, по существу, является ныне действующий Классификатор правовых актов. Поэтому необходима более основательная корректировка данного Классификатора с тем, чтобы он мог эффективнее выполнять функцию единого языка общения различных органов и организаций, занимающихся законодательной и правоприменительной деятельностью.

Кроме того, следует учитывать, что законодательство непрерывно развивается, и это, в свою очередь, также требует постоянного совершенствования классификатора. Очевидно, в ныне действующем Классификаторе должны быть зафиксированы результаты ведущегося в настоящее время реформирования системы органов государственной власти, новые модификации рыночных отношений. К тому же нельзя не отметить, что сейчас Классификатор строится по разным критериям - по отраслям законодательства, подотраслям, правовым институтам, сферам правового регулирования и др. Между ними не всегда присутствует строгая связь. Наблюдается и "раздробление" некоторых фундаментальных отраслей законодательства (конституционное, административное и др.), что ведет к ослаблению внутрисистемных связей в законодательстве.

В последние годы все активнее проводится идея о необходимости создания постоянного мониторинга состояния правовой системы *(14). В аспекте преломления ее к построению системы классификаций эта идея, как представляется, приобретает особое значение.

А.И. Абрамова,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук;

Т.Н. Рахманина,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 7, июль 2003 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) См.: Маковский А.Л., Новиков Д.Б., Силкина А.В., Симбирцев А.Н. Принципы построения системы классификаций правовых актов. - В сб.: Правовой классификатор и правовой тезаурус в законотворчестве и юридической практике. М.; Екатеринбург, 1998. С.5.

*(2) См. подробнее: Гусев Ю.И. Об опыте подготовки Свода законов СССР в 1927-1930 гг. // Советское государство и право. 1970. N 2. С.103-107.

*(3) См.: САПП РФ. 1993. N 51. Ст.4936.

*(4) См.: СЗ РФ. 2000. N 12. Ст.1260.

*(5) Подготовка Свода законов: пора завершать начальную стадию. (Из стенограммы совещания-семинара в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ, организованном совместно с ИЗиСП) // Журнал российского права. 1998. N 2. С.168.

*(6) Там же. С.166.

*(7) См.: Боботов С.В., Васильев Д.И. О кодификации и систематизации законодательства Швейцарии // Правоведение. 1972. N 5. С.81-82.

*(8) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 год. М., 2001. С.15.

*(9) См.: Поленина С.В., Колдаева Н.П. О Своде законов Российской Федерации. М., 1997. С.12.

*(10) См.: Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации. М., 1999. С.10.

*(11) В начале 90-х годов отдельными субъектами Российской Федерации предпринимались попытки создать собственные классификаторы федерального и регионального законодательства. В их основу были положены различные принципы градации правовых актов: по отраслям законодательства, по видам правовых актов, по органам, их принявшим, и т.п.

*(12) См.: Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации. С.10.

*(13) См.: Юридический мир. 1998. N 2. С.38-40.

*(14) См., например: Першеев Д.В. Проблемы систематизации законодательства на основе общеправового классификатора. - В сб.: Правовой классификатор и правовой тезаурус в законотворчестве и юридической практике. С.30.

Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады (Сравнительное исследование)

Участие в законодательном процессе должно рассматриваться в качестве одного из приоритетнейших направлений деятельности правительства любого государства, ориентирующегося на соблюдение общецивилизационных принципов демократии и законности.

Немалая работа по совершенствованию, оптимизации и повышению эффективности законопроектной деятельности за последние годы проделана Правительством РФ. Достаточно сослаться на Регламент Правительства Российской Федерации (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. N 760), а также ряд иных постановлений, специально посвященных этой проблеме: от 15 апреля 2000 г. N 347 (ред. от 2 августа 2001 г.) "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"; от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов"; от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов".

Указанные нормативные документы поставили законопроектную деятельность Правительства, осуществляющего в соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть Российской Федерации, на четкую организационную основу, придали ей постоянный и плановый характер. Важная роль в реализации этих подходов отведена Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности и Министерству юстиции РФ.

Следствием предпринятых серьезных организационно-правовых мер явилась существенная активизация законопроектной деятельности Правительства России. Его инициативы носят более прогнозный характер, направлены на решение наиболее назревших и общественно значимых проблем развития законодательства, касающихся, в первую очередь, социально-экономической сферы.

Этот вывод подтверждают и статистические данные. В 2001 году из 203 законов, подписанных Президентом России, 73 (36 процентов) были внесены в Государственную Думу Правительством РФ, в 2002 году - 206 и 94 (46 процентов), в 2003 году - 170 и 80 (47 процентов). Отметим, что все законы, имеющие системообразующее значение, были инициированы Президентом РФ или российским Правительством.

Однако считать все проблемы повышения качества и эффективности законопроектной деятельности Правительства России решенными было бы преждевременным. В этой связи весьма полезным было бы использование опыта организации аналогичной работы правительствами ряда зарубежных государств. В статье излагается опыт организации такой работы в Канаде. Это государство, как и Россия, имеет федеративное устройство. Многие эксперты отмечают лидирующую роль Канады в использовании современных технологий управления государственными делами, доступность и высокую транспарентность деятельности государственных структур по оказанию услуг своим гражданам.

Канада является одновременно конституционной монархией, федерацией и парламентской демократией с двумя официальными языками, двумя системами законодательства - гражданским правом и общим правом - и Хартией прав и свобод, включенной в Конституцию страны.

Исполнительную власть в Канаде осуществляет один из комитетов Тайного совета, называемый Кабинетом, в состав которого входят действующие министры. Источником полномочий Премьер-министра и министров является не писаная Конституция, а традиции и обычаи. Исполнительная власть принадлежит Кабинету, а глава государства (генерал-губернатор) руководствуется его рекомендациями. Генерал-губернатор обязан официально утверждать практически все решения Кабинета министров и законопроекты, одобренные Парламентом.

В соответствии с традициями, унаследованными от Парламента Великобритании, Парламент Канады состоит из королевы (которая представлена генерал-губернатором), Сената и Палаты общин.

Сенат (Верхняя палата) создан по образу и подобию британской Палаты лордов. 104 члена Сената назначаются, а не избираются. Сенаторы представляют четыре главных региона Канады: Онтарио, Квебек, западные и атлантические провинции. За небольшим исключением, Сенат имеет такие же полномочия, как и Палата общин.

Палата общин - основной орган, принимающий законы. Число депутатов, избираемых по одномандатным округам сроком на пять лет, - 301.

Обычно кандидаты представляют признанные политические партии, хотя некоторые из них участвуют в выборах как независимые. Партия, получившая большинство мест в Палате общин, как правило, формирует Правительство. Генерал-губернатор предлагает лидеру победившей партии занять пост Премьер-министра, который выбирает министров из числа депутатов Парламента от правящей партии.

На федеральном уровне главной организацией, обеспечивающей работу Кабинета министров и Премьер-министра, является Управление Тайного совета, которое возглавляет Секретарь. Он отвечает за координацию деятельности Кабинета министров. Сотрудники канцелярии Секретаря разрабатывают повестки дня заседаний Кабинета министров, ведут протоколы и информируют соответствующих должностных лиц о решениях, принятых на его заседаниях.

Гражданское право, действующее на территории девяти из десяти провинций Канады, основывается на принципах общего права. Оно представляет собой правовую систему, базирующуюся на юридических прецедентах. Когда судья выносит какое-либо решение, оно становится прецедентом - нормой права, которой будут руководствоваться другие судьи при рассмотрении аналогичных дел в будущем. Значительная часть канадского законодательства представляет собой судебные прецеденты и традиции, сложившиеся за многие годы юридической практики.

В Квебеке гражданское право основывается на писаном кодексе, включающем общие принципы и правовые нормы, которыми следует руководствоваться при рассмотрении разных категорий дел. Судья вначале обращается за рекомендациями к писаному кодексу и лишь после этого изучает прецеденты, явившиеся результатом принятых ранее судебных решений. Первый Гражданский кодекс Квебека был утвержден в 1866 году. 1 января 1994 г. вступил в силу новый Гражданский кодекс, на подготовку которого ушло более тридцати лет.

В 1982 году в Конституцию Канады была включена Хартия прав и свобод, ставшая одним из ее основополагающих компонентов. Хартия обеспечивает защиту основных свобод, включая свободу совести и вероисповедания, мысли, убеждений, выражения мнения и самовыражения, свободу мирных собраний и объединений, а также большинство других общепризнанных прав и свобод человека в политической, социальной и экономической сферах.

Закон является наиболее формальным выражением волеизъявления государства. Предложенные законопроекты называются биллями, выносятся на обсуждение в Сенате или Палате общин. Прежде чем билль станет законом, он должен быть одобрен обеими палатами Парламента и королевой.

Решения о том, какие идеи следует облечь в форму законодательных предложений, принимают члены Кабинета министров по рекомендации руководителей министерств (одного или нескольких).

Политические цели, преследуемые в предложенном законопроекте, и средства, с помощью которых предполагается их достичь, должны быть одобрены Кабинетом до того, как поступившее предложение будет облечено в форму законопроекта. Министр, представляющий министерство, являющееся инициатором законопроекта, обеспечивает одобрение предлагаемой законодательной инициативы Кабинетом министров. Он должен представить документ (меморандум) для Кабинета министров, в котором в общих чертах описывается эта инициатива и содержится просьба дать разрешение на подготовку законопроекта.

Требование представлять меморандумы до начала работы над законопроектом продиктовано главным образом стремлением не допускать, чтобы министерства поручали юристам подготовку законопроектов, которые вряд ли будут утверждены правительством. Меморандум готовится для того, чтобы заручиться поддержкой Кабинета министров, одобрившего основные принципы предложенного закона. Законопроект представляется на более позднем этапе, после чего Кабинет министров приступает к его подробному рассмотрению.

Меморандум для Кабинета министров готовится по установленной форме и состоит из двух частей. Первая часть представляет собой рекомендацию министра о разработке законопроекта на основании конкретного законодательного предложения и представления данного законопроекта на рассмотрение Парламента. Во второй части анализируются разные варианты решения рассматриваемого вопроса и разъясняются достоинства и недостатки предложенных вариантов в первую очередь с точки зрения их соответствия Конституции и положениям Хартии прав и свобод.

К меморандуму прилагаются два документа. В первом - описываются пути и способы представления данного законодательного предложения на рассмотрение и обсуждение общественности и прогнозируется ее возможная реакция, а также указываются меры по организации консультаций с теми, чьи интересы она может затронуть. Во втором - излагаются инструкции по подготовке законопроекта, содержащие подробное описание сути законодательного предложения. Они должны служить руководством для составителей законопроекта, не предписывая при этом, какие именно положения и формулировки он должен включать.

После одобрения Кабинетом министров меморандума утверждается протокол о принятии решения, разрешающий Министерству юстиции Канады приступить к составлению законопроекта в соответствии с инструкциями, содержащимися в протоколе.

Правительственные законопроекты готовятся в Отделе по вопросам законодательства Министерства юстиции. Такая централизованная система подготовки законопроектов была внедрена в 1940-х гг. с целью усиления контроля Кабинета министров и обеспечения согласованности и последовательности при составлении правительственных законопроектов. Высококвалифицированные составители законопроектов руководствуются в своей работе соответствующими указаниями Кабинета министров и отлично разбираются в том, каким требованиям законы должны соответствовать, чтобы они действовали как единая правовая система. Такой порядок подготовки законов дает возможность анализировать законодательные предложения с точки зрения их законности и эффективности, использовать лингвистические знания, необходимые для четкого и правильного выражения мыслей и понятий. Лингвистические знания особенно важны, поскольку федеральные законы Канады должны издаваться на английском и французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.

Составители законопроектов из Отдела по вопросам законодательства работают вместе с должностными лицами министерства, ответственными за законопроект. Эти должностные лица, включая юристов, работающих в министерстве, изучают инструкции по подготовке законопроекта, содержащиеся в протоколе о принятии решения, утвержденном Кабинетом министров, и представляют составителям законопроекта дополнительную информацию, которая может им понадобиться для надлежащей его подготовки.

Обычно в ходе работы над законопроектом пишется несколько вариантов текста, которые изучаются должностными лицами, руководящими этой работой, и затем обсуждаются вместе с составителями законопроекта, чтобы в случае необходимости они могли подготовить другой его вариант. Как правило, варианты законопроекта подготавливаются на обоих официальных языках. Все составители законопроектов работают на компьютерах, используя при этом специальное программное обеспечение. Им помогают редакторы и лингвисты.

После того как должностные лица и министр одобрят вариант законопроекта, который, по их мнению, обеспечит достижение поставленных целей, он направляется в Кабинет министров для окончательного утверждения. Законопроект изучается сотрудниками Управления Тайного совета, которые подготавливают заключение для лидера Палаты общин от Правительства (член Кабинета министров, ответственный за парламентские дела). В нем указывается, соответствует ли представленный законопроект первоначальному законодательному предложению, утвержденному Кабинетом. Незначительные изменения рассматриваются членами Кабинета министров, когда законопроект выносится для окончательного утверждения Кабинетом. Если в законопроект вносятся существенные изменения, они должны быть изложены в новом меморандуме.

После утверждения законопроекта Кабинетом министров лидер Палаты общин от Правительства и министр, предложивший законопроект, принимают решение о том, когда представить этот документ в Парламент.

Правительственные законопроекты должны выноситься на рассмотрение Парламента одним из членов Кабинета. Обычно это делает министр, ответственный за законопроект. Этот министр или другой депутат, представляющий партию, членом которой является министр, разъясняют положения законопроекта и отстаивают его на всех этапах прохождения в Парламенте. Сотрудники министерства, которое возглавляет министр, выдвинувший законопроект, подготавливают выступления и справочные материалы.

Право выступать в каждой из палат Парламента имеют только депутаты данной палаты. Когда законопроект обсуждается в каком-либо парламентском комитете, обычно на его заседания приглашаются сотрудники министерства, выдвинувшего законопроект, которые разъясняют отдельные его положения и отвечают на вопросы членов комитета. Они готовят поправки к законопроекту, получив на то разрешение своего министра. В этой работе им помогают составители законопроектов из Отдела по вопросам законодательства Министерства юстиции. Подготовленные поправки выносятся на рассмотрение комитета членами комитета, представляющими Правительство. Поправки, существенным образом изменяющие законодательное предложение, одобренное на первоначальном этапе Кабинетом, также должны утверждаться Кабинетом.

Члены комитета - депутаты от правящей партии, равно как и другие члены комитета, вправе предлагать свои собственные поправки, которые подготавливаются составителями законопроектов, работающими в аппарате Сената или Палаты общин, в зависимости от того, депутатами какой палаты являются члены комитета, представившие эти поправки.

По предмету регулирования законы можно разделить на две группы: публичные и частные. Публичный закон может предлагаться Правительством в виде билля, выносимого на рассмотрение Парламента от имени одного из министров, которого называют министром - инициатором законопроекта. Но может он также предлагаться в виде билля, представленного депутатом Палаты общин, не являющимся членом Кабинета министров. Эти так называемые билли частных членов выносятся от имени депутатов, выступающих в качестве инициаторов законопроектов. Конституция существенно ограничивает круг вопросов, которые могут являться предметом регулирования таких биллей. В частности, билли "частных членов" не должны включать положения, касающиеся бюджетного финансирования. В соответствии с регламентом Парламента на обсуждение биллей "частных членов" в Палате общин выделяется всего лишь несколько часов в неделю.

В ходе каждой сессии Парламента депутаты - "частные члены" предлагают сотни законопроектов. Однако лишь немногие из них выносятся на обсуждение. Еще по меньшему числу "биллей частных членов" проводится голосование. В некоторых случаях Правительство принимает решение преобразовать "билль частного члена" в правительственный законопроект. Это повышает вероятность того, что это законодательное предложение станет в итоге законом.

Правительство не участвует в подготовке законопроектов, которые предлагаются депутатами Парламента, не являющимися членами Кабинета министров. "Билли частных членов" обычно готовятся составителями законопроектов, работающими в Бюро советников по вопросам законодательства Палаты общин. Представители министерств могут подключиться к рассмотрению таких законопроектов на стадии комитета и поручить их составителям из Управления по вопросам законодательства подготовить проекты поправок в законопроекты.

В Сенате различия между правительственными законопроектами и "биллями частных членов" носят не столь очевидный характер. Сенаторы, не являющиеся членами Кабинета министров, пользуются услугами Секретаря по правовым вопросам Сената, обеспечивающего подготовку законопроектов, предлагаемых сенаторами.

Цель частных законов - предоставление отдельным лицам или группам лиц каких-либо полномочий, особых прав или льгот. Процедура принятия Парламентом частных законов почти такая же, как процедура принятия публичных законов. Отличие состоит в порядке их представления. Как правило, в этом случае законопроекты подготавливаются сотрудниками Канцелярии Советника по правовым вопросам Сената и Бюро советников по вопросам законодательства Палаты общин без участия специалистов министерств.

Любой законопроект должен пройти в Парламенте определенные стадии. Законодательный процесс начинается с представления законопроекта в Сенате или Палате общин. После представления законопроект изучается, обсуждается и принимается данной палатой, после чего передается в другую палату Парламента, где вновь изучается, обсуждается и принимается.

Публичные законопроекты проходят в Парламенте следующие стадии: представление и первое чтение; второе чтение; изучение законопроекта в парламентском комитете; доклады; третье чтение; рассмотрение законопроекта в другой палате (в Сенате, если законопроект был представлен в Палате общин, или в Палате общин, если законопроект был представлен в Сенате); королевская санкция.

Законодательный процесс в Парламенте Канады основывается на классической вестминстерской модели: рассмотрение законопроекта может начинаться в любой из палат, за исключением финансовых законопроектов, которые могут вноситься первоначально только на рассмотрение Палаты общин. Первое чтение фактически означает распоряжение об издании текста законопроекта и его распространении среди депутатов. На стадии второго чтения происходит обсуждение принципиальных положений законопроекта. На заседании комитета заслушиваются свидетели, происходит подробное рассмотрение законопроекта и могут предлагаться поправки. Затем депутаты палаты обсуждают доклад, подготовленный соответствующим комитетом. На стадии третьего и окончательного чтения депутаты палаты принимают решение об утверждении или отклонении законопроекта.

В разработке проектов предлагаемых законов участвуют многие специалисты. Вместе с тем совершенно очевидно, что качество того или иного закона во многом зависит от квалификации и добросовестности составителей законопроектов. Разумеется, они не могут готовить отвечающие установленным требованиям законы без помощи целого ряда других специалистов.

Подготовка законопроекта включает соответствующую доработку правительственных решений для придания им формы и стиля, используемых в законодательстве. Задача его составителей заключается в подготовке текста, обеспечивающего эффективное достижение целей, определенных правительством. Они должны также учитывать такие критерии, как ясность, последовательность и беспристрастность законов и сохранение целостности правовой системы.

Составители законопроектов являются активными участниками процесса рождения законов, а не просто переписчиками текстов. Они дают рекомендации по ряду вопросов: содержание инструкций по подготовке законопроектов, которые включаются в меморандумы для Кабинета министров; время, необходимое для подготовки законопроекта и его издания; эффективность предложенных положений; выяснение в законодательных предложениях пробелов; форма положений законопроекта; включение определенных видов положений в законопроект.

Служебные обязанности специалистов Отдела по вопросам законодательства Министерства юстиции Канады дают достаточно полное представление об условиях, в которых должны работать составители законопроектов. К числу основных обязанностей относятся:

1. Детальный анализ законодательных предложений с целью определения их законности и наличия связи с действующим законодательством и правительственной политикой. Выстраивание вышеупомянутых предложений в логичную законодательную схему для подготовки законопроекта, позволяющего реализовать эти предложения.

2. Выявление в ходе анализа проблем, имеющих юридический, структурный, логический, политический, стилистический или терминологический характер, и поиск решений этих проблем, включая анализ степени риска или возможной пользы, определение, какие решения являются совершенно новыми, а какие базируются на прецедентах.

3. Улаживание разногласий, которые могут возникнуть в ходе подготовки законопроектов.

4. Разработка стратегии, обеспечивающей оперативное и результативное прохождение законопроекта в Парламенте. Ответы на вопросы клиентов и парламентариев в парламентских комитетах.

5. Тщательная проверка законопроекта вместе с другим составителем и/или лингвистом с целью обеспечения соответствия текстов на обоих официальных языках и соблюдения критериев, предъявляемых к его подготовке, с целью обеспечения юридической эквивалентности, грамматической адекватности и целостности текстов на обоих официальных языках.

6. Постоянное внимание и сосредоточенность, особенно во время сравнительного прочтения текстов законопроекта на обоих официальных языках. Это важно для обеспечения подготовки качественного продукта, являющегося правильным с правовой и грамматической точки зрения и отвечающего требованиям клиента.

В подготовке и прохождении законопроекта могут участвовать разные должностные лица министерства, являющегося его инициатором. Они отвечают за выработку политики, отраженной в проекте закона. Их знания и опыт позволяют руководить работой составителей законопроектов.

В Канаде в каждом министерстве федерального правительства имеется правовая служба, в которой работают юрисконсульты Министерства юстиции. Они играют важную роль на всех этапах законодательного процесса. Должностные лица того или иного министерства консультируются с ними на начальной стадии выработки политики и особенно на этапе подготовки соответствующего меморандума для Кабинета министров. Как правило, юрисконсульты министерств участвуют и в последующих этапах прохождения законопроекта, начиная с утверждения законодательного предложения членами Кабинета и кончая подготовкой законопроекта и его принятием Парламентом.

Обычно в роли должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, выступают юрисконсульты министерства - инициатора данного законопроекта. Они знают предмет законопроекта и юридические проблемы, которые могут возникнуть в процессе его прохождения. В некоторых случаях в качестве должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, могут выступать также сотрудники соответствующего министерства, не являющиеся юрисконсультами.

Количество должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, зависит от его сферы действия и сложности. Как правило, это небольшая группа. Их роль заключается в оформлении в виде инструкций политических решений, принятых министерством - инициатором законопроекта. В тех случаях, когда предмет законопроекта находится в ведении нескольких министерств, группа должностных лиц, осуществляющих руководство его подготовкой, может включать представителей ряда министерств.

Выполнение в срок законопроекта и общее его качество в значительной мере зависят от качества инструкций по его подготовке. Они должны быть максимально подробными и отражать не просто пожелания, а определенный политический курс и решения, утвержденные министерством - инициатором законопроекта. Не существует официально утвержденной определенной формы инструкций. Важно, чтобы они были четкими и краткими.

Тем не менее инструкции должны включать информацию и вспомогательную документацию, касающуюся: контекста желательных положений; проблем, которые предполагается решить, и предлагаемых решений; конкретных целей, преследуемых министерством - инициатором законопроекта, а также возможных путей и способов достижения этих целей; нормативных актов, которые могут понадобиться; поправок к другим законам; трудностей юридического характера; устранения противоречий с действующим законодательством; временных положений, необходимых для изменения действующей законодательной схемы.

Существенную роль в работе Отдела по вопросам законодательства Министерства юстиции Канады играют юридические лингвисты. Хотя их рекомендации не являются обязательными для составителей, которые сами отвечают за тексты подготавливаемых ими законопроектов, замечания юридических лингвистов позволяют существенно улучшить качество текстов федеральных законов.

Редакторы-лингвисты, работающие на федеральном уровне, выполняют триединую задачу: редактируют тексты законов, готовят их к печати и корректируют объединенные тексты законов. Помимо проверки правильности написания слов и употребления грамматических правил, редакторы проверяют каждый проект с точки зрения ясности изложения, единства стиля и логичного выражения идей. Они сверяют ссылки и обеспечивают соответствие технического исполнения законопроекта или нормативного акта утвержденному формату.

Редакторы законопроектов нередко перерабатывают проекты поправок, помогая тем самым составителям законопроектов. Они отвечают за подготовку к печати в ходе подготовки к рассмотрению в Парламенте окончательного варианта текста законопроекта. Редакторы текстов законопроектов вырабатывают подходящие формулировки пунктов о внесении изменений и дают рекомендации составителям законопроектов по таким вопросам, как формат приложений, составление положений, касающихся вступления в силу законов, и временных положений. Кроме того, они высказывают рекомендации по техническим вопросам и обновляют оригиналы текстов всех федеральных законов, включая перечни поправок.

В настоящее время на федеральном уровне в Канаде существуют три специальных подразделения, осуществляющих подготовку законопроектов: Управление по предоставлению услуг в области законодательства Министерства юстиции; Бюро Секретаря по правовым вопросам и Парламентского советника Сената; Бюро по предоставлению услуг в области законодательства Палаты общин.

Подготовка проектов всех публичных биллей осуществляется в Управлении по предоставлению услуг в области законодательства Министерства юстиции Канады, штат сотрудников которого насчитывает около 120 человек. Управление возглавляет Главный советник по вопросам законодательства. Оно включает следующие основные структурные подразделения, отвечающие за подготовку федерального законодательства и организацию работы с текстами федеральных законов и подзаконных актов: Отдел по вопросам законодательства, Отдел постановлений, Службу по редактированию текстов и изданию законодательных документов и Службу автоматизации.

В ответ на резкую критику, высказанную Уполномоченным по официальным языкам, Министерство юстиции образовало комитет, которому было поручено выработать рекомендации, касающиеся обеспечения участников законодательного процесса текстами на французском и английском языках на всех его этапах. Комитет предложил осуществлять подготовку текстов законопроектов одновременно на французском и английском языках.

Результатом естественного развития явилась монополия федерального Отдела по вопросам законодательства в сфере подготовки законопроектов. Итогом этой эволюции стала служба, готовящая законопроекты на двух официальных языках и опирающаяся в своей работе на систему как общего, так и гражданского права.

Завершая общую характеристику организации законопроектной деятельности Правительства Канады, можно выделить основные принципы, на которых она построена. К ним, в частности, следует отнести:

1. Принцип четкой урегулированности законопроектной деятельности, выражающийся в определении состава ее участников, содержания и последовательности этапов, планомерности организации работы на этом важном направлении.

2. Принцип централизации, заключающийся в передаче функций по подготовке подавляющего большинства законопроектов одному центральному органу, в качестве которого, как правило, выступает Министерство юстиции Канады в лице Отдела по вопросам законодательства.

Это способствует достижению единообразия и последовательности в вопросах законодательной техники, позволяет достаточно эффективно использовать ограниченные ресурсы и непосредственно регулировать темпы законопроектной работы, обеспечивает постоянный контакт во время подготовки и прохождения законопроектов с должностными лицами из соответствующих министерств и представителями аппарата Парламента. Кроме того, централизованная подготовка законопроектов позволяет использовать бесценный коллективный опыт и знания. Такой порядок фактически гарантирует законодательное оформление правительственной политики.

3. Принцип специализации заключается в том, что работа по подготовке законопроектов, требующая специальных знаний, высокой квалификации, должна выполняться (в своей основной части) профессиональными составителями законопроектов. Обычно они не являются узкими специалистами в какой-то конкретной отрасли права, обладают широким юридическим кругозором, хорошо ориентируются в системе действующего законодательства, прекрасно владеют правилами законодательной техники и умеют применять их на практике.

4. Принцип монополизма означает, что к выполнению функций по составлению законопроектов привлекаются только государственные служащие - специалисты соответствующего подразделения Министерства юстиции.

5. Принцип стандартизации выражается в широком использовании в работе по составлению законопроектов официальных правил, соответствующих моделей, типовых положений, стандартных терминов, выражений и отдельных положений законов.

6. Принцип широкого использования современных информационных технологий при составлении законопроектов.

7. Принцип особого подхода к подбору, подготовке, обучению и повышению квалификации кадров составителей законопроектов.

8. Принцип обеспечения стабильности и преемственности в деятельности по разработке законопроектов, предполагающий применение средств морального и материального стимулирования качества и эффективности труда составителей проектов законов.

Изложенные отличительные особенности организации законопроектной деятельности Кабинета министров Канады в известной мере обусловлены особенностями национально-государственного устройства, культурными, историческими, социально-экономическими факторами, характеризующими современное положение страны. Однако во многом канадский опыт обусловлен общецивилизационными обстоятельствами, носящими универсальный характер и присущими многим современным государствам.

Последняя группа факторов создает объективные основания для вывода о возможности использования опыта канадских коллег с целью улучшения организации законотворческой работы федеральных органов исполнительной власти России.

Представляет несомненный интерес роль в этом процессе специалистов Министерства юстиции, решительная их трансформация из экспертов, дающих заключение на проект, подготовленный специалистами других министерств и ведомств, исследовательских центров, научных учреждений, в основных разработчиков. Разумеется, такой переход должен носить постепенный характер, сопровождаться соответствующим кадровым и ресурсным обеспечением.

Давно назревшей проблемой является внедрение современных программных комплексов, предназначенных для использования при составлении и экспертизе законопроектов.

И, наконец, следует решительно преодолеть стереотипы в отношении к работе по подготовке законопроектов (достаточно распространенные и среди юристов-профессионалов) как к малозначительной, носящей скорее технический, чем правовой характер. Это отношение проявляется в том числе и в низкой оплате труда соответствующих специалистов - государственных служащих.

Насущные общественные интересы требуют принципиально иного понимания значения деятельности по подготовке законопроектов, без которой немыслимо формирование современной, эффе